關于完善假釋適用的思考

林仲書（北京市監獄管理局副局長）

關于完善假釋適用的思考

林仲書（北京市監獄管理局副局長）

假釋制度自誕生以來，因其能夠有效配置社會資源、激發罪犯改造內驅力、降低監獄刑罰執行成本而備受歡迎。我國雖然確立了此項刑罰制度，并在歷次《刑法修正案》中都作了明確規定，但受諸多因素影響，實踐中適用率始終較低。依據司法部全國刑罰執行統計分析報告，2016年全國假釋率為1.28%，全國有25個省（區、市）假釋率不足1%,為近十年最低水平。

當前，刑罰適用寬緩化、刑罰執行嚴格化成為社會共識，在進一步嚴格假釋條件和程序的前提下，如何加大適用，從而充分發揮假釋制度的積極作用，仍然值得深入探索。本文以監獄機關為視角，結合北京市適用假釋的實際情況，分析當前假釋率低的原因，提出依法加大假釋適用的設想和舉措。

一、我國假釋制度的基本內涵

我國《刑法》第81條規定：“被判處有期徒刑的犯罪分子，執行原判刑期的二分之一以上，被判處無期徒刑的犯罪分子，實際執行十三年以上，如果認真遵守監規，接受教育改造，確有悔改表現，沒有再犯罪危險的，可以假釋。對累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質或者有組織的暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋。”

由此可以看出，假釋制度的內涵可以概括為五個方面：第一，假釋的適用對象是被判處有期徒刑、無期徒刑且在獄內服刑的罪犯。第二，假釋不是適用于獄內服刑的全部罪犯。對累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質或者有組織的暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋。第三，假釋有明確的實質要件。除法定特殊情況外，一般需經過法定期限的懲罰和改造。如有期徒刑要執行原判刑期二分之一以上；無期徒刑要執行十三年以上。同時，還要“確有悔改表現，假釋后沒有再犯罪危險”。第四，假釋有嚴格的程序要件。必須經執行機關考核，必須報經人民法院裁定。第五，假釋是附條件的提前解除監禁，是刑罰執行方式和場所的變更。

二、假釋適用率低的原因分析

從我國假釋制度的適用現狀看，各地都在積極探索和嘗試，但適用不平衡，假釋適用率低仍然是最為突出的問題。以北京市監獄管理局為例：近年來，北京市監獄管理局深入貫徹寬嚴相濟的刑事政策，認真執行法律、相關司法解釋和有關規定，積極依法適用假釋。一是與人民法院及檢察機關密切配合，不斷完善假釋工作規定，細化執法標準；二是嚴格審批流程，開展有針對性的培訓，深化獄務公開，強化內、外部監督，提高假釋辦案質量；三是積極探索構建假釋評估機制，量化“沒有再犯罪危險”假釋要件的評判標準，有效防范風險。通過嚴謹細致的工作，確保了適用假釋的公平、公正。尤其是2007年，北京市公、檢、法、司、監獄、安全各政法機關會簽了《關于對罪犯假釋工作規定》，從政策上加大假釋適用，隨后幾年年假釋率基本保持在6～9%左右，高于全國平均水平，取得了較好的法律效果和社會效果。受刑事政策調整、強化責任追究等因素影響，近三年假釋數量和比例降幅明顯，2016年假釋數量、比例達到歷史低點，僅為1.05%。

綜合實踐來看，假釋適用率低主要包括四個方面的原因：

（一）受刑事政策調整的影響，假釋適用范圍、比例進一步縮小。刑法修正案（八）規定累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質或者有組織的暴力性犯罪被判處十年以上的罪犯，不得假釋。刑法修正案（九）規定對被判處終身監禁的罪犯，不得假釋。2017年1月1日，《最高人民法院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律的規定》（以下簡稱“最高人民法院法釋〔2016〕23號文件”）實施，明確對于生效裁判中有財產性判項，罪犯確有履行能力而不履行或者不全部履行的，不予假釋。以我局今年4月底押犯7899名統計，上述不得假釋的罪犯約占40%以上。

2014年中央政法委下發《關于嚴格規范減刑、假釋、暫予監外執行 切實防止司法腐敗的意見》，規定對于職務犯罪罪犯假釋比例不得明顯高于其他罪犯比例。2017年3月“兩院兩部”再次下發《通知》，要求進一步嚴格規范對十八大以來交付執行的貪污賄賂罪犯假釋，假釋比例不得高于其他罪犯相應比例，對此類罪犯假釋比例控制必然導致此類罪犯適用數量下降。

此外，在當前“刑罰適用寬緩化，刑罰執行嚴格化”的背景下，監獄在押罪犯的結構發生較大變化，輕刑犯數量逐步減少，而職務犯等 “三類罪犯”、危害國家安全犯、邪教罪犯、黑惡罪犯、毒品犯等數量增加。對這些刑法重點打擊的罪犯，刑法雖未列入不得假釋范疇，但有關政策均要求要從嚴慎重適用假釋，實踐中適用數量也幾乎為零。

（二）適用假釋實體條件和程序條件相比減刑更為嚴格，實質要件也不易把握。目前，減刑適用率遠遠高于假釋適用率是普遍現象。依據2016年司法部全國刑罰執行統計分析報告，2016年全國假釋率為1.28%，減刑率為40.9%，減刑、假釋適用數量嚴重失衡。從適用條件看，假釋實體條件和程序條件相比減刑更為嚴格。實體方面不僅要達到“確有悔改表現”，同時要具備“沒有再犯罪危險”，還應當考慮其假釋后對所居住社區的影響，要取得社區矯正機關的同意。程序方面最高人民法院和最高人民檢察院在2014年都出臺了相關程序規定，對假釋案件的審理和監督做了更加嚴格的規定。因此實踐中執行機關、檢察機關和審判機關更傾向于使用減刑，甚至部分罪犯也愿意選擇減刑。

刑法修正案(八)中，將原假釋條件中“假釋后不致再危害社會”調整為“沒有再犯罪的危險”，同時規定：認定“沒有再犯罪的危險”，除符合刑法第八十一條規定的情形外，還應當根據犯罪的具體情節、原判刑罰情況，在刑罰執行中的一貫表現，罪犯的年齡、身體狀況、性格特征，假釋后生活來源以及監管條件等因素綜合考慮。但從實際操作層面仍然難以把握，法院、檢察院、監獄機關對此條件的認識也不統一。眾所周知，犯罪行為是非常復雜的社會現象，即使罪犯在獄內確有悔改表現，也無法保證在外界的刺激下不會重新違法犯罪。“沒有再犯罪危險”不易把握，也是導致假釋適用率低的原因之一。

（三）財產性判項與減刑、假釋相關聯，客觀上影響了假釋的適用。2012年7月1日，《最高人民法院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》實施，確立了罪犯減刑、假釋與財產刑判項相關聯的原則。最高人民法院法釋〔2016〕23號文件，又規定對于生效裁判中有財產性判項，罪犯確有履行能力而不履行或者不全部履行的，不予假釋。但是對于涉財罪犯履行能力如何認定，由誰認定均未明確，加之財產性判項的數額從幾千元到上億元不等，如何科學地建立原判數額、執行數額與假釋之間的比例關系，也是實踐中的難題。人民法院是涉財判項的法定執行主體，監獄機關除對罪犯獄內存款和消費可以考察外,對其是否具有履行能力無法認定。實踐中，檢察院、法院要求擬提請假釋罪犯需全部履行涉財判項，否則不同意提請或不予裁定假釋，客觀上也影響到了監獄機關對罪犯假釋的選擇適用。

（四）辦理假釋案件缺少免責規定，責任倒查的程序和標準不明確。當前辦理假釋案件實行“誰承辦誰負責，誰主管誰負責，誰簽字誰負責”辦案責任制，終身追責。罪犯假釋后，受各種原因的影響，存在違法違規或者重新犯罪的可能性。從以往情況看，假釋罪犯一旦重新犯罪，主要是倒查和追究提請假釋的監獄機關和案件辦理人員的責任。但目前，對于假釋案件責任倒查缺少相應的程序和標準，因此不排除存在隨意性。對于監獄機關在辦理罪犯假釋中沒有違法違規，更是缺少免責條款，形成只要假釋罪犯又犯罪，監獄機關就必須承擔責任的情況。由于監獄機關承擔著過重的責任，最好的解決辦法莫過于不辦理、不批準，久而久之，就形成一種能不辦就不辦的局面。

三、加大假釋適用的必要性和可行性

行刑社會化作為一種現代刑罰理念，體現著科學、人道、效率等以人為本的時代精神。2017年法釋〔2016〕23號文件要求，“嚴控減刑，加大假釋適用”，更進一步為加大假釋適用提供了法律支持。加大假釋適用己是刑罰執行方式適應社會發展的必然趨勢。

一是貫徹寬嚴相濟刑事政策，維護社會穩定的需要。寬嚴相濟刑事政策是我國的基本刑事政策，貫穿于刑事立法、刑事司法和刑罰執行的全過程。實施寬嚴相濟的刑事司法政策，是維護社會穩定、促進社會和諧的重要保障。既有力地打擊和震懾犯罪，維護法律的權威和尊嚴，又充分重視依法從寬的一面，最大限度地化消極因素為積極因素。對于經過監管改造、確有悔改表現、沒有再犯罪危險的罪犯，用好用足現行法律，擴大假釋率，實行社區矯正，不但利于集中力量打擊嚴重犯罪，也利于促進假釋罪犯回歸，從根本上緩解沖突，減少對抗，實現法律效果和社會效果的有機統一。

二是激勵罪犯改造，促進罪犯順利回歸的需要。假釋利用罪犯渴望獲得自由的心理，要求罪犯在服刑期間要確實悔改而且一貫表現好，這必然激發罪犯的改造內驅力，使其由被動改造轉向自覺改造。假釋幫助罪犯提前融入社會，從監禁到社會之間搭建起一座橋梁，這也是其他刑罰制度不可替代的。附條件的提前釋放，遠比直接釋放更具可控性，調查顯示，假釋人員的重犯率更低，矯正效果更突出。

三是與現代先進行刑制度逐步接軌的需要。隨著現代刑罰制度的發展，教育刑論已逐步取代單純的報應論，預防犯罪、矯正罪犯，已是各國共認的刑罰的最終目的。假釋制度與刑罰目的相一致，世界上多數國家廣泛采用這一制度，并取得很好的經驗和效果。因此，在與國際社會聯系日趨緊密的今天，隨著司法交流的深入，借鑒其他國家有益經驗，完善我假釋制度，加大假釋適用勢在必行。

從實踐情況看，依法加大假釋適用也是可行的。首先，2017年的法釋〔2016〕23號文件，規定了從寬假釋的范圍，對同時具備減刑、假釋條件的優先適用假釋，進一步體現了加大假釋適用精神，政策導向更加明確。其次，近年來各地社區矯正工作開展已經相對成熟。以北京市為例，自2003年開展社區矯正試點工作以來，目前已在全市全面開展，形成了專業力量與社會力量相結合的組織隊伍，形成了較為嚴密的制度體系和一套行之有效的工作方法，對假釋人員的監管、社區矯正具有較強的工作基礎。最后，各地探索加大假釋適用也取得一定成效，如山東、貴州、上海、浙江等假釋率較高省份已積累了一定經驗，值得推廣。

四、依法加大假釋適用的設想及舉措

（一）轉變行刑理念，科學認識并充分發揮假釋制度的積極作用。輕刑化、緩刑化的發展趨勢，體現了人類社會更理智、更人道、更高效的刑罰觀念。刑罰執行機關、法院、檢察院、司法行政機關都應該在觀念上有所突破，本著現代行刑理念、注重刑罰效益，促使罪犯回歸社會的精神，從既嚴格執法、又利于綜合治理的思路出發，積極推進假釋制度向科學化、國際化方向發展，不斷依法加大假釋的適用范圍和比例。同時，應加強對社會公眾的輿論引導，改變報應刑主義和重刑觀念，正確看待罪犯假釋工作。

（二）進一步完善工作制度，倡導擴大假釋適用。在當前法律框架下，以最高人民法院法釋〔2016〕23號文件出臺為契機，及時修訂完善假釋工作制度，加大假釋適用。

一是進一步明確適用假釋的對象范圍。除法定不得假釋的罪犯，以及在實踐中重犯率高的罪犯不適用假釋以外，規定對其他類罪犯均可依法適用假釋。

二是區分從寬、從嚴、一般條件，針對不同對象適用不同的假釋條件。對過失犯罪的罪犯、中止犯罪的罪犯、被脅迫參加犯罪的罪犯；因防衛過當或者緊急避險過當而被判處有期徒刑以上刑罰的罪犯；犯罪時未滿十八周歲的罪犯基本喪失勞動能力、生活難以自理，假釋后生活確有著落的老年罪犯、患嚴重疾病罪犯或者身體殘疾罪犯；服刑期間改造表現特別突出的罪犯和具有其他可以從寬假釋情形的罪犯從寬掌握。對危害國家安全犯、嚴重暴力犯、毒品犯、三類罪犯、數罪并罰或有前科劣跡的、連續犯罪等罪犯符合條件可以假釋的要按從嚴標準辦理。其他罪犯按一般條件辦理。

三是考慮原判刑期、依據服刑期間表現所評定獎勵和剩余刑期三個因素，綜合設置假釋考驗期。按原判刑期的不同，分為原判不滿五年有期徒刑、原判五年以上不滿十年有期徒刑、原判十年以上有期徒刑、原判無期徒刑、原判死刑緩期二年執行五個檔次。每個刑期段，設定不同獎勵條件，達到一至五個表揚不等；放寬相應的余刑條件，從六個月到二年。如規定“原判不滿五年有期徒刑，獲得的獎勵累計折算期限在五個月以上，且扣除該期限后剩余刑期在六個月以內的”，即表示此類罪犯如獲得一個表揚對應五個月考驗期，扣除五個月剩余刑期在六個月以內，即可提請假釋，假釋考驗期為十一個月以內。

四是相比減刑對適用假釋給予適當從寬政策。服刑期間確有悔改表現獲得多個獎勵，假釋考驗期優于減刑幅度。對從寬適用假釋的罪犯既符合減刑條件又符合假釋條件的，優先適用假釋。對原判不滿五年有期徒刑的表現突出罪犯，假釋考驗期適當延長，接近達到原判刑期二分之一的法定標準。

（三）構建擬假釋罪犯再犯罪風險評估機制。二十世紀三十年代以來，各國逐漸開展再犯預測研究，并相應建立了評估機制，取得很好的經驗和效果。對擬假釋罪犯開展再犯罪風險評估，是指依據制約個體犯罪的社會、生理和心理等因素，預測和推斷擬假釋罪犯在假釋后重新犯罪的可能性。近年來，我局把建立擬假釋罪犯再犯罪風險評估機制作為依法擴大假釋的切入點，進行了有益探索和實踐。一是對近年刑滿釋放的累犯罪犯重新犯罪原因進行調查，確定誘發假釋罪犯可能重新犯罪的因素。二是制定適用假釋罪犯再犯風險評估調查量表。在累犯調研的基礎上確定預測因素，研判權重，賦予分值，形成假釋再犯風險評估量表。再犯風險評估調查量表除包括罪犯基本情況、心理指標、服刑全過程的相關內容外，還包括對社會因素進行調查，對科學評判“沒有再犯罪危險”起到了有效作用。因此，要加大假釋適用，必須研制評估量表，構建科學評估機制，保證假釋質量。

（四）進一步規范涉財產性判項與假釋關聯機制。由法院完善細化并出臺財產性義務與減刑假釋關聯的實施細則，統一關聯標準。加強法院內部協調，規范法院執行部門對于罪犯涉財判罰的執行，以及是否具有執行履行能力進行判定。對于罪犯或其近親屬申辯無履行能力的，應當向原審人民法院提交書面申辯材料和有關證明材料，由法院執行部門予以認定。涉財罪犯在交付執行時，法院對涉財判項執行情況應提供書面說明材料，便于監獄機關掌握。解決目前對大部分未全部履行涉財判項罪犯是否具有履行能力的認定問題，除確有履行能力而不履行或者不全部履行的不予假釋外，其余涉財罪犯則可以依法提請、裁定假釋。

（五）進一步完善假釋案件責任倒查的程序和標準，建立免責條款。我們認為，對于假釋罪犯的重新違法犯罪不能一概而論，應加以區分。如果確屬監獄提請不當，或在辦理假釋過程中存在舞弊行為的，必須嚴查并依法處理。而其他非監獄原因造成的罪犯假釋后再次違法犯罪的，不應追究監獄機關的責任。應盡快建立統一的責任倒查程序和標準，做到“有法可依”，減少隨意性。

（六）加強頂層設計，完善細化刑法、刑訴法中相關條款。雖然我國刑法、刑訴法規定了假釋有關條款，但仍不具體，各地執行中也不統一。為加大假釋適用，充分發揮其功能，應盡快在刑事法律中給予細化。當前，司法部已經對全國監獄的計分考核和行政獎勵做了統一規范，衡量罪犯日常表現有了統一的量化指標，這為進一步完善假釋制度奠定了基礎。下一步應加大假釋適用，除規定 “不得假釋”以外，都可以依法適用假釋；進一步細化“確有悔改表現，沒有再犯罪危險”具體標準，使其成為可操作、能實際衡量罪犯真實改造表現的尺度；要完善程序標準，建立科學的評估體系；改革假釋審批權，成立專門的假釋委員會等。通過加強頂層設計，使假釋制度由目前的“殘刑”假釋轉向法定假釋，使假釋成為絕大部分罪犯在刑釋前必經階段，推動形成“假釋為主，減刑為輔”的刑罰執行新格局。

（責任編輯：朱騰飛）