以法治思維推進黨內法規制度體系建設的理性思考

徐邦友

（中共浙江省委黨校，浙江 杭州 310012）

以法治思維推進黨內法規制度體系建設的理性思考

徐邦友

（中共浙江省委黨校，浙江 杭州 310012）

黨內法規制度體系建設是執政黨建設的重要組成部分，也是黨內其他方面建設的規則保證。一直以來，我們對黨內法規制度體系建設都比較重視，然而在思維視角方面或多或少有些欠缺。在全面推進依法治國、全面從嚴治黨的歷史大背景下，我們需要轉換黨內法規制度體系建設的思維視角，以法治思維推進黨內法規制度體系的建設。

法治思維；黨內法規制度體系；理性思考

黨內法規制度體系建設是執政黨建設的重要組成部分，也是思想建設、組織建設和作風建設的重要保障。我黨一直比較重視黨內法規制度體系建設，特別是在十一屆三中全會以后，以鄧小平為核心的第二代領導集體十分強調制度建設，把制度建設視為執政黨建設的主要著力點。而黨內法規則是黨的制度體系中的核心規范和高級形態，是由黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。①三十多年來，我們的黨內法規制度建設也取得顯著成就，到目前為止，現行有效的黨內法規制度體系中，除黨章外，還有兩部準則、二十二部條例，近百件規定、辦法、細則，其中，由中央制定的有140多件，中央部門制定的有約150件，地方制定的有1500多件，分屬黨章相關法規、黨的領導和工作機制法規、思想建設法規、組織建設法規、作風建設法規、反腐倡廉建設法規、黨的機關運行保障法規等幾大方面，②黨內法規制度的科學性系統性有效性都逐漸增強，有效地保證了黨的組織隊伍的純潔性、執政行為的規范性以及整個黨組織的戰斗力。然而，當我們進入到全面推進依法治國的歷史階段后，我們以法治視角觀察已有的黨內法規制度建設，發現黨內法規制度建設的某些方面存在一些不盡如人意之處。當前，我們必須以法治思維推進黨內法規制度體系建設。

一、以法治思維推進黨內法規制度體系建設的價值理據

法治思維是十八大以來使用頻率極高的一個詞匯，人們對其具體理解雖然可能還有差別，但也能夠形成一些基本共識。一般認為法治思維是一個文化范疇，就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式。因此，法治思維需以法治概念為前設。③也有學者將法治思維理解為執政者在法治理念的基礎上，運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到的或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。④筆者認為法治思維是指人們在法治實踐中形成的關于政治生活和國家治理的世界觀與方法論，是人們對國家與社會、政府與公民、權利與義務、自由與法律所持的基本信念以及分析解決問題時的一種以規則為價值取向的思維習慣進路。

法治思維具有一些鮮明的特點：第一，注重行為的主體資格及其行為程序、行為方式手段和目的意圖的合法性正當性；第二，注重職能與權力的范圍邊界，絕不做超越邊界之事；第三，注重規則，把規則視為公平、正義、有效地開展社會性活動的前提條件，因而，致力于規則的發現和創造，并把自身也置于規則的約束之下；第四，注重以規則作為評判是非曲直的重要準繩，盡管它不排除對具體特殊情況的個別性考慮，但不會因具體情況的特殊性而偏離規則，否則將會陷于無窮無盡的歧見紛爭；第五，始終以可理解可把握的公平正義作為追求的方向，并致力于以程序正義去保障實體正義；第六，注重超然獨立而且中立的裁判立場定位，不以自己的私人關系、價值偏好、情感傾向影響公共事務的處理。

以法治思維推進黨內法規制度體系建設是黨內法規制度體系建設所面臨的一項全新課題。

（一）以法治思維推進黨內法規制度建設是法規制度建設自身的必然要求。

從法理上看，法有善惡之分，法治是善法良法之治。十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”治國是如此，治黨也是如此。作為一個有八千多萬黨員、肩負著中華民族偉大復興事業的大黨，其治黨之規必須具有法治屬性，它應該能夠保護廣大黨員在黨內的主體地位和主體權利，應該能夠體現權利與義務的一致性對等性以及面對所有黨員的平等性；應該能夠有助于黨形成一個有戰斗力的整體，有助于保障黨內民主，有助于黨的事業發展和理想目標的實現。也就是說，普遍性、平等性、無例外性是良法善法的法治屬性，依照具有如此屬性的黨內法規制度管黨治黨，才可以實現黨內嚴治和善冶。

（二）以法治思維推進黨內法規制度體系建設是依規治黨從嚴治黨的必然要求。

依規治黨從嚴治黨是黨中央為打造中國特色社會主義事業堅強領導核心而提出的政治要求，是四個全面戰略布局當中的重要一環，也是事關全面建設小康社會、全面深化改革和全面推進依法治國能夠順利推進的關鍵一環。依規治黨從嚴治黨，最要緊的就是要有系統的相互支撐的具有現實性和可操作性可執行性的黨內法規制度體系，以守住底線筑牢堤壩扎緊籬笆。這個“嚴”既表現在黨內法規所提行為要求的高度上，也表現在黨內法規在適用上的全覆蓋性，更表現在黨內法規在執行中的可信承諾上，也就是說黨內法規所規定的情景一旦出現，法規所規定的責任后果百分之百隨之而至。而法治思維正是極注重規則的系統性、普遍性、平等性、有效性以及規則的規定效力，包括規定的確定力、執行力和拘束力，使規則互聯成網、疏而不漏。

（三）以法治思維推進黨內法規制度體系建設是完善社會主義法律體系的必然要求。

社會主義法律體系是保護公民權利與自由、維護公共利益、形成開放性良善社會秩序的前提條件。社會主義法律具有許多不同的淵源表現形式，其中既包括國家政權機關制定的依靠國家強制力執行的國家法律，也包括執政黨制定的主要用來約束本黨黨員的黨內法規，還包括歷史上傳承下來的或在社會中被人們發現認可并且廣為接受的且不與國家法律相抵觸的傳統、風俗、習慣或慣例以及其他一些未成文的潛在規則（也有稱之為默會規則、隱性規則或非正式規則）。所有這些規則必須在精神旨趣上相通，相互銜接相互支撐，共同促成良善的開放性社會秩序。自古以來從未有過一個國家的成文規則在沒有得到不成文規則的支持下能夠有效貫徹落實的先例。因此，完善社會主義法律體系，絕非國家政權機關單方面的任務，也是執政黨需要通過黨內立法加以促進的事業，黨內法規事實上構成社會主義法律體系極為重要的一部分。有基于此，我們在制定黨內法規和進行黨內法規制度體系建設時，就必須強化法治思維，以法治思維推進黨內法規制度建設，以便使黨內法規制度體系與國家法律相契合，共同完善社會主義法律體系。

（四）以法治思維推進黨內法規制度體系建設是全面推進依法治國、實現國家治理體系與治理能力現代化的必然要求。

十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。這意味著黨內法規雖然只適用于黨內，但其作用影響并不僅僅局限于黨內，而且遍及整個國家，它和國家法律、國家治理具有邏輯上的緊密勾聯。對此，鄧小平早有精辟論述，他指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法，沒有黨規黨法，國法就很難保障。”⑤以黨規保障國法是我國獨特的國情、獨特的黨政關系結構決定的現實而又合乎邏輯的政治選擇。我們要全面推進依法治國，保障國家法律落實，實現國家治理體系與治理能力法治化現代化，一個很重要的方面就是要以法治思維推進黨內法規制度建設，為全面推進依法治國、實現國家治理體系與治理能力現代化提供推動力。這是中國法治建設道路的不二法門。

二、以法治思維看現行黨內法規制度體系的價值缺失

以法治思維的視角審視當下黨內法規制度體系，可以發現黨內現有法規制度體系存有缺陷。

其一，由于黨內法規眾多，且由不同主體制定，制定法規時的背景情況及其當時的立法意圖不同，導致黨內法規存在相互掐架現象。比如二十世紀八十年代初，全國一些地區黨委陸續出臺政策規定，鼓勵黨政機關興辦各類經濟實體，提倡和支持黨政機關干部從事各種經營活動。1992年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《關于黨政機關興辦經濟實體和黨政機關干部從事經營活動的通知》，雖然要求縣及縣以上黨政機關不準經商辦企業，所興辦的各類經濟實體，必須與黨政機關在財務、名稱、人事等方面徹底脫鉤，但文件中依然留下了黨政機關及其干部經商辦企業的“尾巴”，只是泛泛地要求注意掌握好黨政機關興辦經濟實體和黨政機關干部從事經營活動中的政策界限。這就與《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等規定有些出入。另外，禁止黨政機關黨員干部經商辦企業的規定與在私營企業主中發展黨員的規定雖然不矛盾，但新發展的私營企業主黨員如果在黨政機關包括政協擔任一定領導職務后又應該如何規范，至今并不明確。這里確實存在發生利益沖突的潛在可能。

其二，一些黨內法規就其內容而論，更多的是一些政策宣示或價值倡導，缺乏可操作性和可執行性。具有法治意涵的法規必須是可操作可執行的，其執行情況也是可驗證的；然而，過去，黨內法規常常是一種價值倡導或政策宣示，表明黨組織的一種政治態度，缺乏可操作性可執行性。比如2003年出臺的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，有些規定比較原則，操作性不強，約束力不夠，難以滿足新形勢要求。正如習近平總書記在十八屆六中全會上所說：“隨著形勢任務發展變化，條例與新實踐新要求不相適應的問題顯現出來。形勢發展需要我們對條例進行修訂，圍繞責任設計制度、圍繞制度構建體系，強化上級黨組織對下級黨組織和領導干部的監督，做到責任清晰、主體明確，制度管用、行之有效。”⑥再比如2004年出臺的《中國共產黨黨員權利保障條例》，也有些規定保障措施操作性不夠強，對侵犯黨員權利的責任追究力度不夠大，導致黨員的知情權、參與權、選舉權、表達權、監督權保障不到位。其中規定：黨員對于黨組織給予本人的處分、鑒定、審查結論或者其他處理不服的，有權向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出申訴；黨員的合法權益受到黨組織或者其他黨員侵害時，有權向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出控告。黨員有權要求有關黨組織對其提出的請求、申訴和控告給予負責的答復。這里所說的“給予負責的答復”較為含糊空泛。2010年出臺的《中國共產黨領導干部廉潔從政若干準則》第八條規定，禁止脫離實際弄虛作假，損害群眾利益和黨群干群關系，不準搞勞民傷財的形象工程和沽名釣譽的政績工程。這個條文看似十分清楚，然而對“勞民傷財的形象工程和沽名釣譽的政績工程”的界定方式和具體內容并未明確，導致執行規則時存在困難。有的黨內法規如《廉潔從政準則》，就其內容要求來看，應該適用于所有黨員，實現法規適用上的全覆蓋，但《廉潔從政若干準則》卻明確規定只適用于領導干部。2015年10月頒布的《中國共產黨廉潔自律準則》則很好地解決了這個問題，它要求全體黨員和各級黨員領導干部都要遵守廉潔自律規則，這就充分體現了習總書記所講的“堅持黨紀國法面前沒有例外”⑦的法治精神。

其三，新舊黨內法規并存，造成執行困擾。按照法理原則，有新法，舊法自然作廢，而且在法規效力上新法優于舊法，執行時從新不從舊。然而，由于黨內缺乏制度化的法規清理更新機制，我們的黨內法規往往新舊并存，比如中央在1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年先后出臺6個關于防止機構編制膨脹的文件。上述文件的內容，已被2011年出臺的關于嚴格控制機構編制的新文件涵蓋，但舊文件并沒有明確宣布廢止，從而造成執行困擾。

其四，黨規與國法的銜接程度不夠。按照從嚴治黨的要求，黨紀挺在國法前，但這并不意味著黨紀大于國法或黨紀凌駕于國法之上，而只能理解為黨紀嚴于國法，黨紀對黨員的要求更高、約束性更強。比如，就行政處分和黨紀處分而言，在公務員行政處分中，已經沒有留用察看這種處分種類，而在黨紀處分中依然保留“留黨察看”這個種類。于是就可能出現這樣一種現象，一個人的錯誤足以將其開除出公務員隊伍，但依然可能保留在黨內。讓我們試舉一例。《行政機關公務員處分條例》第19條第二款規定：公務員拒絕執行上級依法作出的決定、命令的，如果情節嚴重，給予開除處分。然而，我們反觀《中國共產黨紀律處分條例》（2004年版）第六十二條規定：下級黨組織拒不執行上級黨組織決定的，對主要責任者，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分。這里，黨規與國法的銜接還不夠順暢。

鑒于此，在全面推進依法治國和黨依法執政的歷史背景下，我們必須從法治視角，運用法治思維重新審視黨內法規制度建設，使黨內法規制度更具有法治意涵與價值，且與國法體系在內容和精神上直接有效地銜接起來。如此才能體現依法依規從嚴治黨的精神，以嚴格健全的黨內法規制度體系保障黨始終做到依法執政，進而帶動和推動整個國家與社會的法治進步。

三、以法治思維推進黨內法規制度體系建設的行動邏輯

（一）按照科學執政民主執政和依法執政的要求對黨內現行法規進行定期或不定期清理。

這是黨內法規制度體系建設的一項基礎性工程，也是事關黨內法規制度質量的一項系統性工程和戰略性工程。2013年，中央機關已經啟動了這項工程，并于當年8月頒布了《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》。在這次集中清理中，決定廢止162件，占清理文件總數的21%。廢止的主要有3種：一是文件主要內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或者同憲法和法律不一致；二是明顯不適應現實需要；三是已被新的規定涵蓋或者替代。宣布失效138件，占清理文件總數的18%。宣布失效的主要有2種：一是文件的調整對象已消失；二是文件適用期已過或者文件規定的階段性任務已經完成，文件事實上已不再執行。繼續有效467件，占清理文件總數的61%；另有42件將作出重大修改。2014年中共中央開展第二階段集中清理工作，納入第二階段清理范圍的是從新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內法規和規范性文件，其中160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續有效。緊接中央集中清理工作之后，各省自治區直轄市以及縣以上地方黨委也都開始了黨內法規和規范性文件的清理工作。浙江省截至2014年12月底，前后兩個階段的黨內法規集中清理工作已經完成，決定廢止的黨內法規和規范性文件404件，宣布失效的726件。

（二）制定黨內法規的立法規則，明確立法主體、立法程序，完善立法技術，規范黨內法規的形式要件。

法治首先強調規則的正義性，而規則的正義與否又與立法主體、立法程序和立法技術有密切關系。法治社會的立法者本身也受法的約束，在法的范圍內開展立法工作。因此，以法治思維推進黨內法規制度體系建設就必須以黨內法規規范立法者。十八大以來，我們就開始著手這項工作。目前，這項工作已經初步完成。2013年5月27日，經中共中央批準，《中國共產黨黨內法規制定條例》及《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》正式對外公布。這是中國共產黨為制定黨內法規立規矩的規范性文件，是黨內法規的立法法。這兩部黨內法規的制定和公布，表明新一屆黨的領導集體高度重視黨內法規建設，希望通過規范黨內法規的制定、審查、備案和清理活動，促進從嚴治黨，推進科學執政、民主執政、依法執政。其中《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定：黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。這就明確了黨內法規的立法主體，從根本上杜絕了黨內法規濫用的可能；其次，還明確了黨內法規的名稱，包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則，而黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。此外還規定了一些基本的黨內立法技術，如制定黨內法規應當統籌進行，科學編制黨內法規制定工作五年規劃和年度計劃，突出重點、整體推進，逐步構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系。以黨內法規的形式解決黨內法規立法的一系列問題，這本身就是以法治思維推進黨內法規制度體系建設的生動體現。浙江省委也根據浙江的實際情況，于2013年7月，制定下發了《中國共產黨浙江省委員會黨內法規制定細則》和《中國共產黨浙江省委員會黨內法規和規范性文件備案細則》，從此，浙江省的黨內法規立法也有法可依。

（三）以國法為底線，拉高黨內法規制度建設的標桿。

黨內法規和國家法律都是社會主義法律體系的必要組成部分；而黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。因此，正如《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所指出的：必須“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”，這是完善中國特色社會主義法治體系的重要要求，也是提高管黨治黨水平的迫切要求，同時還是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然要求。所謂銜接與協調，不是指黨內法規對黨員的要求等同于國家法律對普通公民的要求，而是指兩者的精神、價值旨趣要有內在的統一性，在這種統一中又要對黨員提出更高的要求。比如言論自由是《中華人民共和國憲法》保障每一個公民都可以享受的政治權利，作為中國共產黨黨員同樣也具有這項權利；但任何一個公民在行使這項權利時都必須受到法律的限制，作為黨員也同樣受到法律限制。在此，作為公民與作為黨員是毫無二致的。但黨員在行使言論自由這項憲法權利時，除了要受到國家法律的限制外，還要受到黨規黨紀的限制，而且這種來自黨規黨紀的限制要比國家法律對普通公民的限制更嚴格。這并不是對法律面前人人平等原則的破壞，而是在堅持這個原則的前提下先進組織對其成員的嚴格要求，體現了這個組織在政治上的先進性和道德上的崇高性。因此，以法治思維推進黨內法規制度體系建設就必須以國家法律為底線，拉高黨內法規制度建設的標桿，從而使黨內法規制度體系更具有法治精神。作為受規則約束的對象，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要求模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己。如此，方能成為人民群眾信服的先鋒戰士。

（四）要著力提升黨內法規的系統性協調性前瞻性。

任何一個能夠有效運行起來的制度都是由眾多規則有機構成的體系，其中規則與規則之間是相互銜接的而不是脫節的，是相互協調的而不是矛盾沖突的，是相互支撐的而不是相互分割的，是能夠形成合力的而不是互相排斥的，是能夠適用未來無數情況的而不是需要個別對待的。過去，我們的黨內法規為數眾多，有時針對同樣的問題先后頒布過若干個黨內法規，但有不少徒具空文。之所以如此，與黨內法規制度規則缺乏系統性協調性和前瞻性有極大關系。當兩個規則互不關聯，甚至相互矛盾時，那么合乎邏輯的結果是任何規則都得不到執行。因此，以法治思維推進黨內法規制度體系建設，就必須注重提升黨內法規的系統性協調性前瞻性。這就要求在立法時注意統籌規劃、整體布局，另一方面，在執行黨內法規時要注意發現規則之間的不協調性，通過日常化的努力，消除這些不協調性，使黨內法規制度體系完善起來。現在，中央已經開始編制黨內立法的“五年規劃”，這是一個極為有益的創舉，它有利于加強黨內法規建設的頂層設計和整體布局，保證其系統性、協調性和前瞻性。

（五）建立黨內法規的審查機制和終結機制。

黨章是最根本的黨內法規，是制定其他方面黨內法規的基礎和依據。黨內法規必須與黨章在原則與精神上保持一致，違背黨章的黨內法規是不合法的，也是無效的。另外，如前所述，國家法律是我們制定黨內法規時必須恪守的底線，法律紅線不可逾越，法律底線不可觸碰。因此，以法治思維推進黨內法規制度建設，還必須注意建立黨內法規的事前或事后審查機制。此外，為了防止黨內法規疊床架屋越來越多，也可以考慮在一些黨內法規當中設定“日落條款”，明確規定一旦出現條款中所設置的情況，法規就自動失效。

（六）精修黨內立法語言，形成黨內法規制度特有的話語體系。

法律語言是一種極其講究精確性的符號系統，容不得任何一點含糊。因此，在制定和修改黨內法規時，要有經過規范的專業化訓練的法律人才，對黨內法規的概念、命題、判斷、邏輯進行反復的推敲斟酌，直至做到現實條件下的最大化準確。簡潔、清楚、準確、嚴謹、合乎邏輯，是黨內法規制度必須具備的語言文字風采。

[注 釋]

①《黨的十八屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，黨建讀物出版社2014年版，第175頁。

② 浙江省委辦公廳課題組《依規治黨法規制度體系的目標、架構和實現途徑研究》，未刊稿，2016年7月。

③ 張立偉《什么是法治思維和法治方式》，《學習時報》2014年3月31日。

④ 姜明安《再論法治、法治思維與法律手段》，《湖南社會科學》2012年第4期。

⑤《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1983年版，第147頁。

⑥ 習近平《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》，2016年10月24日。

⑦《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第388頁。

責任編輯：路 曼

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1008-4479（2017）02-0058-06

2016-11-20

徐邦友，政治學博士，中共浙江省委黨校法學教研部副主任，教授，主要研究方向為法治、政府管制、基層社會治理等。