淺議民事公益訴訟的調解

●何 欣/文

淺議民事公益訴訟的調解

●何 欣*/文

我國學界對公益訴訟當事人在訴訟中能否申請調解或自行和解存在較大爭議。本文認為民事公益訴訟調解的正當性可以從合理性、合法性以及作用力三個方面進行論證，總結出民事公益訴訟調解的基本原則要兼顧傳統訴訟調解的原則和公益訴訟的價值理念，民事公益訴訟調解的具體適用在按照傳統訴訟調解程序運行的前提下，還應滿足公益訴訟的價值訴求。

民事公益訴訟 法院調解 正當性 基本原則

一、問題的提出

2015年7月，全國人大常委會授權最高人民檢察院開展檢察機關提起公益訴訟試點，這意味著公益訴訟未來將在我國取得重大發展，然而在試點過程中，難免會遇到諸多的困難和挑戰。其中，關于民事公益訴訟當事人能否進行調解或自行和解，我國學界存在著較大爭議。有的學者認為，雖然原告（有資格提起公益訴訟的機關或組織）對其訴訟擁有訴訟管理權或訴訟實行權，但畢竟只是啟動訴訟程序，而非公共利益的完全或實體代表，因此不應對公益訴訟案件的實體問題享有處分權，其訴訟權利也應受到相應的限制?；诖?，應該得出原告不得與公益訴訟的被告人進行和解和調解的結論。也有學者認為，民事公益訴訟仍屬于民事訴訟，和解、調解是解決民事糾紛的重要方式。如果達成和解或調解能夠讓公共利益得以有效保護，能夠達到與判決同樣的保護社會公益的效果，有時甚至比判決更容易得到執行，當然就應當允許當事人進行和解或者調解。［1］筆者認為，民事公益訴訟的民事性意味著這一訴訟的雙方當事人可以進行和解或調解，這一做法具有理論上的正當性和實踐層面的可行性。

二、民事公益訴訟調解的正當性

（一）民事公益訴訟調解具有價值合理性

民事公益訴訟調解的正當性可以通過其價值訴求得以展現，具體表現在自由、正義和效率三個方面。

首先，就自由而言，民事公益訴訟調解制度可以在維護社會公共利益的同時保證當事人的意志自由。相對于判決而言，訴訟調解最主要的特征就在于，它是調節者促進當事人雙方自愿達成合意，并接受一個能相對滿足雙方利益的協議。在現代調解制度中，即便存在某些強制性的因素，但調解當事人的自由始終保持著一個底線，即無論如何不能對當事人合意的形成加以強制。雖然在民事公益訴訟中，公益訴訟人并不是公益的實際享有者，其處分權受到一定程度的限制，但公益在性質上依舊屬于民事權利，對于民事權利爭議的解決，必須充分保障意志自由。

其次，就正義而言，民事公益訴訟調解制度作為一種司法程序內部的解紛方式，以追求公正為根本目的。具體表現為對個體正義和對社會正義的維護。相較于審判著眼于行為，調解則更關注人本身。因此在調解中，不可避免地要考慮人的性格、氣質、動機及具體情境，從而有可能令調解結果更符合當事人的要求，也更符合個體正義的要求。當然，對于正義的維護不能僅從維護當事人利益的角度出發，還要顧及整體的社會正義，即雙方當事人達成調解的內容不得違反法律的禁止性規定，不得侵害國家利益、公共利益和案外第三人的合法權益，不得顯失公平等。

最后，就效率而言，民事公益訴訟調解制度可以顯著提高法院處理案件的效率。隨著我國對公益訴訟的試點與推行，必將有大量的民事公益訴訟案件涌入法院，屆時對于效率的追求是必不可少的，而訴訟調解對司法資源的消耗相對較小，與判決結案方式相比，調解結案比較靈活自由，沒有太多的程序限制。因此消耗的訴訟成本相對較低。另外，調解協議是基于雙方當事人的合意而形成的，所以更有利于徹底解決糾紛，從而降低法院重復受理相同案件的數量，減輕司法壓力。

（二）民事公益訴訟調解具有制度合法性

對于合法性的考察，關鍵在于明晰民事公益訴訟調解制度的性質，看其是否與傳統訴訟調解的性質相一致，從而判斷其可否受我國民事訴訟調解相關法律規范的調整。

首先，就民事公益訴訟調解而言，要想明確其性質，就要先明確“公益”這個基本概念。公益又稱公有權利，是私權的對稱，是英美法系的法學家對權利的一種分類，即由普通法或制定法規定屬于公眾全體、任何社會成員都可以行使的權利。這種權利雖然從歸屬性的角度看，與私權相對立，屬于不特定多數人的利益，但就其性質而言，依舊屬于人們所享有的民事權利。由此，筆者認為民事公益訴訟調解依舊是一種解決民事糾紛的機制，只不過其中的爭議點是“公共利益”是否遭受侵害以及其被侵害后該被如何救濟。

其次，就訴訟調解的性質而言，訴訟調解，又稱法院調解，即雙方當事人就爭議的實體權利和義務，在人民法院審判組織的主持下，進行協商，達成協議，從而結束訴訟程序，或沒有達成協議，使訴訟進入下一程序的活動。由于民事訴訟主要是為了解決民事權利義務糾紛，而這種糾紛最好的解決效果就是能使得雙方當事人達成合意，并滿足各自需求和利益，所以訴訟調解可謂是民事訴訟中最重要的解決糾紛的方式之一。在明晰了民事公益訴訟的性質和訴訟調解的性質之后，我們可以看出，民事公益訴訟調解與訴訟調解在根本性質上是具有一致性的，都屬于民事糾紛解決機制。因此，民事公益訴訟調解制度是具有合法性的。

此外，根據《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第8條的規定，“人民檢察院與被告達成和解協議或者調解協議后，人民法院應當將協議內容公告，公告期間不少于三十日。公告期滿后，人民法院審查認為和解協議或者調解協議內容不損害社會公共利益的，應當出具調解書”。這一條規定明確了民事公益訴訟調解制度的合法性。

三、民事公益訴訟調解的基本原則

（一）有限自愿原則

在民事公益訴訟的訴訟調解中，原告即法律規定的機關和組織在對民事權利和訴訟權利行使處分權時，應以自愿原則為主，但基于民事公益訴訟的公益性，其處分權應受到一定程度的限制。其實在傳統的民事訴訟當中，根據訴訟調解的合法性原則，雙方當事人在行使處分權自愿簽訂調解協議時也不得危害國家利益、社會公共利益以及第三人的合法權益。不過在民事公益訴訟中，原告所維護的是不特定的多數人的利益，所以其所享有的處分權對于自身的行駛而言是一種權利，但對于公共利益的享有者而言，更是一種義務。因此，其在行使處分權時，就應當以維護社會公共利益為根本目的，不能隨心所欲，比如在傳統的民事訴訟的訴訟調解當中，原告可能基于其他因素的考慮而割舍部分權利，但在民事公益訴訟的訴訟調解中，原告不得割讓公共利益，更不得因其他因素而任意撤訴。

（二）合法原則

合法原則是指人民法院主持的調解活動和當事人達成的調解協議應當符合法律的規定。這其中包括程序的合法以及實體的合法。程序的合法是指訴訟調解活動應當嚴格按照法定程序進行。而實體上的合法，是指雙方當事人達成調解的內容不得侵害國家利益、公共利益和案外第三人的合法權益，不得顯失公平等。民事公益訴訟因其公益的特殊性，更加需要法官對案件事實予以查明，對當事人的訴訟請求予以明確，對調解協議予以審查，從而全面地維護社會公共利益。合法原則作為一項維護社會正義而存在的原則，與自愿原則相互制約，相互補充，在個人正義與社會正義之間實現了相對的平衡。

（三）效率原則

在民事公益訴訟調解中遵循效率原則要確保做到以下兩點：一是法官應當嚴格遵守能調則調、當判則判、調判結合、案結事了原則，嚴禁久調不決；二是當事人應當誠信調解，禁止利用調解拖延時間。這就可以最大程度地保證訴訟調解解決案件糾紛的效率。

四、民事公益訴訟調解的具體適用

民事公益訴訟調解在按照傳統訴訟調解程序運行的過程中，還應因其公益的特殊性質而有其獨特的適用規則。

（一）法官應當成為唯一的調解人

由于民事公益訴訟中所要維護的是社會公共利益，這種利益與私利不同，它的主體是廣泛的不特定的人，因此一般的調解人并不具備可以對公共利益進行調解的權力。只有法官可以通過行使司法權的方式，在對案件進行事實的查明，并對當事人達成的調解協議嚴格審查的前提下，才可以對民事公益訴訟進行調解。在美國，集團訴訟也有公益訴訟的屬性，而所有集團訴訟的一項本質特色是，不經法院批準，不能夠由各方當事人自行和解。美國聯邦民事訴訟程序規則第23e條這項規定的用意，一是確保集團成員并不被剝奪他們的權力要求，除非他們得到了對應于這些要求的公平價值；二是確保被告不向個別原告（或原告的律師）優厚付酬。只有這樣規定，才能全面地保護社會公共利益。

（二）原告應當是法律規定的公益訴訟人

民事訴訟與公共利益需要公益訴權相連接。現代審判機關必須保持審判的中立性，恪守不告不理原則，因此審判權本身不具有主動保護權利之運作方式，它與權益之間還隔著一道鴻溝，需要架設橋梁，訴權便是廉潔公民權益與審判權的中介，他將爭議引到了司法權的面前，使司法審判得以啟動。所以，缺失了公益訴權，公民就喪失了尋求司法保護和解決公益糾紛的手段。而公益訴權基于其主體的不特定性，就需要法律規定一定的機關和有關組織作為公益訴訟人參與民事公益訴訟，法律沒有規定的人是不能參與民事公益訴訟的。

（三）訴訟調解協議不得損害公共利益

一般解決侵權糾紛的民事訴訟中，訴訟調解協議以被告承擔損害賠償責任的方式以及賠償數額為主要內容。而在民事公益訴訟中，就損害賠償方式而言，根據《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第3條的規定：“人民檢察院提起民事公益訴訟，可以提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求?！币虼水斒氯丝梢栽谶@一范圍內就損害賠償的具體方式進行商議。但就損害賠償的數額而言，從公益訴訟人的角度出發，因為其以維護社會公共利益為根本目標，而賠償數額與公共利益的維護直接相關聯，所以其在與被告進行商議時不得任意減少賠償數額。從法官的角度出發，應當以法官對案件事實的查明以及對相關法律的適用而計算出的相應的數額為底線，即調解協議中關于賠償數額的內容，不得低于法官依相關規范而計算出的金額。這是法官維護社會公共利益的具體體現，也是對《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第8條中“不損害公共利益”的理解與適用。

民事公益訴訟在我國作為一種新興的民事訴訟方式，其在司法實踐中會面臨諸多的困難與挑戰，而我們要做的就是逐步地分析實踐中的各種困難，并試圖尋找到解決方法，從而更好地促進民事公益訴訟在為我國的發展與完善，最終達到保護社會公共利益的根本目標。

注釋：

［1］參見范明志、韓建英、黃斌：《〈人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法〉的理解與適用》,載《法律適用》2016年第5期。

*南京師范大學法學院［210023］