設立少年檢察院的初步構想

●重慶市人民檢察院第二分院課題組/文

設立少年檢察院的初步構想

●重慶市人民檢察院第二分院課題組*/文

縱觀未成年人檢察工作的發(fā)展進程，未檢職能從分散走向集中、未檢機構從依附走向獨立，其實質是未檢一體化的發(fā)展過程。隨著未檢工作職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展，少年檢察院將會成為未檢一體化的發(fā)展方向。

未檢一體化少年檢察院

一、我國未檢工作的發(fā)展進程

真正現代意義的未成年人檢察工作起步較晚。大體可以將我國未檢工作發(fā)展進程分為三個階段：

（一）完全依附階段

1986年以前，未檢工作完全依附于其他檢察工作。由于當時并不區(qū)別對待未成年人案件，完全按照成年人案件程序辦理，故實務界幾乎沒有未檢工作之說。名義上雖沒有未檢，實質上卻有未檢工作之義。根據我國1979年《刑法》關于刑事責任年齡以及未成年人法定從輕減輕情節(jié)的規(guī)定，檢察機關在審查未成年人犯罪的刑事案件時，未成年人的年齡證據是審查重點，特別是涉及14、16、18周歲邊緣的年齡證據，這些節(jié)點既關系到罪與非罪的認定，又關系到量刑情節(jié)的適用。對于未達到刑事責任年齡不追究刑事責任的未成年人，檢察機關需要根據情況責令監(jiān)護人管教或者交由政府收容教養(yǎng)。

（二）半獨立半依附階段

1986年上海市長寧區(qū)人民檢察院設立未成年人刑事案件審查起訴小組，標志著我國現代意義的未檢工作開始起航。檢察機關開始區(qū)別對待未成年人刑事案件，未檢工作開始有了名分。另一個節(jié)點則是2013年新《刑事訴訟法》開始實施。未成年人刑事案件特別程序開始運行，標志著未成年人刑事案件有別于成年人。其間，各地檢察機關紛紛探索未檢工作模式。組織機構上，成立未檢機構或者設置專組、專人辦理未成年人案件；辦案模式上，從“捕、訴”合一、到“捕、訴、防”一體、再到“捕、訴、監(jiān)、防”一體化，探索未成年人社會調查、社區(qū)幫教、心理疏導等工作機制，很多成果被修訂后《刑事訴訟法》固定下來。此時未檢工作多處于改革試點之中，沒能全面鋪開，訴訟程序還依附于普通訴訟模式，仍然具有較強的依附性。

（三）相對獨立階段

新《刑事訴訟法》確立了未成年人刑事案件專人辦理、強制辯護、社會調查、合適成年人在場、附條件不起訴、犯罪記錄封存等特殊制度。新一輪未檢改革在各級檢察機關全面推開，貫徹落實未成年人刑事案件訴訟程序的各項制度和規(guī)定。2015年12月23日，最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室正式成立，標志著檢察機關四級未檢機構組織體系基本形成，將原來分散于檢察機關內部各業(yè)務部門的未檢職能、資源整合起來，有助于促進未檢工作的規(guī)范化和專業(yè)化，實現對未成年人全面、高效的保護。未檢專門機構逐步成立，未檢職能趨于一體，促使未檢工作獨立于其他業(yè)務工作，未檢一體化的雛形開始呈現。

二、未檢一體化發(fā)展中的瓶頸

未檢工作的歷史進程，其實質是未檢一體化的發(fā)展過程。所謂一體化，是指多個原來相互獨立的主權實體通過某種方式逐步結合成為一個單一實體的過程［1］，而未檢一體化則是將多個原來相互獨立的未檢工作實體通過一定形式整合成為一個獨立的未檢工作實體的過程。最高人民檢察院未檢辦主任張志杰指出，對未成年人要實現全面保護、綜合保護，未成年人犯罪問題的背后往往隱藏著諸多兒童福利問題，不限于單一的刑事性而涵蓋了刑事、民事、行政、兒童福利等各個方面，是各國少年司法的普遍做法。［2］目前，我國已初步形成“捕、訴、監(jiān)、防”一體化工作模式，［3］但基本上還局限于未成年人刑事案件的辦理。除了“捕、訴”傳統(tǒng)優(yōu)勢項目外，“監(jiān)、防”才剛剛起步，需要拓荒的空間很大。［4］可以說未檢還是一塊處女地，待開發(fā)的領域太大。從長遠來看，現行未檢體制還不能滿足未檢職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展的需要：

一是檢察資源有限，難以適應未檢一體化發(fā)展的需要。未檢工作待開發(fā)空間較大，而檢察機關內設機構眾多，分配給未檢的人、才、物等資源受限，難以滿足未檢發(fā)展的需要。全國未檢工作人員7000多人，平均到每個未檢部門僅有2-3人，如重慶某檢察分院所轄基層院的未檢部門大多數只有1-2人，少數部門也僅3-4人。另外，未檢職能的延伸及機制創(chuàng)新，還需要大量物力、財力支持，而有限的檢察資源需要統(tǒng)籌兼顧，不能滿足未檢發(fā)展的需要。

二是未檢獨立性不夠，束縛了未檢職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展。2016年3月，最高人民檢察院下發(fā)《關于加強未成年人檢察工作專業(yè)化建設的意見》指出，實現未檢專業(yè)化是做好未檢工作的前提和基礎。作為檢察機關的內設機構，未檢部門具有相當的獨立性，但仍不能滿足未檢一體化發(fā)展的需要，具體而言：（1）未檢工作必須服從檢察院的工作大局和發(fā)展戰(zhàn)略，而未檢工作只是檢察工作的一瞥，難以照顧周全，甚至可能出現一些工作思路與未檢工作理念相悖的情況。（2）檢察機關工作安排、人事調動亦可能影響未檢工作的發(fā)展。實踐中，檢察機關某些業(yè)務會出現季節(jié)性繁忙，未檢人員常常會被安排去辦理其他案件。另外，在檢察機關內部人員調整，未檢人員調出情況亦很常見，不利于隊伍的穩(wěn)定發(fā)展。未檢的獨立性程度，直接影響到未檢職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展。通過優(yōu)化未檢資源配置，發(fā)掘檢察職權在保護未成年人方面的潛能，最大限度地發(fā)揮未檢工作的整體效能，是未檢一體化發(fā)展的最終目標。隨著未檢職業(yè)化、專業(yè)化的提升，未檢將朝著更加獨立的方向發(fā)展，而少年檢察院將會成為未檢一體化發(fā)展的高級階段。

三、設立少年檢察院的可行性分析

（一）有充分的法律依據為支撐

在我國設立未檢專門檢察院不僅沒有法律障礙，而且還符合未檢專業(yè)化發(fā)展的要求。第一，有設置專門檢察院的法律依據。我國《憲法》第130條、《人民檢察院組織法》第2條均規(guī)定：“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。”我國有設置專門檢察院的先例，如鐵路檢察院、軍事檢察院，而少年檢察院在性質上亦屬于專門檢察院，根據需要設立少年檢察院在法律上并無障礙。第二，有未成年人案件專辦的法律依據。我國《未成年人保護法》第40條規(guī)定：“公安機關、人民檢察院、人民法院辦理未成年人犯罪的案件，應當照顧未成年人的身心特點，并可根據需要設立專門機構指定專人辦理。”由于未成年人案件在司法理念、內在規(guī)律、辦案程序等方面與成人司法有著明顯的不同，未檢工作具有獨立訴訟體系，專門機構專人辦理符合未檢一體化發(fā)展的要求。

（二）具有國際少年司法慣例

在國際上，少年司法制度已有百余年歷史，早在1899年美國的伊利諾斯州出臺世界上第一部少年法庭法并成立世界上第一個少年法庭，到1925年除兩個州以外，其他各州均成立了少年法院。［5］此外，諸如德國、臺灣地區(qū)均設有少年法院。設立少年司法專門機構具有國際慣例，亦是少年司法的發(fā)展趨勢。《聯合國少年司法最低限度標準規(guī)則》規(guī)定：“應努力在每個國家司法管轄權范圍內制訂一套專門適用于少年犯的法律、規(guī)則和規(guī)定，并建立受權實施少年司法的機構和機關。”在我國，少年檢察院與少年法院亦是相伴而生。

（三）具有豐富的未檢經驗和人才儲備

未成年人檢察工作經過30多年的發(fā)展，為少年檢察院的成立奠定堅實基礎。一是多年的探索和實踐，積累了許多有益的經驗成果。在未成年人刑事案件方面上，已逐步形成“捕、訴、監(jiān)、防”一體化辦案模式，積極探索開展社會幫教、心理干預、普法宣傳等工作機制，創(chuàng)新發(fā)展侵害未成年人權益的民事、行政公益訴訟以及訴訟監(jiān)督活動等。二是培育了一批熟悉未成年人的身心特點、善于做未成年人工作、具有未檢專業(yè)素質的未檢專業(yè)人才。他們不僅具有未檢專業(yè)知識，而且還具有豐富的未檢工作經驗，成為少年檢察院的人才儲備。

四、設立少年檢察院的初步構想

（一）宏觀層面

1.層級設置問題。結合當前未檢工作的實際，少年檢察院宜定位為基層檢察院。因為未成年人案件絕大多數為基層司法機關管轄，未成年人犯罪預防等工作也多在基層展開［6］，故少年檢察院應放在未檢工作第一線，主要辦理未成年人一審案件，開展犯罪預防、兒童福利等工作。最高人民檢察院、省級、地市（分、州）級檢察院設置未檢辦公室，按照級別管轄原則辦理相關案件以及對少年檢察院的綜合指導。

2.地域管轄問題。我國經濟、人口發(fā)展不均衡，加之未檢案件的絕對數量不大，一些地區(qū)可能存在案源不足的情況，通過整合多個行政區(qū)域的未檢案件和資源，實現未檢案件的集中管轄，跨行政區(qū)域設置少年檢察院。以重慶檢察機關為例，可以在五個分院之下各設置一個少年檢察院，集中管轄所在分院轄區(qū)的未成年人案件。

（二）微觀層面

1.案件管轄。經過多年探索，我國未檢管轄范圍有很大延伸，但與國外相比還有很大差距。確立少年檢察院案件管轄范圍，要具有前瞻性思維，具體包括：（1）未成年人犯罪的刑事案件。這類案件是指未滿十八周歲的人涉嫌犯罪的案件，依照《刑事訴訟法》規(guī)定的特別訴訟程序進行辦理。（2）未成年人被害人的刑事案件。最高人民檢察院于2015年1月出臺《關于進一步加強未成年人刑事檢察工作的通知》，將性侵害未成年人，拐賣（綁架）兒童，脅迫、誘騙、利用未成年人犯罪等專門針對未成年人的犯罪案件納入未成年人刑事檢察部門受案范圍。（3）侵害未成年人權益的民事、行政案件，包括侵害未成年人群體合法權益需要提起公益訴訟的案件、監(jiān)護人侵害未成年人合法權益的案件等。（4）未成年人法律監(jiān)督案件，包括執(zhí)行監(jiān)督、民事行政檢察監(jiān)督、控告申訴案件等。（5）兒童福利類案件，包括涉案未成年人的司法救助以及對涉案未成年人的最低生活保障、復學、就業(yè)等政策的法律監(jiān)督。

2.機構職能。少年檢察院內設機構的設置既要考慮未成年人案件類型差異，又要考慮未檢職能的統(tǒng)一、協(xié)調。可以設立刑事檢察部、民事行政檢察部等主要業(yè)務機構以及教育矯治檢察部、兒童福利檢察部、對外聯絡檢察部等輔助性業(yè)務機構。其中，刑事檢察部負責未成年人刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭公訴及立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和刑事審判監(jiān)督工作；民事行政檢察部負責辦理未成年民事、行政案件，依法對侵害未成年人權益的行為支持起訴、提起公益訴訟，對未成年人權益保護的民事、行政訴訟案件進行法律監(jiān)督。教育矯治檢察部負責涉案未成年人的心理評估、心理干預、社區(qū)幫教、社會觀護、執(zhí)行監(jiān)督，幫助其早日回歸社會，負責開展法治教育、普法宣傳等一般預防工作；未成年人福利保障部負責涉案未成年人最低生活保障、生活救濟、司法救助等工作；對外聯絡部主要負責涉案未成年人的社會調查工作，引導未檢工作社會支持體系，加強與教育、文化、民政、共青團、未成年人保護組織、志愿者組織等機關、組織、團體的溝通、協(xié)調。

3.辦案流程。當前“捕、訴、監(jiān)、防”一體化辦案模式，是指未成年人刑事案件自進入檢察機關起，由同一檢察官負責該案的審查批捕、審查起訴、出庭公訴、訴訟監(jiān)督、犯罪預防、教育挽救工作，實現專人審查、全程辦理，實現一站式工作模式。這種模式的優(yōu)勢在于：（1）避免重復勞動，提升司法效率。對未成年人案件的審查，批捕環(huán)節(jié)的檢察官已經熟悉案情，若公訴環(huán)節(jié)更換檢察官，又需要重新熟悉案件，重新了解涉案未成年人的情況。對未成年人來說，長時間懸而不決對其心理是一種煎熬，不利于未成年人的保護。故在辦理未成年人案件時，更應該突出司法效率的價值。（2）對涉案未成年人更全面、深入的了解，有利于實現司法的精準性。未成年人心智不成熟，認知能力較差，但其可塑造性也強，準確全面把握未成年人的成長環(huán)境、監(jiān)護條件、心理變化、日常舉止、悔過表現等，有助于精準把握案件，科學、合理處理案件。少年檢察院在案件管轄范圍不僅是刑事案件，還包括民事行政案件、法律監(jiān)督案件以及有關兒童福利類案件。雖然辦案流程不同，但一站式工作模式適用每一類案件，從受案開始到案件辦結，檢察官主導每一個環(huán)節(jié)，實現辦案模式一條龍，業(yè)務輔助部門（人員）根據需要配合開展工作。

4.未檢隊伍。少年檢察院屬于專門檢察院，需要打造一批特殊的專門化人才隊伍，其應具備以下能力：（1）精通未成年人專業(yè)法律和政策。熟練掌握《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、涉及未成年人的《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法》等未成年人權益保護的法律和政策，準確運用法律和政策最大程度地保障未成年人的合法權益。（2）具有較強未成年人工作的能力。除了專業(yè)的法律知識外，未檢人員還需要熟悉未成年人身心特點，具有犯罪學、社會學、心理學、教育學等方面知識，善于與未成年人溝通和交流。（3）具有較強的調查研究能力。開展未檢業(yè)務既需要研究未成年人群體的犯罪特點、思想動態(tài)、亞文化流等，積極調整未成年人保護政策以及犯罪預防策略，又需要針對個案分析涉案未成年人的犯罪心理、危害后果、社會影響以及人身危險性，研判案件處理方式、結果、幫教及效果等。未檢工作方興未艾，未檢制度尚不完善，機制亦不健全，待開發(fā)的工作領域還很多，需要一批敢想敢試敢創(chuàng)新的未檢精英不斷探索和實踐。

注釋：

［1］參見陳璐：《東盟一體化的前景——與歐盟一體化的比較分析》，載《云南社會主義學院學報》2012年第2期。

［2］張志杰：《建設更加獨立成熟定型的未成年人檢察》，載《檢察日報》2016年9月11日。

［3］參見2016年5月27日最高人民檢察院《關于未成年人檢察工作30年工作情況的通報》。

［4］“捕、訴、監(jiān)、防”一體更多立足于刑事案件，難以涵蓋民事、行政領域。

［5］參見姚建龍：《從少年法庭到少年法院——對我國目前創(chuàng)設少年法院的幾點思考》，載《中國青年研究》2001年第6期。

［6］苗生明，張寧宇：《創(chuàng)設少年檢察院：未檢制度發(fā)展新愿景》，載《檢察日報》2016年12月29日。

*重慶市人民檢察院第二分院課題組負責人鐘曉云，重慶市人民檢察院第二分院副檢察長［404000］；課題組成員宋飛、陳一、陳書敏、許翠珊、廖祥勇、賴江陵，均系重慶市人民檢察院第二分院未成年人檢察辦公室人員［404000］。本文由宋飛執(zhí)筆。本文系2016年最高人民檢察院檢察理論研究課題“未成年人檢察一體化研究”的階段性成果（GJ2016D34）。