農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作取得階段性成效

◎ 本刊特約撰稿 楊 劍

農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作取得階段性成效

◎ 本刊特約撰稿 楊 劍

農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作是黨中央國(guó)務(wù)院高度重視、人民群眾普遍關(guān)心的工作，近年來，各地、各部門尤其是各級(jí)民政部門切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任，發(fā)揮擔(dān)當(dāng)精神，以破解難題、啃硬骨頭、不達(dá)目的不罷休的勁頭，積極推動(dòng)這兩項(xiàng)工作落到實(shí)處，取得階段性成效。

一、政策法規(guī)進(jìn)一步健全

國(guó)家層面：2016年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕13號(hào)），以農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)為切入點(diǎn)，首次從國(guó)家層面系統(tǒng)性地明確未成年人保護(hù)政策措施和工作機(jī)制，為完善未成年人保護(hù)制度，落實(shí)未成年人保護(hù)法提供了有力的政策遵循。6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕36號(hào)），對(duì)加強(qiáng)困境兒童分類保障，建立健全困境兒童保障工作體系作出了安排部署。今年年初，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)困難群眾基本生活保障有關(guān)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)（2017）15號(hào)），明確各級(jí)財(cái)政對(duì)包括困境兒童在內(nèi)的困難群眾基本生活保障資金只增不減。

省級(jí)層面：截至去年11月底，全國(guó)所有省（區(qū)、市）都印發(fā)了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)具體實(shí)施意見或方案，其中河南、廣東以省委、省政府名義印發(fā)，貴州以省委、省政府辦公廳名義印發(fā)，浙江以省政府辦公廳名義印發(fā)，其余省份以省（區(qū)、市）政府名義印發(fā)。截至今年6月，全國(guó)24個(gè)省份已經(jīng)印發(fā)困境兒童保障實(shí)施意見，進(jìn)一步細(xì)化政策措施和保障條件。吉林省安排500萬元本級(jí)彩票公益金，江蘇省2017年繼續(xù)安排1000萬元財(cái)政資金支持農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障等工作；廣西、寧夏分別爭(zhēng)取自治區(qū)財(cái)政安排2000萬元和3000萬元用于未保專干補(bǔ)貼。

二、工作機(jī)制進(jìn)一步理順

建立健全領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。國(guó)家層面，成立了由民政部牽頭、27個(gè)部門組成的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，研究明確了職責(zé)任務(wù)分工，定期分析工作推進(jìn)情況和問題，2016年召開兩次全體會(huì)議。去年11月，在黃樹賢部長(zhǎng)要求下，9個(gè)原來由民政廳局負(fù)責(zé)同志擔(dān)任牽頭人或召集人的省份全部調(diào)整為政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，至此，所有省份都建立了由政府分管負(fù)責(zé)同志擔(dān)任牽頭人或召集人的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，定期研究解決農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)面臨的問題，推動(dòng)工作開展。各地市、縣層面也普遍建立了黨委、政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作制度。

理順民政系統(tǒng)兒童工作機(jī)制。受法律依據(jù)、政策支持、經(jīng)費(fèi)保障等條件影響，民政部門在兒童工作方面一直以棄嬰、孤兒養(yǎng)育、流浪未成年人救助保護(hù)和收養(yǎng)工作為主，且分散在不同司（局）和業(yè)務(wù)處室。2016年，根據(jù)工作發(fā)展需要，民政部對(duì)部?jī)?nèi)兒童工作職能和歸口管理關(guān)系進(jìn)行了梳理、分析和論證，增設(shè)未成年人（留守兒童）保護(hù)處，將兒童福利和困境兒童工作由社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司調(diào)整至社會(huì)事務(wù)司實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，并專門印發(fā)通知督促指導(dǎo)各地民政部門理順管理關(guān)系。目前，29個(gè)省（區(qū)、市）民政廳（局）已經(jīng)調(diào)整處室、職能和工作關(guān)系，北京市積極推動(dòng)設(shè)立兒童福利與保護(hù)工作處，江蘇、四川、甘肅等省民政廳社會(huì)事務(wù)處增加了人員編制。2017年將繼續(xù)督促指導(dǎo)市、縣民政部門加快業(yè)務(wù)整合和職能調(diào)整步伐，盡快理順基層民政部門兒童工作歸口管理關(guān)系。

三、重點(diǎn)工作進(jìn)一步突破

組織首次摸底排查。2016年4月到7月，民政部會(huì)同教育部、公安部專門作出部署，要求各地根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》確定的農(nóng)村留守兒童定義和《關(guān)于開展農(nóng)村留守兒童摸底排查工作的通知》確定的排查對(duì)象、排查內(nèi)容等排查口徑，組織開展農(nóng)村留守兒童摸底排查和數(shù)據(jù)采集。各地克服工作點(diǎn)多、面廣，時(shí)間緊、任務(wù)重，人員少、無經(jīng)費(fèi)等多重困難，如期完成摸底排查工作，全國(guó)共摸底排查出農(nóng)村留守兒童902萬人，其中由（外）祖父母監(jiān)護(hù)的805萬人，占89.3%；由親戚朋友監(jiān)護(hù)的30萬人，占3.3%；無人監(jiān)護(hù)的36萬人，占4%；一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力的31萬人，占3.4%。另外，近32萬由（外）祖父母或親朋監(jiān)護(hù)的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)情況較差，少數(shù)農(nóng)村留守兒童輟學(xué)或尚未登記戶口。摸底排查為下一步研究部署精準(zhǔn)關(guān)愛保護(hù)措施、做好重點(diǎn)對(duì)象干預(yù)幫扶和救助保護(hù)工作提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的基礎(chǔ)支撐。

部署開展專項(xiàng)行動(dòng)。民政部會(huì)同中央綜治辦、教育部、公安部等8部門印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)開展農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長(zhǎng)”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（民發(fā)〔2016〕198號(hào)），并在農(nóng)村留守兒童部際聯(lián)席會(huì)議第二次全體會(huì)議上專門進(jìn)行動(dòng)員部署。各省（區(qū)、市）都印發(fā)了專項(xiàng)行動(dòng)通知，內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、江西、貴州以政府名義召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)或視頻會(huì)部署專項(xiàng)行動(dòng)，陜西、廣西、重慶召開聯(lián)席會(huì)議安排部署專項(xiàng)行動(dòng)，遼寧、湖南召開民政系統(tǒng)會(huì)議推進(jìn)工作。黑龍江針對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)制定了50項(xiàng)任務(wù)責(zé)任清單，籌劃開展“鄉(xiāng)伴童行”大學(xué)生寒假志愿服務(wù)行動(dòng)、“等你愛我”和“請(qǐng)愛回家”活動(dòng)。今年，民政部將通過召開工作推進(jìn)會(huì)、加大督導(dǎo)檢查力度等方式，進(jìn)一步推動(dòng)各地把這次專項(xiàng)行動(dòng)落實(shí)到基層、落實(shí)到個(gè)人，切實(shí)把監(jiān)護(hù)問題、戶籍問題、輟學(xué)問題、生活困難問題等逐一解決落實(shí)好。

推進(jìn)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理。動(dòng)態(tài)變化是留守兒童和困境兒童共有特征，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新對(duì)精準(zhǔn)實(shí)施關(guān)愛保護(hù)工作具有重要意義。國(guó)務(wù)院意見要求完善留守兒童信息管理功能，健全信息報(bào)送機(jī)制。各地高度重視這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，積極抓好留守兒童動(dòng)態(tài)管理，江蘇、浙江、山東依托省級(jí)民政信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)更新，做到了情況清，底子明。民政部今年年初已經(jīng)協(xié)調(diào)安排資金，組織開發(fā)全國(guó)農(nóng)村留守兒童和困境兒童信息管理系統(tǒng)，目前已經(jīng)開發(fā)完畢，6月底前完成試點(diǎn)，7月份在全國(guó)范圍內(nèi)作出部署上線運(yùn)行，可實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村留守兒童和困境兒童數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理、及時(shí)更新。

四、工作模式進(jìn)一步創(chuàng)新

推動(dòng)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。各地積極更新觀念，轉(zhuǎn)變重設(shè)施建設(shè)、輕服務(wù)運(yùn)行，重增加編制、輕購(gòu)買服務(wù)的傳統(tǒng)路徑和思想窠臼，通過政府支持、民政采購(gòu)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)的方式，不斷創(chuàng)新農(nóng)村留守兒童和困境兒童基層服務(wù)供給模式。很多地方民政部門和未成年人保護(hù)中心使用彩票公益金、流浪乞討救助專項(xiàng)資金和公益創(chuàng)投資金，通過購(gòu)買服務(wù)的方式引導(dǎo)社會(huì)組織深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）開展留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)，協(xié)助做好開展摸底排查、調(diào)查評(píng)估、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、定期走訪、咨詢輔導(dǎo)、干預(yù)幫扶等工作，既破解了基層專職工作人員力量不足的難題，也解決了長(zhǎng)期有效提供關(guān)愛服務(wù)的問題。

推動(dòng)設(shè)立兒童專干。國(guó)務(wù)院印發(fā)的留守兒童意見要求“各地、各有關(guān)部門要加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)工作人員，確保事有人干、責(zé)有人負(fù)”，困境兒童意見中明確“村（居）民委員會(huì)要設(shè)立由村（居）民委員會(huì)委員、大學(xué)生村官或者專業(yè)社會(huì)工作者等擔(dān)任的兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員，負(fù)責(zé)困境兒童保障政策宣傳和日常工作”，打通兒童工作的最后一公里。各地緊緊抓住機(jī)會(huì)，采取爭(zhēng)取財(cái)政資金、協(xié)調(diào)福彩公益金或依托工作試點(diǎn)等方式，配備培育專（兼）職兒童福利督導(dǎo)員、兒童權(quán)利監(jiān)察員、未保專干、兒童主任等鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）層面一線工作隊(duì)伍，全力推動(dòng)落到實(shí)處。目前，浙江全省有2萬名兒童福利督導(dǎo)員，2017年寧夏、廣西省級(jí)分別投入2000萬，廣東省市縣5年共安排3億元啟動(dòng)了在200個(gè)鎮(zhèn)街開發(fā)1000個(gè)專業(yè)社工崗位，孵化200個(gè)服務(wù)組織的“雙百計(jì)劃”。

推動(dòng)引入三方評(píng)估。為進(jìn)一步了解各地農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)工作中存在的不足和問題，督促各地抓好落實(shí)，去年，民政部嘗試引入第三方力量開展了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)評(píng)估工作，委托北京師范大學(xué)、暨南大學(xué)、上海社科院，抽調(diào)有關(guān)未成年人保護(hù)專家，分三組深入到6省12縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，圍繞政策制定、機(jī)制建立、摸底排查、工作保障、宣傳引導(dǎo)、社會(huì)參等方面，獨(dú)立開展評(píng)估調(diào)查，收到很好的效果。今年，在鼓勵(lì)各地引入第三方評(píng)估工作模式的基礎(chǔ)上，民政部還將擴(kuò)大第三方評(píng)估范圍，并加大督查評(píng)估情況通報(bào)力度，推動(dòng)留守兒童和困境兒童工作落到實(shí)處。

（作者單位：民政部社會(huì)事務(wù)司）