經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)流失認(rèn)定的偏差與制度修正*

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,上海 200042)

經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)流失認(rèn)定的偏差與制度修正*

胡改蓉

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,上海 200042)

源于對(duì)我國(guó)上一輪國(guó)企改革中國(guó)資巨額流失的心有余悸，以及對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者“內(nèi)部人控制”的深度擔(dān)憂(yōu)，實(shí)踐中，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的認(rèn)定存在著諸多偏差。這直接抑制了國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的改革動(dòng)力，制約了改革的深化和市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)一步完善。為此，今后我國(guó)立法者應(yīng)摒棄國(guó)有資本的“剛性資本”思維，堅(jiān)持“行為規(guī)制”理念，從價(jià)格評(píng)估機(jī)制的市場(chǎng)化、競(jìng)價(jià)交易機(jī)制的透明化以及經(jīng)營(yíng)中國(guó)資流失認(rèn)定的合理化角度對(duì)現(xiàn)行法予以修正，從而既保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，又有效推動(dòng)改革，提升改革效率。

經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)流失；認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；市場(chǎng)化；行為規(guī)制

自我國(guó)新一輪國(guó)有企業(yè)改革啟動(dòng)以來(lái)，以《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《指導(dǎo)意見(jiàn)》)為頂層設(shè)計(jì)的“1+N”制度體系正逐步形成和完善。然而，與政府層面頻繁出臺(tái)政策的熱情相比，國(guó)企改革的實(shí)踐卻顯得較為冷淡，呈現(xiàn)出一副“上熱下冷”的局面。造成這一“怪相”的原因頗多，其中，國(guó)資監(jiān)管者和司法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)資流失認(rèn)定的偏差，無(wú)疑是抑制國(guó)企經(jīng)營(yíng)者改革熱情的主要原因。面對(duì)可能受到的“國(guó)資流失”質(zhì)疑以及可能引發(fā)的“秋后算賬”，“理性的”國(guó)企經(jīng)營(yíng)者自然會(huì)對(duì)改革持拖延與觀望態(tài)度，*參見(jiàn)白天亮、李心萍：《防流失，不能懶改革》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月11日，第19版；張非非等：《國(guó)企混改顧慮重重 恐遭“賤賣(mài)”指責(zé)》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年7月28日，第5版；馮彪國(guó)：《國(guó)企老領(lǐng)導(dǎo)熱議“國(guó)資流失”：怕告狀拖累改革》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2016年3月10日，第1版。而這顯然有悖于政府深化改革的初衷，也不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。為此，理論界亟需對(duì)國(guó)資流失認(rèn)定偏差的緣由進(jìn)行深度分析，并通過(guò)修正相關(guān)法律制度，促使實(shí)踐部門(mén)合理認(rèn)定國(guó)資流失，確保國(guó)資安全，同時(shí)推動(dòng)改革的深化。

一、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)流失認(rèn)定的偏差及其緣由

(一)實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)性國(guó)資流失認(rèn)定的偏差

實(shí)務(wù)界通常認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)性國(guó)資流失主要指國(guó)有資產(chǎn)在重組、并購(gòu)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，因不評(píng)估、低評(píng)估、暗箱操作等非法手段造成的交易性國(guó)資流失，以及國(guó)企經(jīng)營(yíng)者因?qū)ζ髽I(yè)管理不善、決策失誤或?qū)ζ鋺?yīng)盡的職責(zé)消極“不作為”而導(dǎo)致的體制性國(guó)資流失。國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資產(chǎn)對(duì)我國(guó)社會(huì)主義公有制的經(jīng)濟(jì)體制至關(guān)重要，且現(xiàn)行法對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)流失”缺乏法律層面的嚴(yán)格界定，因而，基于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)特殊保護(hù)的理念，很容易造成“國(guó)資流失”認(rèn)定的偏差。這主要體現(xiàn)在如下三方面。

其一，錯(cuò)誤地將國(guó)有資本視為“剛性資本”。這種“剛性”色彩主要體現(xiàn)在一旦國(guó)有資本進(jìn)入市場(chǎng)或投資企業(yè)后，就只能保值增值，而不能減值。實(shí)踐中，對(duì)于交易中的國(guó)資，監(jiān)管者在判斷是否存在流失情形時(shí)，主要是依據(jù)價(jià)格進(jìn)行判斷。目前，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)屬于上市公司股權(quán)的情形，主要是依據(jù)證券市場(chǎng)的價(jià)格來(lái)確定，這一做法相對(duì)公開(kāi)透明，認(rèn)定為流失的可能性較小，但對(duì)于其他類(lèi)型的國(guó)有資產(chǎn)，則主要是依靠評(píng)估值來(lái)確定。后一種評(píng)估并非是基于市場(chǎng)的判斷，而往往是以嚴(yán)格的“凈資產(chǎn)”為依據(jù)。“凈資產(chǎn)”的判斷方法不一定真正體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，尤其是可能會(huì)產(chǎn)生高估的效果。有時(shí)財(cái)務(wù)報(bào)表盡管顯示國(guó)企有大量?jī)糍Y產(chǎn)，卻可能包含了根本無(wú)法收回的應(yīng)收賬款或無(wú)法銷(xiāo)售的庫(kù)存，從市場(chǎng)角度看，這些資產(chǎn)并非有效資源，這類(lèi)損失也屬于正常的資產(chǎn)“縮水”，“凈資產(chǎn)”評(píng)估卻將這些已不具有未來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的“資產(chǎn)”也計(jì)入國(guó)有資產(chǎn)中，成為“凈資產(chǎn)”的組成部分。現(xiàn)行法嚴(yán)格要求國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)來(lái)確定，因而，交易價(jià)格通常不得低于“凈資產(chǎn)”評(píng)估值，一旦低于評(píng)估值，那么，該筆交易就很有可能被認(rèn)定為存在國(guó)資流失，進(jìn)而被否認(rèn)效力。這相當(dāng)于立法者已經(jīng)提前預(yù)設(shè)了一個(gè)剛性的交易底價(jià)，即交易價(jià)格只能高于“凈資產(chǎn)值”，即使該數(shù)值已經(jīng)高于市場(chǎng)的判斷。同樣地，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于經(jīng)營(yíng)中的國(guó)有資本也課以了明顯的“剛性資本”要求。實(shí)踐中，國(guó)資一旦投入企業(yè)經(jīng)營(yíng)，如果出現(xiàn)了投資價(jià)值“縮水”，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者很可能會(huì)因?yàn)槟稠?xiàng)投資決策的失敗而被認(rèn)為引發(fā)國(guó)資流失，進(jìn)而被追究相關(guān)法律責(zé)任。這也就直接造成很多國(guó)企經(jīng)營(yíng)者為保證其任期內(nèi)國(guó)資“保值增值”，避免受到“國(guó)資流失”的指責(zé)，而在投資決策時(shí)往往過(guò)于謹(jǐn)慎，對(duì)于那些風(fēng)險(xiǎn)雖高、但對(duì)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有利的項(xiàng)目常常不愿涉足。

其二，片面遵循“流失”即“追責(zé)”的意識(shí)。從語(yǔ)義分析來(lái)看，“國(guó)有資產(chǎn)流失”表明了一個(gè)客觀結(jié)果，即國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的減損，但若分析減損原因，則可將國(guó)有資產(chǎn)流失分為合法流失與非法流失。前者是在合法交易或合規(guī)經(jīng)營(yíng)的情況下，因?yàn)槭袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或資產(chǎn)自身?yè)p耗所引起的國(guó)資價(jià)值減損，后者是因?yàn)樾袨槿诉`法交易或違規(guī)經(jīng)營(yíng)所導(dǎo)致的國(guó)資不當(dāng)損失。在目前的實(shí)踐中，對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)流失”的認(rèn)定并未就二者進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，誤將前者也作為法律上可歸責(zé)的“流失”情形，并據(jù)此作出法律裁判。這一點(diǎn)在認(rèn)定經(jīng)營(yíng)性國(guó)資流失，進(jìn)而追究相關(guān)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任時(shí)，體現(xiàn)得非常明顯。事實(shí)上，合法流失所引起的國(guó)資價(jià)值減損并不關(guān)乎責(zé)任問(wèn)題，不具備法律上的可歸責(zé)性。這種只看“流失”結(jié)果，不區(qū)分“流失”原因而統(tǒng)一“追責(zé)”的做法，不當(dāng)?shù)丶又亓藝?guó)企經(jīng)營(yíng)者的法律風(fēng)險(xiǎn)，也直接導(dǎo)致了國(guó)企經(jīng)營(yíng)者對(duì)改革的顧慮與彷徨。

其三，注重“結(jié)果規(guī)制”而非“行為規(guī)制”。當(dāng)下，國(guó)資監(jiān)管者和司法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)資流失的認(rèn)定方式主要依賴(lài)于“結(jié)果規(guī)制”而非“行為規(guī)制”，且在“剛性資本”的思維下，無(wú)論是針對(duì)交易中的國(guó)資還是經(jīng)營(yíng)中的國(guó)資，往往都是以結(jié)果是否盈利進(jìn)行事后“倒推”。如果交易結(jié)果高于國(guó)資轉(zhuǎn)讓方的預(yù)期，或者經(jīng)營(yíng)后國(guó)資價(jià)值不斷提升，那么國(guó)資就是安全的，否則，就會(huì)被認(rèn)為發(fā)生了流失。這樣的認(rèn)定，完全忽略了“交易行為”或“經(jīng)營(yíng)行為”的程序合法性。曾在市場(chǎng)上引起廣泛關(guān)注的陳發(fā)樹(shù)訴云南紅塔集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：云南紅塔)股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：陳發(fā)樹(shù)案)可謂是這一認(rèn)定方式的典型闡釋。*該案中，云南紅塔經(jīng)過(guò)法定程序于2009年9月10日將其持有的全部云南白藥國(guó)有股轉(zhuǎn)讓給陳發(fā)樹(shù)，每股轉(zhuǎn)讓價(jià)格為33.54元，總價(jià)款22.08億元。合同簽訂后，陳發(fā)樹(shù)將合同價(jià)款一次性支付給云南紅塔，但因該協(xié)議一直未獲得國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的審核批準(zhǔn)，股權(quán)無(wú)法過(guò)戶(hù)。同時(shí)，云南白藥的股價(jià)卻持續(xù)上漲，轉(zhuǎn)讓標(biāo)的總價(jià)最高時(shí)漲至74.69億元。2011年12月21日，陳發(fā)樹(shù)將云南紅塔訴至云南省高級(jí)人民法院，要求判令云南紅塔全面繼續(xù)履行《股份轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，并賠償相應(yīng)損失。在陳發(fā)樹(shù)起訴后，中國(guó)煙草總公司隨之作出批復(fù)，稱(chēng)“為確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，不同意本次股份轉(zhuǎn)讓”，但并未給出“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”的詳細(xì)理由。當(dāng)日，云南白藥的收盤(pán)價(jià)為50.30元，倘若中國(guó)煙草總公司批準(zhǔn)該股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，一旦股權(quán)過(guò)戶(hù)，以當(dāng)日股價(jià)計(jì)算，國(guó)有轉(zhuǎn)讓方將會(huì)有20余億元的資產(chǎn)減損。該案先后經(jīng)過(guò)兩審和再審，陳發(fā)樹(shù)希望獲得股權(quán)的訴請(qǐng)始終未被法院支持。該案中，陳發(fā)樹(shù)經(jīng)過(guò)法定程序于2009年9月10日與云南紅塔簽訂協(xié)議，以每股33.54元的價(jià)格受讓云南紅塔持有的云南白藥國(guó)有股，整個(gè)交易過(guò)程及價(jià)格確定均合法合規(guī)。在2012年1月17日，當(dāng)云南白藥的股價(jià)已上漲至每股50.3元時(shí)，中國(guó)煙草總公司卻以“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”為由不批準(zhǔn)此次股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)o受讓人造成巨額的經(jīng)濟(jì)損失。這種完全以“結(jié)果”來(lái)認(rèn)定國(guó)資流失與否的做法有損市場(chǎng)交易的誠(chéng)信與秩序。除交易中的國(guó)資流失注重“結(jié)果規(guī)制”外，經(jīng)營(yíng)中的國(guó)資流失亦是如此。目前的實(shí)踐往往是以“事后諸葛亮”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢視國(guó)企經(jīng)營(yíng)者者的投資決策行為。商業(yè)決策本身就具有不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性，正是這種經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的存在，才會(huì)使企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。若不考慮經(jīng)營(yíng)者的決策過(guò)程是否合法，僅以盈利與否的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)者是否勤勉盡責(zé)、是否造成國(guó)資流失，那么，必然會(huì)要求經(jīng)營(yíng)者的每次決策都只能成功，這顯然背離了商業(yè)行為的客觀規(guī)律。

(二)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)流失認(rèn)定偏差的緣由

1.實(shí)踐層面：對(duì)國(guó)資巨額流失的心有余悸

造成實(shí)踐部門(mén)對(duì)“國(guó)資流失”問(wèn)題極為敏感的主要原因之一，是對(duì)上一輪國(guó)企改革中國(guó)資流失的心有余悸。當(dāng)時(shí)的國(guó)企改革正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的“漸進(jìn)式”進(jìn)程中，無(wú)論是轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)還是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)都尚未完成。相關(guān)制度的缺失客觀上為尋租創(chuàng)造了巨大空間，國(guó)資流失案件頻發(fā)。在國(guó)企內(nèi)部承包、租賃經(jīng)營(yíng)的早期階段，國(guó)資流失主要體現(xiàn)為企業(yè)利潤(rùn)分配向承包者、租賃經(jīng)營(yíng)者的過(guò)度傾斜；實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后，隨著“抓大放小”措施的推進(jìn)，諸多中小型國(guó)有企業(yè)被紛紛出售，在產(chǎn)權(quán)的交易制度、監(jiān)督機(jī)制缺失和不規(guī)范的情況下，大量國(guó)資以極低的價(jià)格流向私人；再后來(lái)，隨著主輔分離改革措施的推行，一些大型企業(yè)的輔業(yè)又被低估并變相轉(zhuǎn)讓?zhuān)斐蓢?guó)有資產(chǎn)的再次巨額流失。*參見(jiàn)郭振綱：《筑牢制度“堤壩”，防范國(guó)有資產(chǎn)流失》，《工人日?qǐng)?bào)》2015年9月17日，第3版。可以說(shuō)，“上一輪的國(guó)企改革，反映最集中、最普遍，也是最激烈的一個(gè)問(wèn)題，就是國(guó)有資產(chǎn)流失”。*蔡錢(qián)英、王敏：《詳解對(duì)策：國(guó)資流失五大現(xiàn)象》，《中國(guó)企業(yè)報(bào)》2015年10月13日，第G02版。當(dāng)然，政府對(duì)國(guó)資流失的深度擔(dān)憂(yōu)，除了因流失對(duì)國(guó)有資產(chǎn)本身造成的損失外，還因?yàn)閲?guó)資作為全民所有的財(cái)產(chǎn)，如果大量損失，很可能會(huì)給政府行使管理職能帶來(lái)諸多困擾，如引發(fā)官員腐敗、危及公眾對(duì)政府的信任、影響政府的公信力和權(quán)威等。同時(shí)，這種大量損失還可能引發(fā)很多社會(huì)問(wèn)題，如加大貧富差距、增加社會(huì)不公、引發(fā)新的社會(huì)矛盾等。*參見(jiàn)丁天舒：《我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及治理》，吉林大學(xué)2008年博士學(xué)位論文，第129-132頁(yè)；牛文浩：《我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失的經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)論析》，《河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第1期。

正因?yàn)槿绱耍溯唶?guó)企改革重啟時(shí)，政策制定者自然將防止國(guó)資流失作為重要任務(wù)。在政策層面，不僅《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出強(qiáng)化監(jiān)督，防止國(guó)資流失，而且國(guó)務(wù)院辦公廳還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督 防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》，以確保改革中的國(guó)資安全；在監(jiān)管層面，國(guó)務(wù)院國(guó)資委也多次強(qiáng)調(diào)，防范國(guó)資流失是新一輪國(guó)企改革面臨的重大任務(wù)，特別是在做強(qiáng)做大國(guó)企的過(guò)程中，更要避免國(guó)資流失。*參見(jiàn)李遠(yuǎn)方：《防范國(guó)有資產(chǎn)流失再出新招 國(guó)企將實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制》，《中國(guó)商報(bào)》2016年9月9日，第3版。可以說(shuō)，無(wú)論是政策制定者還是監(jiān)管者對(duì)國(guó)資流失問(wèn)題都極為審慎和關(guān)注。尤其是新一輪國(guó)企改革的重要舉措在于發(fā)展混合所有制，在推進(jìn)混合所有制改革的過(guò)程中，無(wú)論是引入民營(yíng)資本，還是允許員工持股，都可能存在利益輸送。對(duì)此，有觀點(diǎn)甚至指出：“要把防止國(guó)有資產(chǎn)流失作為最為重要的常規(guī)性工作，納入到各級(jí)政府、各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)的日常管理工作之中。”*譚俊浩：《防止國(guó)有資產(chǎn)流失決不僅僅針對(duì)國(guó)企改革》，《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》2015年第7期。在這樣的政策環(huán)境和監(jiān)管氛圍下，防止國(guó)資流失的“神經(jīng)”越繃越緊，并產(chǎn)生了有關(guān)措施被泛化使用的內(nèi)在張力。

2.理論層面：對(duì)“內(nèi)部人控制”的深度擔(dān)憂(yōu)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家在轉(zhuǎn)型中常常會(huì)出現(xiàn)“國(guó)有企業(yè)(SOE)的經(jīng)理或者工人在企業(yè)公司化的過(guò)程中獲得相當(dāng)大一部分控制權(quán)的現(xiàn)象”。*[日]青木昌彥：《對(duì)內(nèi)部人控制的控制：轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中公司治理的若干問(wèn)題》，《改革》1994年第6期。這樣，經(jīng)理層事實(shí)上不僅控制了公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且還控制了決策權(quán)及剩余索取權(quán)，形成了“內(nèi)部人控制”。這種現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，主要是因?yàn)閲?guó)企經(jīng)營(yíng)管理中委托人的“虛位”。

根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)理論，有效的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，“首先而且最根本的的是，剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)應(yīng)當(dāng)盡可能對(duì)應(yīng)，即擁有剩余索取權(quán)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的人應(yīng)當(dāng)擁有控制權(quán)；或者反之，擁有控制權(quán)的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。*張維迎：《企業(yè)理論與中國(guó)企業(yè)改革》，北京大學(xué)出版社1999年版，第77頁(yè)。在私人企業(yè)中，這一運(yùn)作機(jī)制合乎邏輯地運(yùn)轉(zhuǎn)著，在國(guó)有企業(yè)中，這種制度安排卻出現(xiàn)了錯(cuò)位。國(guó)有企業(yè)的剩余索取權(quán)理論上由全體公民享有，每個(gè)公民享有相同份額的剩余索取權(quán)，且該剩余索取權(quán)不得有償轉(zhuǎn)讓。*參見(jiàn)張維迎：《公有制經(jīng)濟(jì)中的委托人——代理人關(guān)系：理論分析和政策含義》，《經(jīng)濟(jì)研究》1995年第4期。可問(wèn)題是，國(guó)有企業(yè)的這種剩余索取權(quán)所給予的“全民”是一個(gè)政治上的概念，雖然“全民”中的個(gè)體都是“經(jīng)濟(jì)人”，都具有“經(jīng)濟(jì)人”理性，但一旦這些“個(gè)體”進(jìn)入“全民”范疇后，由于國(guó)有產(chǎn)權(quán)固有的普遍性、均質(zhì)性、集合性、群體性以及不可轉(zhuǎn)讓性等特征，*參見(jiàn)徐曉松：《國(guó)有企業(yè)治理法律問(wèn)題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第11頁(yè)。其原來(lái)所具有的“經(jīng)濟(jì)人”理性便隨之消失。“全民”雖是國(guó)有企業(yè)的真正投資者，但不具備私人股東的基本性質(zhì)，不能被人格化。這就造成了國(guó)有資產(chǎn)的所有者“虛位”。由于這種“虛位”，國(guó)有企業(yè)中的委托代理關(guān)系變得甚為復(fù)雜，形成了“全民——國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)——政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)——企業(yè)管理者”的層層委托。過(guò)長(zhǎng)的代理鏈條使得代理人的機(jī)會(huì)主義與逆向選擇較之私人企業(yè)更為明顯；與此同時(shí)，最終所有者(全民)的信息劣勢(shì)使得其難以對(duì)代理人實(shí)施有效監(jiān)督，如此一來(lái)，國(guó)企的代理成本居高不下，國(guó)資流失成為普遍現(xiàn)象。

為防止過(guò)度的“內(nèi)部人控制”，在我國(guó)的國(guó)企改革歷程中，專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)有企業(yè)設(shè)立了諸多制度來(lái)“制衡”和“監(jiān)督”企業(yè)的內(nèi)部管理人，如外派監(jiān)事會(huì)制度、財(cái)務(wù)總監(jiān)制度、外部董事制度，等等，但其效果并不理想。國(guó)資流失案件依舊頻發(fā)。此次重啟的國(guó)企改革為進(jìn)一步遏制“內(nèi)部人控制”，甚至希望通過(guò)黨委、紀(jì)委介入國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理來(lái)保護(hù)國(guó)資的安全。

3.制度層面：對(duì)社會(huì)主義公有制的特殊保護(hù)

國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主體，是政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資產(chǎn)的作用極為重大，是確保政府經(jīng)濟(jì)職能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。基于這一特殊作用，我國(guó)《憲法》用第6條、第7條、第12條等多個(gè)條文對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行了特殊規(guī)定。可以說(shuō)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)就是對(duì)我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的保護(hù)，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全也已成為我國(guó)《憲法》的基本要求。同時(shí)，在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的所有構(gòu)成中，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)無(wú)疑是最重要、最活躍的部分，也是國(guó)有資產(chǎn)增量不斷擴(kuò)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，自然也就成為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象。

4.小結(jié)

正是在上述這些因素的共同作用下，我國(guó)的政策制定者、監(jiān)管者以及司法裁判者在面對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)流失”這一問(wèn)題時(shí)，都變得極為審慎和敏感，在某種程度上，甚至有著一定的政治化傾向。也正因?yàn)槿绱耍瑢?shí)踐中對(duì)國(guó)資流失的認(rèn)定才會(huì)逐漸發(fā)生偏差。

二、國(guó)資流失認(rèn)定偏差的負(fù)效應(yīng)

國(guó)資流失認(rèn)定的偏差容易產(chǎn)生對(duì)國(guó)資的不恰當(dāng)保護(hù)。這種過(guò)度保護(hù)從個(gè)案或者短期看，似乎有利于國(guó)資安全，但若以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光審視，則不利于國(guó)資國(guó)企改革的深化，也不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有序構(gòu)建。

(一)致使經(jīng)營(yíng)者缺乏行為預(yù)期，制約國(guó)資國(guó)企改革

法律作為一種行為規(guī)范，為人們提供行為模式和準(zhǔn)則，指引人們可以這樣行為、必須這樣行為或不得這樣行為，從而對(duì)行為者的行為產(chǎn)生影響，因此，“從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)理解法律，我們可以發(fā)現(xiàn)，法律的主要功能也許并不在于變革，而在于建立和保持一種大致可以確定的預(yù)期，以便利人們的相互交往和行為”。*蘇力：《法治及其本土資源(修訂版)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社第2004年版，第7頁(yè)。正因?yàn)槿绱耍蓭缀蹩偸峭刃蛳嗦?lián)系，“而制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家更是從這個(gè)角度把法律確定為一種能建立確定預(yù)期的正式的制度”。*蘇力：《變法，法治建設(shè)及其本土資源》，《中外法學(xué)》1995年第5期。基于法律的這種預(yù)期功能，行為人在行為前，可以根據(jù)法律制度的規(guī)定事先判斷自己應(yīng)如何行為，并能估計(jì)到自己行為將會(huì)產(chǎn)生的法律后果，從而對(duì)自己的行為作出合理安排。這種預(yù)期功能促使法律指引和規(guī)范著人們的行為，形成良好的社會(huì)秩序。

在國(guó)資國(guó)企領(lǐng)域，法律的這種預(yù)期功能對(duì)推進(jìn)改革、保障改革有序進(jìn)行至關(guān)重要。此次重啟的國(guó)企改革主要目的之一便是通過(guò)混合所有制優(yōu)化國(guó)企的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并將國(guó)企的治理機(jī)制由傳統(tǒng)的行政化管理進(jìn)一步向市場(chǎng)化運(yùn)作轉(zhuǎn)變。同時(shí)，為深層次激發(fā)企業(yè)活力，從內(nèi)部調(diào)動(dòng)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的積極性，新一輪改革還重新確認(rèn)了股權(quán)激勵(lì)機(jī)制，且率先在混合所有制企業(yè)試點(diǎn)。然而，對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)流失”認(rèn)定的偏差，使得這些改革措施由“紙面”走向“實(shí)踐”時(shí)，遠(yuǎn)不如政策制定者預(yù)期的那樣樂(lè)觀。因?yàn)榛旌纤兄平?jīng)濟(jì)是“不同所有制性質(zhì)歸屬的資本在同一企業(yè)內(nèi)部通過(guò)交叉持股、相互滲透、相互融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和所有制實(shí)現(xiàn)形式”，*王朝明、李中秋：《關(guān)于當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革的幾個(gè)問(wèn)題》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2015年第3期。無(wú)論采取何種方式混合，是存量混合還是增量混合，都必然涉及大量的產(chǎn)權(quán)交易。在存量混合下，如果國(guó)有股東將自身持有的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)投資者時(shí)被認(rèn)為轉(zhuǎn)讓價(jià)格過(guò)低，或者增量混合下，在民營(yíng)資本投資入股后，國(guó)有股權(quán)的比例被認(rèn)為過(guò)分稀釋?zhuān)瑖?guó)企經(jīng)營(yíng)者都很可能受到“國(guó)有資產(chǎn)流失”的責(zé)難。作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，經(jīng)營(yíng)者自然會(huì)傾向于“不作為”。員工持股制度亦是如此，盡管在政策層面對(duì)于如何推行員工持股已經(jīng)有了原則性規(guī)定，例如禁止企業(yè)、國(guó)有股東向員工無(wú)償贈(zèng)予股份或向持股員工提供墊資、擔(dān)保、借貸等財(cái)務(wù)資助，企業(yè)必須以增量股份激勵(lì)，等等，但一旦進(jìn)入實(shí)踐，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者仍然顧慮重重，尤其是，當(dāng)激勵(lì)股權(quán)的定價(jià)被認(rèn)為低于國(guó)企的應(yīng)有價(jià)值時(shí)，經(jīng)營(yíng)者極有可能面臨“國(guó)資流失”的質(zhì)疑。總之，“由于每次改革的開(kāi)展都暗示著風(fēng)險(xiǎn)將至，而國(guó)有資產(chǎn)流失又恰恰具有比較嚴(yán)肅的政治敏感性，這便會(huì)因?yàn)閷?duì)風(fēng)險(xiǎn)的恐慌而傳導(dǎo)至對(duì)改革的恐慌，進(jìn)而抑制改革動(dòng)力，阻卻社會(huì)進(jìn)步”。*黎樺：《國(guó)企改革與國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的耦合性及法律治理》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。如果不能在制度層面對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)流失”的認(rèn)定進(jìn)行合理修正，那么，國(guó)企改革就會(huì)面臨實(shí)踐的掣肘。

(二)有違市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成羈絆

目前，為確保國(guó)資安全，關(guān)涉國(guó)資交易或經(jīng)營(yíng)的諸多制度往往不是基于市場(chǎng)規(guī)則的設(shè)計(jì)，而是依賴(lài)于非市場(chǎng)理念為支撐的制度架構(gòu)。例如，市場(chǎng)機(jī)制下的交易規(guī)則，以交易雙方均屬“理性經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)前提，交易價(jià)格通常應(yīng)由市場(chǎng)評(píng)估，交易中的雙方通過(guò)博弈實(shí)現(xiàn)利益均衡。因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制中的資產(chǎn)交易必然伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，且這種風(fēng)險(xiǎn)是一種零和博弈，一方受益往往是以另一方受損為代價(jià)的。政府或國(guó)企如果一直以自己的利益為出發(fā)點(diǎn)，以結(jié)果是否盈利作為判斷交易效力的標(biāo)準(zhǔn)，那么，沒(méi)有市場(chǎng)主體愿與其交易。凡是依靠市場(chǎng)機(jī)制達(dá)成的交易，賣(mài)方的預(yù)期價(jià)和買(mǎi)方的預(yù)期價(jià)之間一定有一個(gè)差額，這便是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“得自交易的利益(gain from trade)”。實(shí)際成交價(jià)代表著對(duì)這部分利益的分割比例。*喻新強(qiáng)：《論科學(xué)判斷國(guó)資流失問(wèn)題》，《求索》2006年第6期。國(guó)資轉(zhuǎn)讓方必須接受某個(gè)分割比例，而不能要求將所有利益均歸為己有。同時(shí)，基于這種博弈所達(dá)成的協(xié)議，理應(yīng)得到信守。然而，這些普適性的市場(chǎng)交易規(guī)則在遇到“國(guó)有資產(chǎn)”時(shí)，卻發(fā)生了“變異”。國(guó)有資產(chǎn)交易的價(jià)格不得低于國(guó)有轉(zhuǎn)讓方預(yù)先設(shè)定的底線(即凈資產(chǎn)值)，若協(xié)議達(dá)成后，交易標(biāo)的價(jià)值上升，則國(guó)有轉(zhuǎn)讓方往往有權(quán)以“保障國(guó)資安全”為名，否定交易的效力或停止交易的履行。“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”似乎已成為國(guó)有轉(zhuǎn)讓方主導(dǎo)交易并確保自身盈利的“利器”。在這一“名正言順”的理由下，誠(chéng)信守約的契約精神、最基本的交易秩序和交易規(guī)則都變得非常脆弱。前述陳發(fā)樹(shù)案便是典型。除交易規(guī)則外，經(jīng)營(yíng)規(guī)則同樣受到國(guó)資監(jiān)管體制的沖擊。當(dāng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以“保值增值”的量化指標(biāo)作為對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者考核的“指揮棒”，并以經(jīng)營(yíng)損失的發(fā)生額為主要依據(jù)來(lái)確定其是否有責(zé)任時(shí)，就從根本上忽視了企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為固有的高風(fēng)險(xiǎn)性和冒險(xiǎn)性，違背了市場(chǎng)運(yùn)行的基本規(guī)律。由于在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)仍占相當(dāng)比重，這些以“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”為出發(fā)點(diǎn)所設(shè)計(jì)的、與市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制相悖的交易規(guī)則、經(jīng)營(yíng)規(guī)則極易成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆。

(三)放棄法律預(yù)設(shè)的調(diào)整方法，致使國(guó)資流失的認(rèn)定失范化

在我國(guó)目前的法律制度體系中，防止國(guó)資流失的行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章已經(jīng)開(kāi)始逐漸認(rèn)可“行為規(guī)制”的調(diào)整方法或認(rèn)定模式。遺憾的是，這些制度一旦進(jìn)入實(shí)施階段，法律預(yù)設(shè)的調(diào)整方法就發(fā)生了根本性變化，“行為規(guī)制”被“結(jié)果規(guī)制”所掩蓋甚至取代，直接導(dǎo)致了國(guó)資流失認(rèn)定的失范，尤其是一些本不應(yīng)被認(rèn)定為國(guó)資流失的交易卻被誤認(rèn)為是國(guó)資流失，影響了交易秩序的安全和穩(wěn)定。在陳發(fā)樹(shù)案中，中國(guó)煙草總公司的批復(fù)便是如此。該案所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)，除了對(duì)陳發(fā)樹(shù)自身造成的巨額經(jīng)濟(jì)損失外，更為嚴(yán)重的是引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)國(guó)企、對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至對(duì)政府的誠(chéng)信質(zhì)疑。這反過(guò)來(lái)又直接影響到新一輪國(guó)企改革中混合所有制的推進(jìn)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。

三、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)流失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的“市場(chǎng)化”修正

客觀來(lái)看，我國(guó)實(shí)踐中國(guó)資流失認(rèn)定的偏差確實(shí)已經(jīng)阻礙了國(guó)資國(guó)企改革以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，有必要首先從理念上正本清源，以“市場(chǎng)化”為指導(dǎo)，破除國(guó)有資本是“剛性資本”的思維誤區(qū)，進(jìn)而從價(jià)格與程序兩方面對(duì)國(guó)資流失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正。

(一)破除國(guó)有資本是“剛性資本”的思維誤區(qū)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，無(wú)論是國(guó)有資本還是私人資本，一旦投入市場(chǎng)，其價(jià)值的增減盈虧便由價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等各種因素共同決定。經(jīng)營(yíng)性資本天然具有商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)，將國(guó)有資本視為“剛性資本”，顯然是一種非市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)。以交易為例，市場(chǎng)交易的價(jià)格可能溢價(jià)亦可能折價(jià)，一旦折價(jià)出售就認(rèn)為是國(guó)資流失的認(rèn)識(shí)顯然不當(dāng)。尤其是在現(xiàn)行法下，當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)的市值低于凈資產(chǎn)時(shí)，往往面臨一種困境，若按賬面價(jià)格出售則難以找到受讓方，若依市場(chǎng)估值出售又會(huì)引發(fā)“國(guó)有資產(chǎn)流失”之嫌。然而，事實(shí)上，如果該筆國(guó)有資產(chǎn)因擔(dān)心“流失”而一直無(wú)法按市價(jià)交易，那么，其很可能會(huì)不斷貶值，造成日后交易時(shí)更大的損失。這就是國(guó)資交易中所謂的“冰棍現(xiàn)象”。因此，基于“剛性資本”思維，在交易前就事先確定最低的剛性交易價(jià)格并不合理。今后立法者在完善“國(guó)有資產(chǎn)流失”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先就應(yīng)去除國(guó)有資本是“剛性資本”的超資本意識(shí)，恢復(fù)國(guó)有資本正常的資本屬性，*參見(jiàn)嚴(yán)學(xué)鋒：《祛魅“國(guó)資流失”正當(dāng)時(shí)》，《董事會(huì)》2014年第6期。如此，方可制定出合理的國(guó)有資本是否流失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

(二)確立市場(chǎng)化的價(jià)格判斷標(biāo)準(zhǔn)

價(jià)格因素?zé)o疑是判斷國(guó)資流失的主要指標(biāo)，甚至是核心指標(biāo)。在判斷交易價(jià)格是否公平，是否造成國(guó)資流失時(shí)，關(guān)鍵因素之一是確定合理的價(jià)格評(píng)估機(jī)制，從而形成合理的交易預(yù)期價(jià)。低于預(yù)期價(jià)的交易可以被認(rèn)為是國(guó)資流失，但高于預(yù)期價(jià)的交易，即使交易相對(duì)人在交易后獲益，對(duì)國(guó)資轉(zhuǎn)讓方而言也不存在流失問(wèn)題。

在判斷交易中國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)期價(jià)是否合理時(shí)，應(yīng)真正確立“市場(chǎng)法”或“收益法”的評(píng)估機(jī)制，打破目前實(shí)踐中對(duì)“凈資產(chǎn)法”的過(guò)度依賴(lài)。左大培研究員就曾指出，我國(guó)近些年來(lái)國(guó)有資產(chǎn)出售存在著制度性缺陷，一些地方片面理解國(guó)資委關(guān)于“國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格不能低于企業(yè)凈資產(chǎn)”的規(guī)定，將其作為國(guó)有資產(chǎn)交易的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。*參見(jiàn)郭恩才、劉曉明、劉芳：《關(guān)注企業(yè)估值 遏止國(guó)資流失》，《中國(guó)高新區(qū)》2007年第12期。實(shí)際上，凈資產(chǎn)只是一個(gè)財(cái)務(wù)概念，不能代表整個(gè)企業(yè)的真實(shí)價(jià)值。真正市場(chǎng)化的國(guó)資交易應(yīng)該是以市場(chǎng)的價(jià)格評(píng)估為基準(zhǔn)的。如前所述，當(dāng)某些資產(chǎn)雖然在形式上屬于企業(yè)“凈資產(chǎn)”，但已不具備未來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，就不應(yīng)再僵硬地要求受讓方必須按“帳面國(guó)有資產(chǎn)”數(shù)額進(jìn)行交易。相對(duì)而言，“市場(chǎng)法”或“收益法”的評(píng)估更符合“理性經(jīng)濟(jì)人”要求。前者對(duì)交易資產(chǎn)的價(jià)值判斷是利用市場(chǎng)上同樣或類(lèi)似資產(chǎn)的近期交易價(jià)格，經(jīng)過(guò)直接比較或類(lèi)似分析來(lái)進(jìn)行價(jià)值估測(cè)。后者則是通過(guò)預(yù)測(cè)交易資產(chǎn)未來(lái)收益的現(xiàn)值對(duì)待售資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值判斷。這兩種市場(chǎng)化的評(píng)估方法，改變了國(guó)資轉(zhuǎn)讓方的主觀臆斷性，認(rèn)可了市場(chǎng)交易本身就是一個(gè)不同利益主體之間的博弈過(guò)程，符合市場(chǎng)規(guī)律。

基于上述原因，我國(guó)目前的評(píng)估機(jī)制在制度層面已經(jīng)開(kāi)始有所轉(zhuǎn)變。《發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2015]54號(hào))就指出，應(yīng)當(dāng)“借助多種市場(chǎng)化定價(jià)手段，完善資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制”。只是這一規(guī)定過(guò)于原則，在實(shí)踐中需借助“市場(chǎng)法”或“收益法”等評(píng)估機(jī)制予以細(xì)化。當(dāng)然，為保障評(píng)估結(jié)果的公平合理，還應(yīng)當(dāng)引入監(jiān)管機(jī)制，由專(zhuān)業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等作為中立第三方對(duì)評(píng)估過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。

(三)提升透明化的程序判斷要求

判斷國(guó)資交易公平與否，是否存在不當(dāng)流失，還應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)同樣應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)化的理念，依據(jù)嚴(yán)格的競(jìng)價(jià)機(jī)制和透明的信息披露機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)現(xiàn)最優(yōu)的交易價(jià)格，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)競(jìng)價(jià)中的信息公開(kāi)以解決信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的交易價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。目前，我國(guó)法對(duì)于國(guó)資交易的競(jìng)價(jià)機(jī)制已經(jīng)做出了較為明確和嚴(yán)格的規(guī)定，除非是特殊的法定情形允許協(xié)議交易，通常情況下的國(guó)資交易均應(yīng)進(jìn)場(chǎng)，采取競(jìng)價(jià)交易模式，不過(guò)，現(xiàn)行法對(duì)于競(jìng)價(jià)交易中信息披露的透明性要求還有待強(qiáng)化。

信息披露的透明性對(duì)于國(guó)資競(jìng)價(jià)機(jī)制的有效實(shí)施至關(guān)重要，甚至直接決定了競(jìng)價(jià)機(jī)制是否能夠起到防止暗箱操作、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全的基本作用。之所以在競(jìng)價(jià)機(jī)制中對(duì)信息披露制度如此關(guān)注，是因?yàn)橐赃M(jìn)場(chǎng)交易為代表的競(jìng)價(jià)機(jī)制看似公平、公開(kāi)，但難以有效防止“內(nèi)部人控制”，避免國(guó)資流失。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)在拍賣(mài)中仍然會(huì)存在信息不對(duì)稱(chēng)，這將直接影響拍賣(mài)結(jié)果和利益分配。國(guó)有資產(chǎn)最終所有權(quán)人“虛位”以及代理鏈條過(guò)長(zhǎng)，使得最終的代理人即國(guó)企經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)的真實(shí)價(jià)值(尤其是企業(yè)的盈利能力、市場(chǎng)份額、行業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ?最為了解。盡管通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)機(jī)制可以引入外部人參與交易競(jìng)爭(zhēng)，但外部競(jìng)標(biāo)者實(shí)際處于信息劣勢(shì)。此時(shí)，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)披露虛假信息或者僅披露部分信息誤導(dǎo)競(jìng)價(jià)者，使自身或其關(guān)聯(lián)人以較低價(jià)格中標(biāo)，進(jìn)而造成國(guó)資轉(zhuǎn)讓權(quán)益的實(shí)際受損。因而，可以說(shuō)“導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)拍賣(mài)中難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)的根本原因是，企業(yè)內(nèi)部人(在這里主要是原經(jīng)營(yíng)者)擁有信息優(yōu)勢(shì)后在競(jìng)標(biāo)者中間造成的非對(duì)稱(chēng)性。公開(kāi)競(jìng)價(jià)的機(jī)制本身不是保證競(jìng)爭(zhēng)的充分條件，拍賣(mài)并不能從根本上解決協(xié)議轉(zhuǎn)讓等非公開(kāi)產(chǎn)權(quán)交易中的弊端”。*陳釗：《非對(duì)稱(chēng)信息下的國(guó)有資產(chǎn)流失——從拍賣(mài)引申開(kāi)去》，《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第2期。只有通過(guò)強(qiáng)化待售資產(chǎn)的信息披露，塑造透明的市場(chǎng)交易環(huán)境，才有可能通過(guò)競(jìng)價(jià)機(jī)制遏制“內(nèi)部人控制”，否則，國(guó)有資產(chǎn)交易很可能是以“合法”形式掩蓋“流失”實(shí)質(zhì)。因此，“提高信息透明度，盡量使交易各方擁有最大量的信息是增加國(guó)有資產(chǎn)收益的有效辦法”。*付紹強(qiáng)：《國(guó)有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)交易中的定價(jià)問(wèn)題——產(chǎn)權(quán)交易招標(biāo)轉(zhuǎn)讓方式下的交易價(jià)格分析及改進(jìn)》，《首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。

今后防止國(guó)資流失的制度設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能強(qiáng)化國(guó)資交易中信息披露的透明性，解決信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)，保證所有潛在交易者能公平、真實(shí)、完整地獲得待售國(guó)有資產(chǎn)的交易信息，并給予其充分的時(shí)間分析信息，進(jìn)而判斷是否參與交易以及給出怎樣的交易的價(jià)格。目前，《發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》雖對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定，但仍不夠完善。

在進(jìn)一步細(xì)化國(guó)資交易信息披露的內(nèi)容時(shí)，立法者首先應(yīng)解決的問(wèn)題是，如何區(qū)分公共信息與國(guó)企的商業(yè)秘密并平衡好兩者之間的關(guān)系。實(shí)踐中，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者通常會(huì)以某類(lèi)信息屬于國(guó)企經(jīng)營(yíng)中的商業(yè)秘密為由抗辯交易機(jī)制中信息披露的要求，并以此達(dá)到“內(nèi)部人控制”交易的效果。因此，這一問(wèn)題的解決非常重要。如果對(duì)于商業(yè)秘密的界定過(guò)于嚴(yán)格，不利于競(jìng)標(biāo)者對(duì)待售資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值作出判斷，就可能影響競(jìng)爭(zhēng)者的參與積極性，阻礙競(jìng)價(jià)機(jī)制的發(fā)揮；如果對(duì)于公共信息的認(rèn)定過(guò)于寬泛，則會(huì)直接侵害轉(zhuǎn)讓企業(yè)的商業(yè)秘密，損害其合法權(quán)益。兩者邊界的厘定實(shí)際上彰顯了公眾知情權(quán)與企業(yè)商業(yè)秘密權(quán)之間的緊張關(guān)系。然而，如果仔細(xì)分析兩者的制度內(nèi)涵，不難發(fā)現(xiàn)其相互間有諸多差異。尤其是，公共信息本質(zhì)上具有共享性和公益性，商業(yè)秘密則具有獨(dú)占性和私利性；公共信息被公開(kāi)有益于社會(huì)公共利益，商業(yè)秘密被公開(kāi)則對(duì)社會(huì)公共利益無(wú)益。基于這種差異，兩者間的制度矛盾或許可以通過(guò)利益平衡法予以解決。因公共信息與企業(yè)商業(yè)秘密有著不同的法益，所保護(hù)的利益不同，制度目標(biāo)也不同，且具有一定的沖突性，“當(dāng)存在兩種利益時(shí)，一種利益的滿(mǎn)足必須排除另一種利益的滿(mǎn)足”，*[美]肯尼思·基普尼斯：《職責(zé)與公義——美國(guó)的司法制度與律師職業(yè)道德》，徐文俊譯，東南大學(xué)出版社2000年版，第67頁(yè)。因此就需要法律在不同利益之間進(jìn)行平衡，“立法本身就是利益衡量的結(jié)果”。*王偉光：《利益論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第80頁(yè)。正如利益法學(xué)代表人物赫克所言：“法律是社會(huì)中各種利益沖突的表現(xiàn)，是人們對(duì)各種沖突的利益進(jìn)行評(píng)價(jià)后制定出來(lái)的，實(shí)際上是利益的安排和平衡。”*轉(zhuǎn)引自何勤華主編：《西方法律思想史》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版，第255頁(yè)。當(dāng)然，在進(jìn)行這種利益取舍和平衡時(shí)，應(yīng)遵循最小損害原則，即在各種可以達(dá)到目的的方式中尋找對(duì)權(quán)益損害最小的方式。*參見(jiàn)王敬波：《政府信息公開(kāi)中的公共利益衡量》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。具體到國(guó)資交易中的信息披露制度，因該類(lèi)信息公開(kāi)追求的是社會(huì)公共利益，而商業(yè)秘密保護(hù)的是企業(yè)利益，在進(jìn)行利益衡量時(shí)，應(yīng)以社會(huì)公共利益為先，促進(jìn)信息公開(kāi)，當(dāng)然，同時(shí)應(yīng)當(dāng)盡量減少乃至避免因信息公開(kāi)給國(guó)企利益造成的損失。換言之，在判斷某類(lèi)資訊是否屬于國(guó)有資產(chǎn)交易中信息披露事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)首先對(duì)該資訊進(jìn)行針對(duì)性分析，若公開(kāi)后，社會(huì)公眾從中所獲得的利益大于被公開(kāi)人所遭受到的損失，那么可將其認(rèn)定為是公共信息，應(yīng)予公開(kāi)，否則即屬于國(guó)企自身的商業(yè)秘密，無(wú)公開(kāi)之必要。通常情況下，對(duì)涉及轉(zhuǎn)讓標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估或收益評(píng)估的基本要素，公開(kāi)與否直接關(guān)乎國(guó)資交易價(jià)格的市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，關(guān)乎國(guó)資交易是否公平和安全，應(yīng)被視為公共信息，相對(duì)人或社會(huì)公眾有權(quán)知曉。這些信息包括：轉(zhuǎn)讓標(biāo)的基本情況；轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)；若標(biāo)的企業(yè)為有限責(zé)任公司，對(duì)外轉(zhuǎn)讓是否已經(jīng)其他股東一半以上同意，原股東是否已放棄優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；標(biāo)的企業(yè)的管理層及其利益相關(guān)人是否參與受讓?zhuān)划a(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的決策及批準(zhǔn)情況；轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)近三年的主要財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)；近三年的納稅情況；轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的信用狀況，包括重大訴訟、行政處罰、嚴(yán)重違約記錄等；受讓方的資格要求與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。這些信息均應(yīng)被納入國(guó)資交易中信息披露的范疇，其披露與否，應(yīng)當(dāng)作為交易程序是否合法的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。

總之，我國(guó)立法者今后在完善國(guó)資流失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到判斷標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵并不在于由政府事先確定一個(gè)剛性的國(guó)資交易價(jià)格，而是應(yīng)當(dāng)建立合理的價(jià)格判斷標(biāo)準(zhǔn)和程序判斷標(biāo)準(zhǔn)。以市場(chǎng)化的方式對(duì)國(guó)資價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，設(shè)定合理的預(yù)期價(jià)，同時(shí)，堅(jiān)持競(jìng)價(jià)機(jī)制，并以充分的信息公開(kāi)確保競(jìng)價(jià)機(jī)制的功能發(fā)揮，通過(guò)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)最優(yōu)的交易價(jià)格，由此保障國(guó)資交易安全。若一項(xiàng)國(guó)資交易滿(mǎn)足了上述的評(píng)估要求、競(jìng)價(jià)要求以及信息披露要求，那么，國(guó)有資產(chǎn)交易的結(jié)果就具有法律效力，此后，若國(guó)有資產(chǎn)在交易中發(fā)生減損，應(yīng)屬正常的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有轉(zhuǎn)讓方不得以“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”為借口否認(rèn)交易結(jié)果，不能僅以交易時(shí)的價(jià)格與凈資產(chǎn)之比(甚至是與交易后的現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)之比)作為國(guó)資流失的判斷標(biāo)準(zhǔn)。若不符合上述標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)資出現(xiàn)損失便屬于不當(dāng)?shù)膰?guó)資流失，應(yīng)追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。

四、強(qiáng)化法律的“行為規(guī)制”，公正地防止經(jīng)營(yíng)性國(guó)資流失

(一)“結(jié)果規(guī)制”向“行為規(guī)制”轉(zhuǎn)變之必要

“行為規(guī)制”強(qiáng)調(diào)的是以行為作出的程序(或過(guò)程)而非行為引發(fā)的結(jié)果為依據(jù)來(lái)規(guī)范和調(diào)整社會(huì)關(guān)系。我國(guó)的法律制度長(zhǎng)期以來(lái)重結(jié)果而輕程序，往往是以實(shí)質(zhì)正義作為判斷行為對(duì)錯(cuò)和是否合法的重心。在實(shí)質(zhì)正義理念下注重追求結(jié)果上的公正與公平，而不問(wèn)行為作出的過(guò)程或程序如何。在現(xiàn)代法治理念下，“法治是一種強(qiáng)調(diào)程序的社會(huì)控制方式，在法治的精神內(nèi)涵中包含著程序正義的追求”。*孫笑俠：《法的形式正義與實(shí)質(zhì)正義》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》1999年第5期。而且，從法學(xué)發(fā)展的縱向歷史維度來(lái)看，這種實(shí)質(zhì)正義思想正逐漸向程序正義轉(zhuǎn)變，并逐漸形成了依靠程序正義來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的社會(huì)意識(shí)。正如羅爾斯在其巨著《正義論》中所言：“不存在判定正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)淖袷兀浣Y(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，而無(wú)論他們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果。”*[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第67頁(yè)。盡管這種純粹的程序正義觀不應(yīng)被絕對(duì)化，但在商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中卻非常值得借鑒。因?yàn)槭袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)存在，經(jīng)營(yíng)者的有限理性使其不可能具有避免所有投資失敗的完全智慧。若以“結(jié)果規(guī)制”為導(dǎo)向，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的商業(yè)冒險(xiǎn)精神便得不到鼓勵(lì)和保護(hù)，“理性經(jīng)濟(jì)人”不會(huì)愿意在如此苛刻的條件下為他人提供服務(wù)(尤其是冒險(xiǎn)性的投資服務(wù))，如此一來(lái)，企業(yè)自身乃至商業(yè)社會(huì)都無(wú)法得以發(fā)展。正因?yàn)槿绱耍诿绹?guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家，法院都不愿對(duì)董事、高管的經(jīng)營(yíng)決策進(jìn)行事后諸葛亮式的判斷。*參見(jiàn)朱義坤：《董事問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第100-103頁(yè)。在我國(guó)的國(guó)企領(lǐng)域應(yīng)同樣如此，只要企業(yè)經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)中勤勉盡責(zé)并遵循了決策程序，那么，即使投資后出現(xiàn)國(guó)資價(jià)值減損，也不屬于非法的國(guó)資流失。這一“行為規(guī)制”理念的確立對(duì)于合理認(rèn)定國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的投資責(zé)任，公正地防止經(jīng)營(yíng)中的國(guó)資流失至關(guān)重要。

(二)“行為規(guī)制”下“流失”并非必然“追責(zé)”

如前所述，在合法交易或合規(guī)經(jīng)營(yíng)時(shí)，由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或資產(chǎn)自身?yè)p耗所引起的國(guó)資價(jià)值減損，不存在法律上的可歸責(zé)性，不屬于法律意義上的“國(guó)有資產(chǎn)流失”。因此，若將“國(guó)有資產(chǎn)流失”表述為“國(guó)有資產(chǎn)損害”或許更為恰當(dāng)。因?yàn)椤皳p害是指行為人的行為對(duì)受害人造成的不利益狀態(tài)”，*王利明：《侵權(quán)責(zé)任法研究》(第二版，上卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第326頁(yè)。在英美法中，損害是指“在法律上被認(rèn)為是可控訴的情況下，一個(gè)人所遭受的損失和傷害”。*[英 ]戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，北京社會(huì)與科技發(fā)展研究所譯，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第238頁(yè)。這里強(qiáng)調(diào)的便是“行為規(guī)制”思想，即只有存在可控訴行為的前提，才具備追究責(zé)任的可能，也才有讓行為人承擔(dān)不利后果的正當(dāng)性。有學(xué)者提出，因?yàn)樵斐蓢?guó)資流失的原因中合理與不合理、法律允許和禁止都是相對(duì)的，矛盾雙方會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)化，所以應(yīng)當(dāng)采用廣義國(guó)有資產(chǎn)流失概念的觀點(diǎn)，即國(guó)資流失既包括合理的、法律允許的流失也包括不合理而為法律所禁止的流失。*參見(jiàn)楊子良：《國(guó)有資產(chǎn)刑法保護(hù)研究——一個(gè)整體刑法學(xué)的視角》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2009年版，第29頁(yè)。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)值得商榷。這顯然會(huì)泛化對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)流失”的認(rèn)定。尤其是在刑法學(xué)視閾下更應(yīng)審慎，應(yīng)將其嚴(yán)格限定為“直接侵犯國(guó)有資產(chǎn)或者造成國(guó)有資產(chǎn)損失的行為”，*林蔭茂：《國(guó)資流失犯罪研究——兼談私分國(guó)有資產(chǎn)罪的刑法適用問(wèn)題》，《政治與法律》2008年第4期。強(qiáng)調(diào)“行為規(guī)制”下的追責(zé)。

(三)“行為規(guī)制”下國(guó)企經(jīng)營(yíng)者國(guó)資流失責(zé)任的合理認(rèn)定

國(guó)企經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的國(guó)資損失有的可歸結(jié)于正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，有的則是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者的行為違反信義義務(wù)所致。對(duì)兩者的準(zhǔn)確區(qū)分是判斷國(guó)企經(jīng)營(yíng)者是否造成了經(jīng)營(yíng)中“國(guó)資流失”的關(guān)鍵。目前，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《經(jīng)營(yíng)責(zé)任追究意見(jiàn)》)指出，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者未履行或未正確履行職責(zé)造成國(guó)有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任，并在“責(zé)任追究范圍”中以列舉方式闡明了九種責(zé)任追究情形。這九種情形固然是企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的常見(jiàn)行為，但列舉式規(guī)定難免掛一漏萬(wàn)。盡管制定者在“責(zé)任追究范圍”第10項(xiàng)規(guī)定了“其他違反規(guī)定，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形”，希望以兜底性條款周延實(shí)踐中的各種情況，但該表述卻難以發(fā)揮普適性的指導(dǎo)作用，因?yàn)槠洳⑽丛O(shè)定一個(gè)“未履行或未正確履行職責(zé)”的抽象標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，所以在出現(xiàn)其他情形時(shí)，仍然面臨無(wú)法具體認(rèn)定的難題，并且，在目前設(shè)定的九種具體情形中，有的規(guī)定仍舊非常模糊，缺乏可操作性。例如，在集團(tuán)管控方面，《經(jīng)營(yíng)責(zé)任追究意見(jiàn)》規(guī)定“未履行或未正確履行職責(zé)致使集團(tuán)發(fā)生較大資產(chǎn)損失，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生重大影響”的應(yīng)當(dāng)追責(zé)，但如何判斷經(jīng)營(yíng)者在此種情形下“未履行或未正確履行職責(zé)”，還是無(wú)從著手。對(duì)此，亟需以“行為規(guī)制”為指導(dǎo)，從以下三方面設(shè)定普適性的認(rèn)定規(guī)則。

其一，從經(jīng)營(yíng)者投資決策時(shí)的主觀狀態(tài)考察，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者對(duì)投資決策的失敗存有故意或重大過(guò)失時(shí)，應(yīng)承擔(dān)不利后果。此處的重大過(guò)失，可以借鑒域外制度對(duì)董事的規(guī)定，即“輕率地相信那些明顯就不值得信賴(lài)的雇員、拒絕履行或怠于履行其作為董事應(yīng)盡的職責(zé)、對(duì)雇員過(guò)錯(cuò)行為所顯示的明顯危險(xiǎn)信號(hào)故意視而不見(jiàn)或置若罔聞、對(duì)于股東的利益漠不關(guān)心或故意置股東利益于不顧，或者采取的行動(dòng)缺乏合理根據(jù)”。*Edward P. Welch, Andrew J. Turezyn, Ernest L. Folk, Folk on the Delaware general corporation law: fundamentals, Little, Brown and CO., 1993, p.103.這些闡釋盡管直接指向董事，但對(duì)具有一定經(jīng)營(yíng)決策權(quán)的企業(yè)高管同樣適用。之所以采取故意或重大過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)，主要是考慮到商業(yè)行為的高風(fēng)險(xiǎn)性，也是為了更好地尊重經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)投資決策的自由裁量權(quán)。需要說(shuō)明的是，在具體判斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)者是否存在“重大過(guò)失”時(shí)，應(yīng)采用“理性”標(biāo)準(zhǔn)而非“合理性”標(biāo)準(zhǔn)。“合理性標(biāo)準(zhǔn)比理性標(biāo)準(zhǔn)的要求高。在理性標(biāo)準(zhǔn)之下，法院只要認(rèn)為董事行為不是不可容忍即可，而在合理性標(biāo)準(zhǔn)下，法院需要在某種程度上同意董事的行為，雖然不需要完全同意。”*同前注，朱義坤書(shū)，第141頁(yè)。可見(jiàn)，“理性”標(biāo)準(zhǔn)所賦予的自由裁量空間比“合理性”標(biāo)準(zhǔn)更大，更利于尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的自由裁量。

此外，為確保這種主觀上的善意，還應(yīng)對(duì)管理者的利益相關(guān)性作出嚴(yán)格限制。因?yàn)槔嫦嚓P(guān)性暗含著利益沖突。由于企業(yè)無(wú)法自主地作出意思表示，必須通過(guò)經(jīng)營(yíng)者作出，此時(shí)，如果經(jīng)營(yíng)者恰恰又是決策的對(duì)方當(dāng)事人，那么，就會(huì)產(chǎn)生角色對(duì)立：一方面其要為自身爭(zhēng)取最好的交易條件，另一方面又必須符合企業(yè)的最佳利益。這必然使經(jīng)營(yíng)者處于“精神分裂”的沖突點(diǎn)，此時(shí)，很難期待經(jīng)營(yíng)者所作出的決策是在善意地追求公司最佳利益。對(duì)國(guó)企而言，為避免這種利益沖突，防止國(guó)資流失，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的自我交易行為作出比一般企業(yè)更為嚴(yán)格的限制。目前我國(guó)《公司法》并未絕對(duì)禁止董事、高管的自我交易，而是有限許可，即需要經(jīng)過(guò)公司章程或股東會(huì)同意。通過(guò)這一“清洗”機(jī)制，可以防止因利益相關(guān)性而造成的企業(yè)損失。從公司法的縱向歷史維度看，我國(guó)《公司法》的這一規(guī)定有其合理性，*參見(jiàn)前注，朱義坤書(shū)，第41頁(yè)。但是，就國(guó)企而言，考慮到委托人的“虛位”以及代理鏈條的復(fù)雜，為充分保護(hù)真正投資者(全民)的利益，應(yīng)對(duì)自我交易采取嚴(yán)格的絕對(duì)禁止態(tài)度。若國(guó)企經(jīng)營(yíng)者違反該義務(wù)，造成國(guó)資損失，可推定其主觀具有惡意。

其二，從經(jīng)營(yíng)者投資決策時(shí)的勤勉義務(wù)考量，衡量管理者是否“勤勉”的主要標(biāo)準(zhǔn)之一是必要的、充分的信息收集義務(wù)。根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn)，若經(jīng)營(yíng)者從企業(yè)最佳利益出發(fā)，盡可能全面搜集了必要的決策信息，權(quán)衡了各種可能的備選方案，結(jié)果仍釀成決策失誤，則無(wú)需擔(dān)責(zé)；若其缺乏調(diào)查分析，輕率地作出決策或判斷，則難以達(dá)到法律底線的要求。*See Smith v. Van Gorkom, 488 A. 2d 858. (Del. 1985).在國(guó)企經(jīng)營(yíng)中，更是如此。國(guó)企的資產(chǎn)源于國(guó)有財(cái)產(chǎn)，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)決策對(duì)企業(yè)自身乃至公眾利益都至關(guān)重要。國(guó)企經(jīng)營(yíng)者在決策前理應(yīng)及時(shí)獲取與決策事項(xiàng)有關(guān)的必要的、充分的信息，在對(duì)信息占有的前提下，利用專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)信息進(jìn)行理性判斷。在考察國(guó)企經(jīng)營(yíng)者所掌握的信息是否充分時(shí)，可結(jié)合決策時(shí)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)情況、投資決策的重要性、做出決策時(shí)可利用的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)、對(duì)有關(guān)對(duì)象所進(jìn)行的調(diào)查和分析、對(duì)調(diào)查報(bào)告的信賴(lài)程度等因素進(jìn)行綜合分析。*ALI, Principles of Corporate Governance: Analysis and Recommendation (I), Comment (e) to §4.01(c), p.178.

其三，從經(jīng)營(yíng)者投資決策時(shí)的程序判斷，為了以程序正義保證決策民主化、科學(xué)化，進(jìn)而引導(dǎo)出正確的經(jīng)營(yíng)決策，凡經(jīng)營(yíng)者的投資決策未經(jīng)法律法規(guī)或企業(yè)章程所規(guī)定的程序，即可被認(rèn)為違反勤勉之責(zé)，所造成的損失就有可能被認(rèn)定為是“國(guó)有資產(chǎn)流失”。

綜上所述，在“行為規(guī)制”的調(diào)整方法下，如果國(guó)企經(jīng)營(yíng)者在決策時(shí)達(dá)到了上述標(biāo)準(zhǔn)，即使決策實(shí)施后造成國(guó)資損失，也不屬“國(guó)有資產(chǎn)流失”，而屬于正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；如果沒(méi)有達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，決策實(shí)施的結(jié)果造成國(guó)資價(jià)值減損，則屬于法律上應(yīng)追責(zé)的“國(guó)有資產(chǎn)流失”。

(四)“行為規(guī)制”下國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的容錯(cuò)免責(zé)

根據(jù)域外制度經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)營(yíng)者“只要是善意地并在合理調(diào)查基礎(chǔ)上所作出的誠(chéng)實(shí)的商業(yè)決策就是不受指控的，即使該決策是錯(cuò)誤的、不幸的甚至是災(zāi)難性的”。*施天濤：《公司法論》(第二版)，法律出版社2006年版，第407頁(yè)。這便是普通商事公司中的“商業(yè)判斷規(guī)則”。這一規(guī)則的立法理由在于“董事在公司管理方面享有自由決定權(quán)，并且此種決定權(quán)的行使普遍地不受司法審查”。*Robert W. Hamilton, The Law of Corporations in a Nutshell, West Publishing Company, 1990, p.311.此時(shí)，“即使某項(xiàng)經(jīng)營(yíng)判斷受到指責(zé)和攻擊，法院也會(huì)尊重該董事的決定，而不對(duì)該經(jīng)營(yíng)判斷的正確與否做出事后介入”。*Frank H. Easterbrook & Daniel R. Fischel, Takeover Bids, Defensive Tactics, and Shareholders’ Welfare, The Business Lawyer, Vol.36, No.4 (1981), pp.1733-1750.因?yàn)椤俺浞痔接懫髽I(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的地點(diǎn)，董事會(huì)的會(huì)議室要比法庭更合適”。*See Kamin v. American Exp. Co, 86 Misc 2d 809, 383 N. Y. S. 2d 807(Sup. Ct. 1976).盡管這一制度還未被引入我國(guó)《公司法》，但完全可以在當(dāng)前的國(guó)企改革中被借鑒。國(guó)企經(jīng)營(yíng)者作為有限理性的經(jīng)濟(jì)人，其獲取、分析、處理信息的能力總是有限的，加之改革往往無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)可循，屬于典型的“試錯(cuò)”過(guò)程，這就使得國(guó)企經(jīng)營(yíng)者在作出經(jīng)營(yíng)決策時(shí)往往帶有局限性，對(duì)自己決策結(jié)果的預(yù)測(cè)自然就不盡準(zhǔn)確，從而帶來(lái)更高的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。正如羅蘭所指出的：“在總和的和個(gè)別的層面上，結(jié)果的不確定性都是轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵特征。”*[比]熱若爾·羅蘭:《轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)學(xué)》，張帆、潘佐紅譯，北京大學(xué)出版社2002年版，第25頁(yè)。國(guó)企經(jīng)營(yíng)者不可能獲取改革的所有信息，因而，當(dāng)改革需要“試錯(cuò)”時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其建立合理的“容錯(cuò)機(jī)制”，在“容錯(cuò)”范圍內(nèi)的國(guó)資價(jià)值減損，不屬于應(yīng)被追責(zé)的情形，不應(yīng)被認(rèn)定為法律上的“國(guó)有資產(chǎn)流失”。

在新一輪的國(guó)企改革中，“容錯(cuò)”理念已經(jīng)被逐漸接受和認(rèn)可。2013年上海出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，率先將“容錯(cuò)機(jī)制”明確運(yùn)用于國(guó)資國(guó)企改革領(lǐng)域。隨后，江蘇、青海等省也相繼將其融入國(guó)企改革的制度體系中。在企業(yè)層面，“容錯(cuò)機(jī)制”也開(kāi)始被寫(xiě)入國(guó)有企業(yè)章程。*徐蒙：《“容錯(cuò)機(jī)制”寫(xiě)入上汽公司章程》，《解放日?qǐng)?bào)》2015年6月19日，第1版。從各地已有的實(shí)踐來(lái)看，“容錯(cuò)機(jī)制”的適用規(guī)則有合理之處，例如要求經(jīng)營(yíng)者必須“依法決策、實(shí)施”，同時(shí)“勤勉盡責(zé)、未牟取私利”，但也存在不足，亟待進(jìn)一步完善。

其一，應(yīng)擴(kuò)大“容錯(cuò)機(jī)制”的適用范圍。盡管“容錯(cuò)機(jī)制”的提出是為了推動(dòng)改革，但若將國(guó)企“容錯(cuò)機(jī)制”限定于改革創(chuàng)新領(lǐng)域，*例如，《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)改革創(chuàng)新未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但有關(guān)單位和個(gè)人依照法律、法規(guī)、規(guī)章、國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定決策、實(shí)施，且勤勉盡責(zé)、未謀取私利，不作負(fù)面評(píng)價(jià)，并依法免除相關(guān)責(zé)任。”《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于全面深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的意見(jiàn)》也明確指出“建立鼓勵(lì)探索創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制”。僅僅是為了“鼓勵(lì)改革創(chuàng)新者”，*程晨：《如何健全容錯(cuò)機(jī)制》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年7月14日，第5版。“寬容改革創(chuàng)新者在探索性實(shí)踐中出現(xiàn)的錯(cuò)誤和偏差”，*劉寧寧、郝桂榮：《新常態(tài)下如何科學(xué)構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制》，《人民論壇》2016年4月(中)。那就過(guò)于狹隘了。目前，我國(guó)各地試行的“容錯(cuò)機(jī)制”幾乎均是如此。其核心理念并不是如同域外成熟的“商業(yè)判斷原則”那樣，對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的決策行為進(jìn)行普遍性保護(hù)。這顯然不當(dāng)限縮了該制度的功能，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者的自由決定權(quán)及商業(yè)冒險(xiǎn)精神不僅在“改革創(chuàng)新”中需要，在企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，高風(fēng)險(xiǎn)同樣存在，客觀上也需要“容錯(cuò)機(jī)制”的合理保護(hù)。況且在企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)中，某項(xiàng)決策是否屬于“改革創(chuàng)新”，屬于多大程度的“改革創(chuàng)新”，本身就模糊不清。

其二，應(yīng)糾正程序設(shè)計(jì)的失當(dāng)。實(shí)踐中，有些國(guó)企為了判斷經(jīng)營(yíng)者的何種行為可以被“容錯(cuò)”，何種行為需要被“追責(zé)”，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了改革創(chuàng)新項(xiàng)目的備案制度，只有經(jīng)過(guò)備案的方可被納入“容錯(cuò)”范疇。并且，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者如果要主張自己應(yīng)被“容錯(cuò)”免責(zé)，還需要向由企業(yè)紀(jì)委、監(jiān)事長(zhǎng)等組成的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，由后者進(jìn)行審核認(rèn)定方可。從企業(yè)治理的角度來(lái)看，這一做法雖然是在發(fā)揮企業(yè)監(jiān)督者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督作用，但是，“備案制”做法實(shí)質(zhì)上削弱了“容錯(cuò)機(jī)制”對(duì)經(jīng)營(yíng)者的保護(hù)力度，應(yīng)當(dāng)去除。同時(shí)，“容錯(cuò)機(jī)制”本身是對(duì)企業(yè)投資決策行為適當(dāng)與否的判斷，具有“試錯(cuò)”屬性的“改革創(chuàng)新”項(xiàng)目更是如此，無(wú)論是企業(yè)紀(jì)委還是監(jiān)事會(huì)抑或監(jiān)事長(zhǎng)，作為監(jiān)督者是否具有這樣的判斷能力，本身就值得懷疑。從域外的制度經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在決定企業(yè)經(jīng)營(yíng)者是否應(yīng)受“經(jīng)營(yíng)判斷原則”保護(hù)時(shí)，很少由企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行判斷。此時(shí)，“容錯(cuò)機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)應(yīng)回歸現(xiàn)代企業(yè)制度的語(yǔ)境下進(jìn)行修正，即由國(guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的出資人代表或者國(guó)有控股公司的股東會(huì)來(lái)決定是否應(yīng)當(dāng)對(duì)投資決策失敗的經(jīng)營(yíng)者予以“容錯(cuò)”；當(dāng)有關(guān)國(guó)資流失認(rèn)定的糾紛已進(jìn)入司法程序時(shí)，則應(yīng)由法院進(jìn)行居中裁判。當(dāng)然，為了保護(hù)國(guó)資安全，此時(shí)應(yīng)由國(guó)企經(jīng)營(yíng)者來(lái)承擔(dān)“容錯(cuò)”的舉證責(zé)任。

總之，我國(guó)目前對(duì)國(guó)企“容錯(cuò)機(jī)制”的探索，無(wú)論是“容錯(cuò)”范圍還是“容錯(cuò)”程序均在一定程度上偏離了現(xiàn)代企業(yè)治理的內(nèi)在要求，應(yīng)予以糾正，否則會(huì)在認(rèn)定國(guó)企經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)決策失誤所造成的國(guó)企價(jià)值減損是否屬于“國(guó)有資產(chǎn)流失”以及是否應(yīng)當(dāng)被追責(zé)時(shí)發(fā)生偏差。此外，還需要特別說(shuō)明的是，“容錯(cuò)機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)應(yīng)盡快提升至法律或行政法規(guī)的位階，如果只是國(guó)務(wù)院國(guó)資監(jiān)管部門(mén)或者地方政府出臺(tái)相關(guān)政策性規(guī)定，在面臨司法適用時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生制度適用上的“尷尬”，那么，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者所面臨的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)仍舊無(wú)法合理免除。

五、結(jié) 論

基于國(guó)有資產(chǎn)的公共性及其功能的特殊性，對(duì)國(guó)企改革可能引發(fā)的“國(guó)有資產(chǎn)流失”予以制度規(guī)范極為必要。然而，若矯枉過(guò)正，對(duì)“國(guó)資流失”的認(rèn)定產(chǎn)生偏差，就很可能造成經(jīng)營(yíng)者因害怕被指責(zé)導(dǎo)致流失而對(duì)改革拖延觀望，這不僅會(huì)直接影響國(guó)資國(guó)企自身的改革進(jìn)程，還會(huì)影響市場(chǎng)機(jī)制的良性構(gòu)建。今后，我國(guó)立法者可通過(guò)法律的立改廢工作，對(duì)現(xiàn)行法中“國(guó)有資產(chǎn)流失”的規(guī)范進(jìn)行梳理，在摒棄國(guó)有資本為“剛性資本”的思維下，堅(jiān)持“行為規(guī)制”理念，進(jìn)而修正國(guó)有資產(chǎn)流失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，公正地維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，并有效促進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革的深化。

(責(zé)任編輯：江 鍇)

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1005-9512-(2017)12-0148-13

胡改蓉：華東政法大學(xué)副教授，法學(xué)博士。

*本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“市場(chǎng)化背景下國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司法律制度創(chuàng)新”(項(xiàng)目編號(hào)：14BFX166)的階段性研究成果。