檢察環節律師參與化解涉法涉訴信訪機制研究*

●重慶市人民檢察院第四分院課題組/文

檢察環節律師參與化解涉法涉訴信訪機制研究*

●重慶市人民檢察院第四分院課題組**/文

隨著涉法涉訴信訪案件化解工作逐步納入法治軌道，律師作為第三方身份參與的司法作用不斷深化，檢察環節的律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度也不斷完善。通過對重慶市檢察機關推進律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作的司法實踐進行實證調研，可以發現在改革實踐中還存在著律師參與工作于法無據，參與的質量和效率有待提升，配套輔助機制不夠健全等現實問題。所以，應當從強化立法保障，保障律師執業權利，提升參與律師的整體素質，完善律師參與工作配套保障機制等方面進行改進，務求完備，力臻實效。

檢察環節 律師 化解 涉法涉訴

2015年11月，中央政法委正式發布了《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（下稱《意見》），律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件正式納入司法改革軌道，其中又以化解工作更為重要。自《意見》發布以來，各地區檢察機關按照最高人民檢察院的部署安排，積極開展律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作。而在新形勢下，檢察機關如何扎實推進此項制度需要不斷的探索與完善。筆者通過對重慶市試點區縣檢察機關的工作實踐進行調查分析，試圖找出檢察環節律師參與化解涉法涉訴信訪案件制度的掣肘之由，并由此找出破解之道。

一、檢察環節律師參與化解涉法涉訴信訪案件機制的實踐探索

重慶市檢察機關于2016年1月啟動了律師參與化解涉法涉訴信訪案件的試點工作。截止到2017年1月，全年的涉法涉訴進市進京非正常上訪數從2015年的314人次降到了2016年的65人次，效果顯著。渝北、榮昌等7個試點區縣共計有58名律師參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作中，全年共參與782件，成功化解率75.1%，遠遠高于重慶市司法局所統計的2016年全市信訪案件54.2%的化解率。從中可以看出當下檢察環節律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作制度的主要特點和做法。

（一）重在參與，律師以第三方身份參與化解信訪案件

以7個試點區縣為例，其工作制度多是由檢察機關制定的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作方案》，而其中最主要的一條便是鼓勵律師廣泛參與。以江北區、渝北區等主城區縣為例，檢察機關采取了聯合當地司法局指派法律援助律師到街道社區進行駐點巡回服務的方式，通過給予法律援助中心所屬律師配套工作經費和年終考評加分的方式，使得律師們熱衷于到街道社區去貢獻自己的法律服務資源，更好的促進法律顧問下沉至基層。以往，各區縣也曾或多或少邀請過律師參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作，但主要是積年大案要案，而檢察環節的范圍則更為合理。以重慶市檢察院第一分院的統計為例，2016年1-6月，轄區內由律師參與化解的涉法涉訴信訪案件總計49件，占了同時段由轄區檢察院接案的涉法涉訴信訪案件的27.5%，但卻涉及了土地承包糾紛、醫患矛盾糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里傷害糾紛等多種易造成較為嚴重影響的信訪案件。

（二）彰顯監督，律師依法監督檢察機關提高公信度

1.律師參與評議案件展現公正。依據重慶市人民檢察院出臺的 《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作方案（試行）》，各地檢察機關應當定期對重點疑難復雜涉法涉訴信訪案件進行評議，并邀請律師顧問以第三方的立場對其辦案流程、處理結果、信訪者回訪情況進行評議，并逐一出具《律師評議意見書》。以渝北區為例，全年所評議的9件重點疑難復雜案件共有6件進入了糾錯程序，有關機關依法采納了4件，并據此作出了新的處理結果，更為全面的保障了信訪群眾的合理權益，同時也促進了檢察機關改進自身的工作方式。

2.聯合督查落實考核獎懲機制。律師在參與化解案件的工作應當對檢察機關的辦案情況進行監督，但監督制約是相對的，檢察機關也應該對于律師的參與工作進行監督考核，如此方能彰顯監督之意。以試點地區的渝北區和榮昌區為例，當地政法委牽頭，由公檢法司這四家政法機關聯合成了督查小組，負責對律師參與化解案件工作進行專項督查考核，同時也對政法機關的涉法涉訴信訪制度改革工作進行督查。根據統計，2016年兩個試點區縣共對檢察環節的17件律師參與化解涉法涉訴信訪案件進行了抽查，并對其進行了評分，考核優秀的案件參與律師會得到一定程度上的物質性獎勵，年終考核亦可給予專項加分。

（三）突出幫助，化解矛盾解決信訪問題

1.律師坐診提供法律咨詢。以往的法律咨詢基本都是檢察機關和律師各做各的，檢察機關極少邀請律師參與，涉法涉訴信訪工作的參與度就更少。但從2016年啟動律師參與工作開始，各區縣檢察機關都開始實行一個街道或鄉鎮有一名法律服務律師、一個社區或村委會有一個巡回法律診所的工作方式，其值班律師的主要職能便是提供法律咨詢，通過法律服務律師定期開展一對一法律咨詢服務，及時解答群眾的法律疑惑和訴求。

2.法制宣傳普及法律知識。除了提供咨詢之外，經常性的法制宣傳也是必不可少的。根據統計，7個試點區縣全年總計開展律師參與普法宣傳314次，舉辦法律知識講座24次，通過到拆遷地送法上門、工地外來務工人員專項勞動法和合同法普及等方式，極大的增加了這些易發信訪群體的法律知識儲備，為他們依法合理的去表達自身的訴求打下了堅實的基礎。

二、檢察環節律師參與化解涉法涉訴信訪案件機制的現實困境

通過調查可以發現，當下律師參與化解工作的問題不僅有立法上的缺失，也有司法實踐上的缺陷，需要對癥下藥，務求完備，力臻實效。

（一）律師參與工作于法無據

在調查中，91%的辦案檢察官和律師都認為，當下律師參與化解工作的最大問題便在于立法上尚未明確律師參與化解工作的有關規定。雖然中央政法委出臺了《意見》，各地區也相繼出臺了相關制度，但從法理上來說，既不是法律法規，也不屬于部門規章，不具有明確的法律作用。而且單單在《意見》中對律師參與的方式和職能作用予以規定，卻沒有將配套機制、執業保障、律師處理意見的法律效應予以明確，導致實際操作中很多地方檢察機關的工作方式于法無據，難以充分得到信訪當事人的信任。

而且，《意見》僅僅明確了律師可以參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作，但何時參與，如何啟動卻無明文規定。上訪者無法自主委托律師參與，僅僅只能依靠到檢察機關進行申請，或是由檢察機關自主啟動，這樣既限制了上訪者的申訴權利，又導致常常有辦案人員嫌律師參與麻煩而不予啟動律師參與程序的情況出現。［1］

（二）律師參與的質量和效率有待提升

1.律師的法律服務質量難以得到保障。其一，無償服務影響工作積極性。一些律師在工作中顯出的不耐煩和積極性不足確有其緣由，律師是畢竟作為一種帶有商業性的盈利型職業，獲取利潤是其工作的主要目的，一次兩次的無償服務還能夠接受，長時間多次參與化解工作以及附帶的法制宣傳、法律咨詢工作無疑會影響其行業利潤，積極性受到打擊便不足為奇。其二，輪流坐班制度造成接訪律師的不穩定性。接訪律師每個星期都頻繁更換值班，導致當事人每次都要對不同的律師重復案情，且每次表述都有出入，接訪的值班律師難以在有限的時間內對信訪問題作出全面而正確的審查和思考，因而每個律師的處理意見都多有出入，使得當事人因無所適從而重復上訪，影響了接訪的質量。

2.律師參與化解工作時間的嚴重滯后性。長久以來，許多信訪者因為多次上訪，基層檢察機關的辦案人員對其已經無法說服，加之其信訪訴求長時間得不到解決，已然放棄了依法信訪的途徑，轉而奉行“大鬧大解決、小鬧小解決”的信訪方式，使得律師難以在合適的時機參與進去與信訪者討論信訪合法性的問題。而且，根據調查，司法實踐中通常只有久拖未決的涉法涉訴信訪案件，當地檢察機關才會去啟動律師參與機制，這同樣也造成了律師參與化解工作的時間嚴重滯后。

（三）配套輔助機制不夠健全

1.缺乏律師參與選任機制。《意見》僅僅規定了當地檢察機關應當選擇具備公道正派、業務能力強、實踐經驗足的律師參與到化解工作。然而，根據調查，試點區縣基本都沒有建立公平、公正、公開的法律服務律師選任工作機制，其主要方式還是沿用的法律援助律師的選擇方式，即由當地司法行政機關推薦執業律師參與，再由檢察機關審核通過即可。實踐中往往草草了事，并不能保證選任的律師都具有綜合素質高、善于處理復雜疑難涉法涉訴信訪案件的特性。

2.律師工作保障機制有待完善。根據調查，除了一些特邀專家和教授是通過與當地檢察機關簽訂合同的方式參與到化解工作外，絕大多數參與律師都是無償為檢察機關提供法律幫助，各個試點區縣的檢察機關也沒有將其納入單位的財政預算，難以保障律師工作的積極性，同時也不利于律師為檢察機關提供法律幫助長效機制的構建。而且，當下大多數的檢察機關還沒有設立專門的律師接待窗口或是工作室，律師參與缺乏良好的辦公環境和直接便利的閱卷、會見渠道，信訪者也無法進行預約會見，影響了律師參與的工作效率。［2］

（四）檢察機關的工作思維和方式有待改進

根據調查，辦案檢察官、律師等法律職業群體普遍認為檢察機關在處理涉法涉訴信訪案件和律師參與工作時存在以下幾個問題。其一，對律師參與化解工作積極性不高。由于一些檢察干警對涉法涉訴信訪案件的認識度不夠，導致其重視不足，工作中研究信訪問題不及時，不能適時引導律師參與到涉法涉訴信訪案件的化解工作，甚至造成一些案件久拖不決，成為陳年積案。其二，對于群眾的信訪訴求理解不夠。一些檢察干警在司法實踐中經常會對于一些復雜疑難案件感到畏懼，導致對于信訪者的訴求消極應對，甚至是置之不理，導致信訪者反復上訪。其三，接待律師和信訪者的水平有待提升。一些檢察干警因其職業的特殊性，有時候會對律師和信訪者產生一種逆反心理，接待時時有語氣生硬、問詢不夠耐心等問題，不能切實聯系好律師與信訪者之間的溝通關系，影響律師參與化解工作的實際效果。

三、檢察環節律師參與化解涉法涉訴信訪案件機制的完善路徑

（一）強化立法保障，完善律師參與的法律依據

中央政法委的《意見》以及各試點地區的有關制度基本都是僅在各政法機關之間提出了相關工作要求，并沒有從全局的宏觀層面進行制度設計，只能算一個初期工作方案，雖是受限于律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作才剛剛起步，但從長遠考慮，進行完整的立法保障更是迫在眉睫。其一，應當完善《律師法》的實體法規定。《律師法》第4章中的律師業務雖然規定了可接受委托，提供非訴訟方面的法律服務和代理訴訟類案件的申訴，但并不包括涉法涉訴信訪案件，按照《意見》規定，檢察環節的涉法涉訴信訪案件還是屬于當地檢察機關機關所管轄，律師僅僅是在檢察機關有需要時才能參與。所以，應當在《律師法》第4章第28條中加入一款，即“律師可接受委托，參與涉法涉訴信訪案件”，如此方能解決律師參與化解工作于法無據的問題。其二，應當完善律師參與化解涉法涉訴信訪案件的程序法規定。此項程序法規定應當通過人大立法，在刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法中分別加入有關于律師參與化解工作的程序性規定，將律師參與的流程和權利進一步完善固化，如此方能充分調動起律師參與化解工作的主動性和積極性，也有利于司法實踐效率的提升。

（二）保障律師執業權利，提升參與律師的整體素質

1.保障律師執業權利，確保能夠依法履職。要提升律師參與化解工作的服務質量和效率，首要的是要保障其作為第三方的合法權利。一是保障好參與律師的知情權、發表意見權、申請調查取證權、閱卷權等權利，使得律師在參與過程中能夠全面的了解案情的有關進展，并及時獲取第一手的案件證據材料。二是要保障好律師的發表意見權。律師參與化解工作的最重要手段便是提出律師處理意見書，檢察機關應當對律師的處理意見及時反饋，根據信訪案件的特點，給出一周或是兩周時間的答復期，期間辦案人員應認真研究處理意見，認為合理的應予以采納，不予采納的應在答復期內給予書面回復并寫明詳細緣由。

2.提升參與律師的整體素質，確保能夠服務到位。司法實踐中參與律師的服務質量存在參差不齊的主要緣由還是在于律師本身的業務能力不足，應當內外合力進行全面提升。一是律師應積極面對新形勢下的挑戰，在接受信訪案件委托時不能畏懼推諉，要以敢于擔當的信念努力提升自身的業務水平，在實踐中鍛煉自己的辦案能力。二是司法行政機關、律師協會、律師事務所應加強對于律師參與化解涉法涉訴信訪案件的業務培訓。可以通過疑難復雜信訪案件集中研討、專家輔助指導案件辦理、定期舉辦案件處理技能業務培訓等方式幫助律師提升化解疑難復雜信訪案件的業務能力，同時通過模擬實踐來提升辦案經驗，以便打好律師參與化解工作的先期基礎。

（三）完善律師參與工作配套保障機制

1.建立專項經費制度，加大考核獎勵。根據調查，目前律師參與化解工作的費用主要包括律師咨詢服務費、車旅費、資料費等，一件信訪案件的化解工作往往需要多日的埋頭苦干，有時還需要多次去當事人家中進行情況調查，其費用花銷如若讓律師來單方面承擔無疑會嚴重影響其工作積極性，所以需要對經費進行全面的保障。一是建立專項經費制度。檢察機關應當將律師參與工作的經費納入年度財政預算之中，同區域的政法機關還可以聯合設立專項資金以供處理涉及多單位的涉法涉訴信訪案件，對于選任專家咨詢的費用則可列入單位當年購買的公共服務費用目錄中。二是加大考核獎勵的力度。除了對參與律師日常辦公費用的補貼之外，檢察機關還應對在值班接訪、提供法律咨詢、撰寫律師處理意見書等工作中表現優異的律師給予一定的物質獎勵，以激勵其更加努力的去化解復雜疑難信訪案件。［3］

2.完善律師參與硬件設施建設。所謂的硬件設施既包括律師參與工作所必須的接待室、辦公室等窗口硬件設施，也包括會見、閱卷等硬性工作渠道。其一，檢察機關應當重視律師接待窗口的配套設施建設，設立專門的會見室和閱卷室。其二，暢通律師參與工作渠道。檢察機關應注重和各信訪責任單位進行溝通協調，保證律師可以及時預約會見當事人，以便其能夠及時閱卷和會見，同時加強對于律師人身和財產安全的保護，保障參與律師的執業尊嚴。

（四）改善檢察機關工作模式和執法方式

首先是創新工作模式，根據最高檢所發布的新聞數據，有以下一些較為典型的工作模式可供選擇：一是當地成立一個律師顧問團，由其“打包”處理涉法涉訴信訪案件，便于節省司法資源；二是擴大第三方的范圍，吸收包括心理咨詢師等其他第三方參與，更廣闊的整合社會資源，提高涉法涉訴信訪案件的主動受理率。三是在檢察機關內部直接設立一個律師工作室，可以直接受理當事人的信訪案件委托申請。

其次是規范檢察機關信訪接待工作人員的執法方式。檢察機關信訪接待工作人員作為涉法涉訴信訪案件的第一責任人，更需要從源頭開始做好化解工作，創新執法方式。一是要改進執法理念，自覺將理性文明執法和嚴格公正執法結合起來，樹立好法律監督強化與人權保障并重的理念，依法為據、以理服人，增強辦案的透明度和公信力。二是要規范好執法行為，內部監督部門要加強對于辦案活動的監督，堅決禁止不依法聽取律師意見、對當事人合法要求無故推諉乃至于以權謀私辦理人情關系案等行為。三是要加強業務技能培訓，提升執法能力。在內可以通過深入開展崗位練兵活動、模擬實訓活動等方式增強檢察干警的實踐經驗；在外可以通過加大培訓力度、去先進單位學習先進經驗、掛職鍛煉等方式培養執法能力強、業務素養高的檢察干警隊伍。

注釋：

［1］參見盛大友：《涉檢信訪類型化終結機制研究》，載《鹽城師范學院學報（人文社會科學版）》2015年第4期。

［2］參見吉媛媛：《涉檢信訪終結機制研究》，載《法制與社會》2013年第8期。

［3］參見朱明華：《基層檢察機關如何妥善處理涉檢信訪》，載《中國檢察官》2016年第9期。

*本文系重慶市人民檢察院2016年度重點課題 《律師等第三方參與化解涉法涉訴信訪機制研究》（課題編號：CQJCY2016B13）和2017年重點課題《律師參與化解和代理申訴案件實證研究》（課題編號：CQJCY2017B14）的階段性研究成果。

**課題組成員：重慶市人民檢察院第四分院鐘勇、田維武、冉詩玉、張雷［409000］，重慶市酉陽縣人民檢察院陳勇［409800］