淺議檢察委員會委員回避制度的完善

●孫海霞李德勇/文

淺議檢察委員會委員回避制度的完善

●孫海霞*李德勇**/文

檢察委員會是各級人民檢察院進行科學民主決策的法定機構和最高業務決策機構。隨著司法改革的深入推進，檢委會的職能發揮已經不能適應新一輪司法改革的需要，重新構建檢委會職能已是迫在眉睫。其中，檢委會制度中的回避制度在實踐中很不完善，存在諸多漏洞和弊端，由于立法上沒有明確的規定，導致在司法實務方面缺乏可操作性，僅靠檢委會委員的自律有礙司法公正，使得檢委會的決議受到外界的質疑。因此，本文筆者立足司法改革大背景，通過基層檢察院檢委會回避制度的實際情況，提出完善檢委會委員回避制度的建議，以期檢委會在制度下規范運行。

檢察委員會 司法改革 回避

檢察委員會（以下簡稱檢委會）是檢察機關業務工作的最高議事機構，我國刑事訴訟法為了保障訴訟當事人的合法權益，將與案件或案件的當事人具有某種利害關系或其他特殊關系的人員排除在訴訟活動之外，盡可能減少影響訴訟活動的不利因素，使案件得到公正處理，規定了回避制度。然而，刑訴法及最高人民檢察院司法解釋并未將檢委會列入回避范圍。最高人民檢察院《檢委會議事規則》也未具體規定檢委會委員回避的問題。實踐中，擔任檢委會委員的首要條件必須是檢察官，因此檢委會委員實行回避是理所當然的。隨著司法進程的進一步加快，檢委會與檢察官辦案責任制之間的矛盾沖突日益顯現，檢委會制度的配套化改革也逐漸提到議事日程，如何完善檢委會委員回避制度，保證檢察官依法獨立公正行使檢察權具有重要的現實意義。

一、檢委會委員回避制度的現實意義

回避制度是現代各國立法中普遍確立的一項訴訟制度，建立檢委會委員回避制度有助于檢委會決策的公正性，有利于司法公正和檢務公開，提升檢察公信力。

首先，檢察機關是法律監督機關，但其自身的執法也需要監督，回避制度保障了當事人和代理人訴訟權，可以監督檢委會決定。回避制度讓正義以“看得見”的方式實現，是檢務公開的要求，有利于保障司法公正。實行回避制度，可以防止檢委會委員因受個人感情、恩怨、利害或成見等因素的影響而先入為主或徇私舞弊，出入人罪，從而更有效地保障檢察人員秉公執法，客觀公正地討論、表決案件，促進公正執法。

其次，對于檢委會作出的決定，當事人只能被動的接受，有可能發生當事人因不滿司法裁判不斷申訴、上訪的現象，損害檢察機關的權威和公信力。回避制度使得當事人主動參與到檢委會審議案件的過程，從心理上更能接受檢委會的結果，有利于提升檢察公信力。

二、基層檢察院檢委會委員回避的現狀及原因

（一）基層檢察院檢委會委員回避的現狀

檢委會是我國獨創的檢察機關內部決策機構，檢察官與所辦理案件存在利害關系有多項制度確認“回避”，但是參與討論、決定重大疑難案件的檢委會委員的回避制度一直沒有法律明文規定，這給案件的公正審理帶來一些不利的影響。作為檢察院內部最高司法組織的檢察委員會，雖然不直接參與案件的偵查、批捕、起訴，但對案件處理的討論決定，偵查、批捕、起訴等部門和檢察官卻必須執行。由于最高人民檢察院的《檢察委員會議事規則》中并未規定檢委會委員的回避，因此基層檢察院的檢委會在運行中絕大多數并沒有回避規定，僅僅依靠委員的自律，有的檢察院雖然進行了嘗試，但其規定的操作性也不強。

1.大部分檢察院無回避規定。司法實踐中，大部分檢察院都未有規定檢委會委員回避的情形，與《刑事訴訟法》第28條的規定不相符合。現實情況是，由于檢委會制度具有內部保密性，當事人和法定代理人很難得知案件是否進入檢委會討論，也無從知道檢委會召開的時間以及檢委會委員的名單，刑事回避制度對于檢委會來說形同虛設。

2.有些檢委會委員回避制度可操作性不強。近幾年，在檢察改革不斷深化的形勢下，有些檢察院不斷完善檢察委員會工作機制、加強檢察委員會的自身監督、確保司法公正，在文件中對檢委會委員回避問題作了規定，如江蘇省宿遷市泗洪縣檢察院制定了《關于加強和改進檢察委員會工作，進一步發揮檢察委員會作用的實施意見（試行）》，在全國率先推行當事人申請檢委會委員回避制度，第一次將檢委會置于公眾的監督下。?該院規定“案件如需提交檢委會討論，須在此前告知當事人，檢委會委員有下列情形之一的，應當自行回避，當事人及其法定代理人也有權申請他們回避：是本案的當事人或當事人的近親屬的；本人或者他的近親屬和本案有利害關系的；擔任過本案的證人、鑒定人、辯護人、訴訟代理人的；擔任過本案的偵查人員的，但檢察院自偵的案件除外；與本案當事人有其他關系可能影響公正處理案件的。”這一做法，填補了檢委會委員回避的司法空白，有助于推動檢察委員會斷案公開、公正，也是人民檢察院強化工作機制改革、努力實現公正廉潔司法的具體實踐。雖然該規定讓當事人多了一項保障司法公正的權利，［1］但是現實中檢委會運行的不規范影響了回避制度的實施，很多案件從提交到開會討論用時很短，當事人即使得知案件信息，也來不及申請回避。在回避制度中實行“誰主張誰舉證”的訴訟規則也降低了檢委會回避制度的適用性。［2］由于檢務公開的力度不大，當事人在舉證上具有很大的難度。

（二）檢委會委員回避制度原因分析

1.檢委會委員回避意識不強。《刑事訴訟法》明確規定了檢察人員的回避制度，檢察人員如遇第28條規定的幾種情形，應當自行回避，但在檢委會實踐中由于啟動程序存在信息障礙［3］，回避制度形同虛設。檢委會委員自身回避意識不強，僅靠委員的自律導致回避制度執行上的困難。

2.檢委會制度具有內部保密性。《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》（以下簡稱《規則》）第34條規定：“出席、列席檢察委員會會議的人員，對檢察委員會會議討論的情況和內容應當保密。”正是由于這種保密性規定導致案件當事人和代理人無從得知案件是否進入檢委會討論、何時討論以及討論的結果是什么，甚至連檢委會的組成人員有哪些都無從得知，更不要說申請回避了。［4］

3.法律無明確規定。刑事訴訟法對檢察長、檢察人員的回避作出了規定，但是回避制度中并未明確規定檢委會委員的回避，最高人民檢察院出臺的《規則》中也未明確規定回避制度。在檢委會討論案件中，當事人對于案件是否經過檢委會討論決定、參與討論決定的委員名單無從得知，能否申請有利害關系、可能影響案件公正處理的委員回避也不明確。雖然《人民檢察院檢察委員會組織條例》規定：“檢察委員會在討論決定案件時，檢察委員會委員具有法律規定的應當回避的情形的，應當申請回避并由檢察長決定；本人沒有申請回避的，檢察長應當決定其回避。檢察長的回避由本院檢察委員會決定”。由于缺乏相應的配套制度，如告知制度，導致實踐中很少有委員自行回避的情形，作為檢察院的權力機構，卻無回避制度的約束，不利于司法公正和檢察公信力。

三、完善檢委會委員回避制度的建議

（一）加快檢委會委員回避制度的立法

檢委會委員回避制度在立法上的模糊，造成檢察院在實際執行中的不規范。［5］要建立檢委會委員回避制度，必須在法律中明確規定，將檢委會委員納入刑事回避的范圍。建議最高人民檢察院修改《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》，明確規定委員的回避。

（二）完善檢委會委員回避制度的實體規范

檢委會委員的回避可以參照刑事回避的一般規定，“有下列情形之一的，應當自行回避，當事人及其法定代理人也有權要求他們回避：（一）是本案的當事人或者是當事人的近親屬的；（二）本人或者他的近親屬和本案有利害關系的；（三）擔任過本案的證人、鑒定人、辯護人、訴訟代理人的；（四）與本案當事人有其他關系，可能影響公正處理案件的。”作為檢委會委員可能是案件的偵查人員、承辦人，曾經是案件的偵查人員的需要回避，但是檢察院自偵的案件除外。另外要準確界定“利害關系”和“其他關系”，明確回避事由。［6］

（三）完善檢委會委員回避制度的程序規范

1.告知程序。應建立會前告知程序是回避制度實行的前提。承辦檢察官應將檢委會開會的時間、出席和列席的人員信息、要討論的案號、案由、當事人姓名等予以公告，并用書面形式告知當事人或者向當事人發放《回避告知卡》，告知其相應的回避權利和申請渠道，當事人可以據此申請檢委會委員回避。同時規范檢委會議事規則，告知的期限應為開會前三天，方便當事人申請回避。

2.啟動程序。回避的啟動可有三種方式，即委員自行回避、當事人申請和決定回避。在召開檢委會前，檢委會秘書應制作《回避登記卡》，并將其發放到各檢委會委員手中，《回避登記卡》上有案件當事人的基本情況，重點審查檢委會成員與犯罪嫌疑人是否具有應當回避的情形。每一位委員應當簽署是否回避確認書，并納入檢委會記錄備案，以完善檢委會回避制度的內部審查機制。當事人及其法定代理人可以向檢察院申請檢委會委員的回避，檢委會委員的回避由檢察長決定，檢察長的回避由除檢察長之外的委員組成的檢委會決定。如果檢察長發現檢委會委員有需要回避的情形，而其自己沒有申請回避的，檢察長可以決定回避。

3.確認程序。在檢委會討論案件后，當事人提出的回避事由被確認有效時，被申請回避的檢委會委員的意見不作為作出決定的依據。

（四）完善檢委會委員責任追究機制

根據《人民檢察院錯案追究責任條例（試行）》規定了檢察委員會討論決定的案件有錯誤的，由檢察委員會集體承擔責任。集體負責制不利于回避制度的監督，應細化委員的個人責任。如果檢委會委員故意違反回避規定，給當事人造成損失，應當追究其個人責任。實踐中檢委會的議事規則是少數服從多數原則，委員擁有的是投票權，應考慮到該委員的投票對案件結果的影響。［7］

我們是法律監督機關，隨著檢務公開的進一步深化，檢委會作為檢察機關最高議事決策機構，更應當完善和自覺執行案件回避制度，這不僅是檢務公開的需要，也是提升群眾對檢察工作滿意度和檢察公信力的舉措，檢察機關維護公平正義的應有之義。除此之外，我們還要盡快完善檢委會的議事規則，使檢委會真正發揮其業務決策的作用，使其在陽光下執法。

注釋：

［1］劉亞武：《宿遷泗洪檢察院率先推行檢委會委員回避制度》，正義網，訪問日期：2014年9月20日。

［2］參見劉瑜、李錦陽：《檢委會委員回避制度探析》，載《法制與社會》2013年第10期。

［3］劉昌強：《檢察委員會制度研究》，西南政法大學2012年博士學位論文，第231頁。

［4］參見左德起、謝宏魁：《芻議檢察委員會的回避制度》，載《西藏大學學報》2010年第2期。

［5］參見李亭：《檢察委員會委員回避制度初探》，載《天津政法管理干部學院學報》2008年增刊。

［6］參見韓殿云、宋德利、堵久虎、李國超：《淺談檢察委員會委員回避制度之完善》，載《法制與經濟》2011年第284期。

［7］參見劉瑜、李錦陽：《檢委會委員回避制度探析》，《法制與社會》2013年第10期，第36頁。

*河南省安陽市殷都區人民檢察院法律政策研究室主任［455000］

**河南省安陽市湯陰縣人民檢察院法律政策研究所主任［456150］