非法采砂問題司法規制路徑初探
——以湖北段長江河道非法采砂為視角

●尹曄斌萬鵬吉/文

非法采砂問題司法規制路徑初探
——以湖北段長江河道非法采砂為視角

●尹曄斌*萬鵬吉**/文

依法規制長江河道非法采砂，切實保護生態環境，既需要檢察機關多措并舉，運用司法手段打好“組合拳”，也需要檢察機關與其他行政執法機關一道，斬斷非法采砂上下游的利益鏈。只有協調各方行動、形成工作合力，逐步完善社會治理體系，才能增強治理非法采砂問題的針對性和實效性。

非法采砂 公共利益 路徑

十八大以來，習近平總書記多次對生態文明建設作出重要指示，在不同場合反復強調“綠水青山就是金山銀山”。特別是在推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記指出，“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。”然而事實上，長江河道管理不僅任務繁重、情況復雜，而且非法采砂問題屢禁不絕，嚴重危及防洪安全、通航安全和水生態安全，并且已成為引發各種社會治安案件、危害社會秩序的主要因素之一。貫徹落實好中央決策部署，為生態文明建設提供有力的司法保護，成為當前檢察機關面臨的一項重大課題。

一、立足檢察職能，依法打擊非法采砂違法犯罪行為

（一）嚴厲打擊非法采砂犯罪行為

2016年12月1日起實施的 “兩高”《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了非法采砂者的刑事責任，進一步加強了對河砂資源的刑法保護。因此，檢察機關要立足工作職能,以依法打擊長江河道非法采砂等犯罪行為為抓手，著力強化長江河道生態環境的司法保護。重點打擊長江河道非法采砂、非法排放等嚴重破壞水資源、礦產資源和生態環境的刑事犯罪,堅決查處人民群眾反映強烈、損害后果嚴重、社會影響惡劣的危害水資源、砂石資源和生態環境的瀆職犯罪,深入查辦水污染和生態破壞背后隱藏的權錢交易等貪污賄賂犯罪,為長江生態功能區建設、長江河道生態保護和修復工程、環境污染防治等提供司法保障。

（二）積極探索長江岸線環境公益訴訟

檢察權作為國家權力之一，其存在的重要目的是為了維護人民的利益即社會公共利益。特別是新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法，明確規定了檢察機關提起公益訴訟制度，賦予了檢察機關依法維護公共利益的重要職責。為此，要進一步落實公益訴訟改革措施,切實加強對涉及綠色發展的民事、行政訴訟的監督力度,對非法生產采砂船舶、非法改裝采砂設備、污染長江河道、破壞砂石資源等行為,督促相關職能部門及時履職或起訴。同時要充分運用好訴前程序，緊密跟蹤檢察建議的落實情況。對符合條件的案件依法提起行政公益訴訟;對于因環境污染造成不特定多數人的人身、財產損害案件,支持相關當事人起訴,符合公益訴訟案件的及時依法提起公益訴訟。

（三）建立非法采砂案件聽證制度

采砂暴利是非法造船猖獗的根本原因。由暴利驅動到無序采砂，繼而導致非法造船現象屢禁不止，事實上已經形成了一個暴利鏈條。從大部分采砂案件來看，非法采砂主要責任人多為船舶所有人。令執法部門更為棘手的是，由于非法所造船舶造價不菲，往往由附近村民集體融資參與，有的甚至全村數百上千人共同參與，打擊非法造船、非法采砂面臨“法難責眾”的尷尬。因此，對這類案件處理程序上，建議建立逮捕聽證制度、不訴處理聽證制度或公益訴訟聽證制度，進一步加強非法采砂案件的釋法說理機制。這一制度設計不僅有利于推進陽光司法、提升檢察機關司法公信力，而且有利于取得良好的執法辦案效果。

二、規范行政執法，依法完善非法采砂行為治理體系

（一）推進生態環境保護專項監督工作

加強生態環境司法保護是檢察機關講政治、顧大局的重要體現，也是檢察機關保民生、敢擔當的重要抓手。因此，檢察機關要切實增強抓好專項工作的責任感和緊迫感，深入推進“保護生態環境、促進綠色發展”專項法律監督工作，切實加強與工商、海事、水利、長航公安、環保等部門的溝通合作，通過完善聯席會議、案件會商、工作通報等機制，形成打擊非法造船、非法采砂、非法碼頭的工作合力，及時妥善解決生態環境類犯罪案件取證難、鑒定難、認定難等實務難題，確保取得遏制非法采砂違法犯罪行為的實際成效。

（二）扎實推進“兩法銜接”機制建設

以湖北省黃石市為例，在湖北省人民檢察院和黃石市市委的安排部署下,黃石市人民檢察院借助黃石市電子政務網,已經建成市縣兩級的兩法銜接信息共享平臺，初步實現了行政執法與刑事司法之間的信息共享和工作銜接。今后，檢察機關要以打擊生態環境犯罪特別是非法采砂犯罪行為為抓手，進一步完善信息共享平臺機制。首先，擴大信息共享范圍。對于水行政執法機關辦理的使用普通程序、聽證程序做出的行政處罰案件應當錄入信息共享平臺，努力實現兩法銜接平臺數據庫與水行政執法機關數據庫的無縫對接。其次，完善案件移送機制。移送案件的標準應當低于偵查機關的立案標準，只需有證據證明違法事實涉嫌構成犯罪即可。此外，移送的時間節點應在行政執法機關在執法檢查時，發現違法行為明顯涉嫌犯罪的立即向公安機關移送。通過完善案件移送機制，切實解決行政執法“以罰代刑”、打擊不力等突出問題，進一步促進行政執法機關提升嚴格執法、公正執法的能力和水平。

（三）充分發揮檢察建議作用

對于非法采砂違法犯罪案件，既需要公安、司法機關通過嚴厲打擊來治標，更要注重運用檢察建議來促進采砂問題的全面治理，達到治本的目的。為此，檢察機關需要結合辦理的典型刑事案件，及時向當地黨委、政府和相關部門提出建章立制、堵塞漏洞的建議，進而推動生態環境問題得到源頭治理。進一步完善采砂規劃制度。在維護河勢穩定和保障防洪、通航、供水、水生態環境等安全的前提下，科學制定采砂規劃，合理確定可采區的控制開采高程，完善規劃采砂控制量，在長江可供開采利用砂石大幅度減少情況下，進一步助推河砂供給側結構性改革，為有效消除非法采砂行為、提升綠色發展品質提供司法助力。進一步健全河長負責制度。2016年12月，中辦、國辦聯合印發《關于全面推行河長制的意見》，要求到2018年底前全面建立河長制。各級河長由黨委或政府主要負責同志擔任，從而將江河湖泊管理工作納入一把手工程，將原來多頭管水的“部門負責”向“首長負責、部門共治”邁進。進一步打擊非法采砂利益鏈。當前，非法采砂已經逐步發展為不法分子抱團結伙、相互協作的有組織違法活動，形成了集采、運、銷一條龍的分工合作模式。因此，應進一步明確執法主體和工作職責，加強執法合作，建立相應的工作機制和信息交流機制，從非法采砂船舶的生產、作業、運輸等環節特別是對非法造船環節加大打擊力度，從根本上切斷無序采砂的“源頭”和暴利鏈條，構建全方位打擊河道非法采砂的法律制裁機制。

三、突出辦案效果，穩步提升生態環境司法保護水平

（一）慎重把握法律政策界限

生態環境保護問題法律性政策性較強，涉及面廣，成因復雜。因此，檢察機關在辦理非法采砂涉嫌犯罪案件的過程中，既要堅持依法辦案，同時要注意聽取水利部門、環保行業主管部門的專業意見，爭取做到定性準確、公正辦理。同時，要貫徹落實好寬嚴相濟的刑事政策，嚴格把握法律和政策的界限，既要始終保持對非法采砂等破壞水資源、礦產資源犯罪案件的高壓態勢，又要在具體辦案中綜合考慮犯罪情節、社會危害程度和主觀惡性等，努力以最小的代價取得最佳的辦案效果。

（二）加強法治宣傳的平臺建設

檢察機關宣傳平臺不僅是發現違法犯罪線索、助力法律監督的有效途徑，也是檢察機關加強法治宣傳、營造良好法治氛圍的重要抓手。首先，要貫徹落實“誰執法、誰普法”的普法責任制要求，著力營造依法懲治生態環境犯罪的良好氛圍。其次，進一步創新宣傳方式。在充分運用“鄂檢網陣”、“兩微一端”等宣傳平臺的基礎上，積極結合普法宣傳、組織專訪、召開新聞發布會等多種形式和渠道，廣泛宣傳我省檢察機關服務和保障生態文明建設的舉措和成效，進一步提升社會公眾的環保法治意識。此外，注意把握宣傳時機和分寸，及時搶占輿情高地，正確引導社會輿論，避免因處置不當而引發炒作事件。

（三）探索多元化生態修復機制

懲治環境領域違法犯罪行為，加強生態環境保護，不僅要充分發揮好懲治、預防、監督職能作用，也要切實發揮好教育和保護等職能作用，在加大打擊力度的同時，抓好生態環境修復工作。因此，檢察機關要進一步突破就案辦案的傳統觀念，全面推進恢復性司法理念。對于行為人主動采取補救措施，消除污染、積極賠償、防止損失擴大的，依法從寬處理，以促進受損生態環境得到及時有效的修復和補償。積極探索對水體、土壤、環境污染等案件的多元化生態修復補償方法，切實將違法犯罪對資源破壞和環境污染的損害降到最低。

四、完善檢務協作，依法保障長江中游生態文明建設

（一）深入推進合作平臺建設

建立健全區域間的檢務合作機制，不僅是經濟社會發展對檢察工作提出的新要求，也是檢察一體化原則的內在要求和發展規律，檢察一體化機制不僅要求檢察機關內部“上下統一、內部整合”，而且還要實現外部的“橫向協作、總體統籌”。特別是在非法采砂流動性很強、非法船舶跨區域作業的環境下，懲治非法采砂涉嫌違法犯罪行為，更需要長江沿岸檢察機關在堅持檢察一體的基礎上，按照統一性、整體性和協調性的特性要求，深入推進沿江城市檢察機關檢務合作平臺建設，進一步提升檢務合作的深度和廣度，切實服務好長江中游經濟帶建設。其一，建議建立長江中游城市群檢察長論壇，將沿江檢察機關服務長江中游城市群建設工作納入一把手工程，特別是納入沿江檢察機關市級檢察長工作職責，以檢察長論壇的形式確保將檢務合作推向深入。其二，建立長江中游城市群檢察機關專題研討會。通過專題研討的針對性和實效性，進一步推動專項法律監督工作深入開展。其三，建立信息共享平臺，為沿江檢察機關提供信息交流平臺、數據共享平臺、案件線索平臺，通過大數據應用提升檢察機關區域合作的深度，進一步共同服務長江經濟帶的快速發展。

（二）深化執法辦案合作機制

在辦理案件中加強協作配合，既是落實“檢察一體化”的要求，又是落實“強化法律監督、維護公平正義”主題的具體舉措。生態環境犯罪案件往往具有發現難、取證難、定性難等問題，特別是非法采砂違法犯罪行為，非法采砂者大多跨區域作業、流動性作業，加大了調查取證的難度。因此，應當建立健全沿江檢察機關檢務合作機制。完善調查取證合作機制。對其他檢察機關在本轄區內的調查取證建立專門聯系渠道，全力配合辦案單位,對先期獲取的證據必須采取妥善的保全措施，保障合作單位異地調查取證順利進行。完善跨區域執行凍結、劃撥機制，通過制度化構建,對跨區域查詢、凍結、劃撥銀行賬戶進行規范。構建案件移送機制,對于跨區域的刑事案件移送,包括案件線索的移送以及異地檢察機關先行偵查后的案件移送方面,通過相應制度加以限定,以保證案件移送及時、移送材料全面準確。

（三）統一執法辦案尺度

緊緊圍繞“十三五”規劃確定的區域發展戰略實施,在貫徹落實服務長江中游城市群建設工作聯席會會議部署，健全辦案協作、業務交流、信息共享等制度的基礎上,主動對接長江沿岸檢察機關，統一執法尺度、辦案標準和相關程序。首先，要把修復生態作為執法辦案重要內容，支持專業化的生態修復基地建設。其次，要把修復生態作為案件當事人認罪認罰從寬的具體評估措施，這不僅有利于更好地保護生態環境,也有利于這項司法改革試點取得新的突破。通過統一執法辦案尺度，共同服務和保障重點項目建設、共同促進平等保護，為推進長江中游城市建設提供有力司法保障。

*湖北省黃石市人民檢察院檢察長［435000］

**湖北省黃石市人民檢察院干部［435000］