我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)制的協(xié)調(diào)化研究

陳海霞

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)制的協(xié)調(diào)化研究

陳海霞

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展勢(shì)頭猛進(jìn)，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，一定程度上使得金融安全與穩(wěn)定都受到了巨大挑戰(zhàn)。金融業(yè)務(wù)相互交叉、新型金融產(chǎn)品與金融業(yè)態(tài)等免不了產(chǎn)生監(jiān)管空白和監(jiān)管重復(fù)問(wèn)題，而金融監(jiān)管有著維系市場(chǎng)公平透明、確保體系穩(wěn)定與高效等重要作用，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建凸顯出重要性。如何在我國(guó)現(xiàn)有的金融分業(yè)監(jiān)管的制度框架下，設(shè)計(jì)高效的協(xié)調(diào)監(jiān)管方式，消除監(jiān)管異議和監(jiān)管套利，健全我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度成為一項(xiàng)重大考驗(yàn)。結(jié)合具體國(guó)情在現(xiàn)有制度框架內(nèi)進(jìn)行制度重構(gòu)，選擇一條改革成本最低的優(yōu)選路徑。從我國(guó)金融市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀著手，深入分析監(jiān)管制度存在的諸多問(wèn)題和不足之處，借鑒域外國(guó)家較為完善的協(xié)調(diào)制度設(shè)計(jì)。提出從立法合作，健全金融監(jiān)管法制。聯(lián)合執(zhí)法，完善執(zhí)法層面建設(shè)。危機(jī)處理，破除大而不倒現(xiàn)狀。信息共享，統(tǒng)一協(xié)調(diào)合作機(jī)制。市場(chǎng)決定，把握監(jiān)管紅線準(zhǔn)則來(lái)維護(hù)我國(guó)金融市場(chǎng)整體秩序的穩(wěn)健發(fā)展。

金融監(jiān)管；金融創(chuàng)新；協(xié)調(diào)化

博登海默提出“安全有助于使人們享有的諸如生命、財(cái)產(chǎn)、自由和平等等其他價(jià)值狀況的穩(wěn)定化盡可能進(jìn)行下去” 。金融監(jiān)管制度亦是如此，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅僅是一味地追求金融創(chuàng)新，更要注重安全的維護(hù)，監(jiān)管與創(chuàng)新必須同步發(fā)展。“金融創(chuàng)新體現(xiàn)的是自由價(jià)值，而金融監(jiān)管則是體現(xiàn)了秩序、公平、正義等法律價(jià)值，任何一項(xiàng)法律制度設(shè)計(jì)都應(yīng)兼顧而不是偏廢其中哪一類價(jià)值。”[1]金融監(jiān)管協(xié)調(diào)化旨在維護(hù)社會(huì)公共利益和保障金融秩序穩(wěn)健運(yùn)行這兩個(gè)方面尋求平衡點(diǎn)，從而科學(xué)合理地配置市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源，構(gòu)建高效率且更安全的金融整體市場(chǎng)體系。

一、完善金融監(jiān)管機(jī)制的重要性

金融作為衡量現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的核心要素之一，金融市場(chǎng)作為配置市場(chǎng)各類資源的重要工具之一，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中有著舉足輕重的地位。金融市場(chǎng)變化日新月異，交叉型金融產(chǎn)品組合、互聯(lián)網(wǎng)+金融等金融新業(yè)態(tài)的不斷出現(xiàn)，這些金融新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速、內(nèi)控不足、監(jiān)管不力，從而使得系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)積聚。2015年，“股災(zāi)事件”給我國(guó)金融市場(chǎng)健康有序發(fā)展造成嚴(yán)重影響。十八屆五中全會(huì)提出“要改革我國(guó)金融監(jiān)管的制度框架，使其適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、金融市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)程”。在我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管框架下選擇一條成效顯著且成本最低的改革方案，才是正確之道。金融創(chuàng)新不斷對(duì)金融監(jiān)管提出新的要求，協(xié)調(diào)監(jiān)管是不二選擇，能有效抑制金融機(jī)構(gòu)，利用制度規(guī)則的不統(tǒng)一和空白等漏洞進(jìn)行違法套利活動(dòng)。

2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)，有力地證明了進(jìn)行金融監(jiān)管的重要性與必要性。此次危機(jī)爆發(fā)，原因之一是一味追求金融自由，卻忽略了對(duì)金融交易風(fēng)險(xiǎn)特別是衍生品交易的監(jiān)控，從而導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，誘發(fā)多國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)生“多米諾骨牌效應(yīng)”，幾近崩塌。我們知道，市場(chǎng)失靈，一個(gè)重要表現(xiàn)就是金融風(fēng)險(xiǎn)，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，國(guó)家干預(yù)在金融市場(chǎng)就表現(xiàn)為金融監(jiān)管。金融風(fēng)險(xiǎn)的易發(fā)性是采取各類監(jiān)管措施的根本原因，從宏觀調(diào)控的角度，監(jiān)管是指用“看得見的手”彌補(bǔ)“看不見的手”，是在配置經(jīng)濟(jì)資源失靈時(shí)采取的一系列措施和制度的總和。總地來(lái)說(shuō)，完善的金融監(jiān)管機(jī)制有著保護(hù)金融消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益、保證金融市場(chǎng)公平透明、監(jiān)控金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健、保障金融體系穩(wěn)健運(yùn)行等多種優(yōu)勢(shì)作用。

二、我國(guó)金融監(jiān)管具體制度的現(xiàn)狀

現(xiàn)行我國(guó)金融行業(yè)監(jiān)管模式是分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管。在該模式下，“一行三會(huì)”是主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，央行被賦予9項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)，主要是金融宏觀調(diào)控和外匯管理，提供金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施，監(jiān)督管理整個(gè)金融市場(chǎng)。“銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管大多數(shù)的金融機(jī)構(gòu)，比如政策性銀行、商業(yè)銀行、信托公司、金融資產(chǎn)管理公司等。就存款類金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，負(fù)責(zé)與其他有權(quán)政府部門協(xié)商處理，提出專業(yè)的建議和意見。同時(shí)銀監(jiān)會(huì)也是國(guó)有重點(diǎn)銀行監(jiān)事會(huì)的管理機(jī)構(gòu)。證監(jiān)會(huì)主要就證券市場(chǎng)進(jìn)行整體監(jiān)管，當(dāng)然包括其中的各類型證券機(jī)構(gòu)和證券業(yè)務(wù)。在法律授權(quán)的前提下，制定與證券市場(chǎng)監(jiān)督管理相關(guān)的規(guī)則和規(guī)定。此外，還對(duì)證券業(yè)協(xié)會(huì)的活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。保監(jiān)會(huì)則是負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管，對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行事前、事中和事后的實(shí)時(shí)監(jiān)督。不僅僅是保險(xiǎn)具體產(chǎn)品，保險(xiǎn)費(fèi)率和詳細(xì)保險(xiǎn)條款也都在監(jiān)管范圍內(nèi)。”[2]

(一)我國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管法律依據(jù)

就法律層面而言，我國(guó)現(xiàn)有多部基本法律都對(duì)金融監(jiān)管制度進(jìn)行了原則性、概括性的規(guī)定。例如，“國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)合作機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，具體條款詳見《中國(guó)人民銀行法》)”。當(dāng)然這是一條總綱，并沒(méi)有什么實(shí)際的操作價(jià)值，但是肯定了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建的合法性，也為明確協(xié)調(diào)監(jiān)管的牽頭機(jī)構(gòu)提供了一種思路。此外，銀行法和銀行業(yè)監(jiān)督管理法、保險(xiǎn)法、證券法等相關(guān)部門法也對(duì)“一行三會(huì)”行業(yè)信息共享方面做出了原則性的規(guī)定，還有一些行政法規(guī)做了泛泛的規(guī)定。因金融市場(chǎng)的飛速發(fā)展和解決實(shí)際問(wèn)題的需要，2004年，“三會(huì)”共同簽訂了就金融監(jiān)管工作進(jìn)行分工與合作的備忘錄，首次提出要建立經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制和監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，還針對(duì)處理金融控股公司問(wèn)題提出了“主監(jiān)管人”的概念。

鑒于主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一的央行缺位備忘錄，2008年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《央行的三定方案》，也就是央行的主要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)和人員編制的詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步厘清了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制。一是協(xié)調(diào)機(jī)制的監(jiān)管主體由“一行三會(huì)”牽頭，保證監(jiān)管專業(yè)性。二是借助召開經(jīng)常性聯(lián)席會(huì)議的方式，確保監(jiān)管政策的合法性、合規(guī)性以及各項(xiàng)宏觀與微觀政策之間的協(xié)調(diào)性。三是建立金融信息共享制度，但該規(guī)定沒(méi)有就協(xié)調(diào)機(jī)制的其他制度內(nèi)容進(jìn)行更為具體的明確。

(二)我國(guó)金融監(jiān)管模式闡述

分業(yè)監(jiān)管模式雖然使得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)更趨專業(yè)化，但也存在一些弊端，比如機(jī)構(gòu)之間工作協(xié)調(diào)性差，部門之間的經(jīng)驗(yàn)和資料難以共享，這極易導(dǎo)致某一金融領(lǐng)域的監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管出現(xiàn)真空。況且在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大背景下，難以完全劃界某一金融產(chǎn)品或是金融業(yè)務(wù)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管已逐漸被功能監(jiān)管所取代。在各主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行分工與合作，成了一個(gè)較好的過(guò)渡性制度選擇。

目前，我國(guó)金融合作監(jiān)管機(jī)制一是堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管、規(guī)則透明、講究實(shí)效的原則，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，相互之間有序協(xié)調(diào)合作。二是建立經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制，及時(shí)討論與處理監(jiān)管過(guò)程中的復(fù)雜疑難問(wèn)題，特別是就跨境或跨行業(yè)問(wèn)題探討具體專業(yè)監(jiān)管方法。三是建立了定期信息收集與交流制度。四是堅(jiān)持“主監(jiān)管人”原則，當(dāng)處理集團(tuán)公司糾紛時(shí)，依集團(tuán)的主要業(yè)務(wù)性質(zhì)明確相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。五是每年召開一次部際聯(lián)席會(huì)議。當(dāng)然，總的指導(dǎo)原則仍是分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管。

(三)我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)實(shí)踐

目前，我國(guó)金融業(yè)市場(chǎng)發(fā)展成熟度不斷提高，金融機(jī)構(gòu)和金融商品日益復(fù)雜多樣，交易流程日趨簡(jiǎn)易便捷，整個(gè)金融體系更加的完善與開放。但是，金融市場(chǎng)不斷多樣化的同時(shí)，影響其安全穩(wěn)定的因素也成比例增加，日常信用風(fēng)險(xiǎn)暴露，各類型交易市場(chǎng)，比如外匯、股票、債券、期貨等之間的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)影響加深，民間借貸和互聯(lián)網(wǎng)金融的普遍也使得金融疊加風(fēng)險(xiǎn)加劇，從而引起市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。這些無(wú)一不表明現(xiàn)有的金融監(jiān)管制度規(guī)則不匹配金融行業(yè)向前發(fā)展，體制性矛盾凸顯。

2004年后，在處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)方面，央行與證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)合作處理了一大批高風(fēng)險(xiǎn)證券類機(jī)構(gòu)，如南方證券、伊斯蘭信托、德隆系風(fēng)險(xiǎn)(具有金融控股公司性質(zhì))，等等。為處理跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的交叉型金融產(chǎn)品或業(yè)務(wù)，央行作為主要牽頭機(jī)構(gòu)，同銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)兩部門在商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司的試點(diǎn)方面擬定了管理辦法，該管理辦法主要明確了商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司的工作規(guī)則。此外，“央行還與財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)共同制定了如何將信貸資產(chǎn)證券化的工作細(xì)則，擬試點(diǎn)信貸資產(chǎn)證券化”[3]。銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)簽署了《商業(yè)銀行投資保險(xiǎn)公司股權(quán)試點(diǎn)管理辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》，開啟了銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)之間的監(jiān)管合作計(jì)劃。2008年，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《銀行并表監(jiān)管指引》，要求銀行集團(tuán)及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，避免局部、單一的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步惡化，進(jìn)而影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。此外，聯(lián)席會(huì)議制度和信息交流共享制度也在有序開展，拉開了協(xié)調(diào)監(jiān)管工作的序幕。

就當(dāng)前舉措來(lái)看，以央行為牽頭機(jī)構(gòu)的各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，或者以國(guó)務(wù)院為主導(dǎo)的各級(jí)政府部門之間，在如何處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)題上，在協(xié)調(diào)監(jiān)管跨境或跨行業(yè)業(yè)務(wù)的問(wèn)題上還主要是以“一事一議”的非制度化方式解決問(wèn)題，屬于一種表層監(jiān)管形式。雖然，這種非制度化安排的解決方式能夠達(dá)到及時(shí)處理一些高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)要求，但是還達(dá)不到提高金融行業(yè)效率、推動(dòng)金融創(chuàng)新發(fā)展的改革目標(biāo)，遠(yuǎn)達(dá)不到構(gòu)建完備的金融監(jiān)管制度的標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，針對(duì)金融控股集團(tuán)、交叉型金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)等的監(jiān)控，以及對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)的退出處置等方面還處于監(jiān)管灰色地帶，迫切需要構(gòu)建各監(jiān)管機(jī)構(gòu)長(zhǎng)效協(xié)調(diào)監(jiān)管合作機(jī)制，推動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間展開多層次、多渠道、多方位的實(shí)質(zhì)性合作，保障我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)行。

(四)我國(guó)金融監(jiān)管制度不足

依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)并不完全代表了社會(huì)公共利益，而是都有自己的部門利益需要考量。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)利益矛盾與利益沖突時(shí)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)為了本機(jī)構(gòu)利益而采取有損于其他機(jī)構(gòu)甚至是整個(gè)金融市場(chǎng)的行為，再加之我國(guó)的金融立法和實(shí)踐存在嚴(yán)重脫節(jié)現(xiàn)象，必然會(huì)導(dǎo)致某一領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空或是重復(fù)，加劇監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的矛盾，但是這都沒(méi)有現(xiàn)行有效的解決方式來(lái)規(guī)制。可見，欠缺爭(zhēng)議解決機(jī)制不僅會(huì)增加監(jiān)管的合作成本，還會(huì)阻礙機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工作的進(jìn)展，甚至影響整個(gè)市場(chǎng)的監(jiān)管效率。

1.法律規(guī)范體系單一，具體制度規(guī)則不明確。我國(guó)金融監(jiān)管相關(guān)的法律規(guī)范多為原則性規(guī)定，不具備可操作性，相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的立法更是浮于表面，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體的職責(zé)權(quán)限規(guī)定不明確，很多監(jiān)管部門的行為屬于無(wú)法可依的狀態(tài)，監(jiān)管行為的合法性、合理性遭到質(zhì)疑，這無(wú)疑給監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的構(gòu)建又增添阻礙。《備忘錄》《央行三定方案》等文件雖然做出了更為具體的規(guī)定，但是文件的效力等級(jí)不夠，具體的制度規(guī)則也未作完整規(guī)定。

2.監(jiān)管主體約束不足，缺乏行之有效的解決機(jī)制。“一行三會(huì)”的部際聯(lián)席會(huì)議是建立在各部門平等、自愿的前提下，各監(jiān)管主體之間平等溝通且協(xié)商一致，沒(méi)有任何的法律強(qiáng)制約束力，因此達(dá)成的協(xié)議最后很有可能成為一紙空文，不具實(shí)際效力。再者，新設(shè)的聯(lián)席會(huì)議制度和經(jīng)常聯(lián)系制度雖然要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行信息、資源共享，但究其規(guī)定，該制度規(guī)則只是在整體分業(yè)監(jiān)管的總要求下，旨在加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間溝通與協(xié)商的“緩兵之計(jì)”，且每年僅召開一次，因此還不能成為真正意義上的我國(guó)金融監(jiān)管長(zhǎng)效解決協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.信息共享平臺(tái)缺乏，緊缺專業(yè)監(jiān)管高級(jí)人才。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)在于信息共享，雖然有基本法律規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行信息收集與交流，但從我國(guó)監(jiān)管的信息化進(jìn)程來(lái)看，各機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)存在較大差異，尚不能構(gòu)建一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的信息共享與交流平臺(tái)，信息不對(duì)稱問(wèn)題仍然顯著。無(wú)法信息共享，監(jiān)管協(xié)調(diào)工作就難以順利開展，也使得金融監(jiān)管的成本增加。比如，各機(jī)構(gòu)之間信息收集與交換成本、相互協(xié)商妥協(xié)成本以及信息導(dǎo)致的監(jiān)管責(zé)任不清的邊緣成本等都會(huì)增加。

一方面，金融創(chuàng)新速度迅猛，金融業(yè)務(wù)品種增多，金融交叉業(yè)務(wù)逐漸被放開。另一方面，監(jiān)管部門普遍缺少專業(yè)對(duì)口人才，現(xiàn)有執(zhí)法人員的專業(yè)能力遭到質(zhì)疑，較多監(jiān)管人員欠缺跨專業(yè)監(jiān)管的必備知識(shí)和能力，難以完全勝任混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展態(tài)勢(shì)下的具體監(jiān)管工作內(nèi)容。“缺乏專業(yè)監(jiān)管人才做支撐，監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制的發(fā)展將寸步難行。”[4]

4.監(jiān)控不力，尚未構(gòu)建完備的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)系統(tǒng)。上述的都是國(guó)家層面的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而在省級(jí)以下層面，央行是“9+2管理體制”，即在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了9家跨省級(jí)的分行和2家直屬的營(yíng)業(yè)部，在各省會(huì)城市和地級(jí)市設(shè)中心支行，各市縣設(shè)支行。銀監(jiān)會(huì)的層級(jí)設(shè)置不同，在各省會(huì)城市、地級(jí)市分別設(shè)立省級(jí)監(jiān)管局和市級(jí)監(jiān)管局，在市縣只設(shè)辦事處。在地市級(jí)城市以下，保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)未設(shè)分支機(jī)構(gòu)，而是采取非現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管方式。這一系列的機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致了較多地區(qū)、領(lǐng)域的金融監(jiān)管處于空白狀態(tài)，對(duì)維護(hù)地區(qū)金融穩(wěn)定、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、完善我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)化路徑

金融監(jiān)管制度協(xié)調(diào)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，沒(méi)有放之五湖四海皆準(zhǔn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，借鑒域外較好實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情在現(xiàn)有制度框架內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化路徑選擇是當(dāng)選之道。“為確保金融改革整體上堅(jiān)持正確方向，既不過(guò)度金融管制，壓制金融創(chuàng)新的發(fā)展，也不過(guò)度放松監(jiān)管，重蹈金融危機(jī)覆轍，金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)構(gòu)建需遵循一定的原則。”[5]一是堅(jiān)持公開、公平、公正、透明的原則，金融監(jiān)管是公權(quán)力的行使，防止權(quán)力尋租和監(jiān)管腐敗，應(yīng)堅(jiān)持三公原則，同時(shí)加大監(jiān)管理念、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和執(zhí)法等多方面的透明度。二是要有維護(hù)金融體系安全與穩(wěn)定的全局思維，不能割裂地進(jìn)行監(jiān)管工作，構(gòu)建多方面的協(xié)調(diào)機(jī)制是總指揮。三是堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向原則，發(fā)揮市場(chǎng)在分配經(jīng)濟(jì)資源時(shí)的決定性作用，把握監(jiān)管紅線。

(一)立法合作，健全金融監(jiān)管法制

現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律規(guī)范籠統(tǒng)不詳細(xì)，而一系列的出臺(tái)文件又因?yàn)橹贫C(jī)關(guān)權(quán)威性不足導(dǎo)致效力性不高，提高制定相關(guān)法律的效力等級(jí)。鑒于專業(yè)性、權(quán)威性和操作性的綜合考量，可以由國(guó)務(wù)院牽頭制定一部專門規(guī)范與協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的行政法規(guī)——《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)條例》，在立法難度沒(méi)有很高的前提下，減少因法律空白所導(dǎo)致的摩擦成本。通過(guò)制定法律、行政法規(guī)等，明文規(guī)定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作與分工框架，對(duì)部門職能做出更為具體的規(guī)劃，使得監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制全部做到有法可依。

明確一個(gè)具有權(quán)威性的牽頭機(jī)構(gòu)，這是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制能夠順利展開且有成效地運(yùn)行的重要前提條件。“在信息不對(duì)稱狀態(tài)下，博弈各方往往在犧牲整體基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，就需要引入‘監(jiān)管協(xié)調(diào)人’機(jī)制。我國(guó)《商業(yè)銀行法》規(guī)定由國(guó)務(wù)院安排具體監(jiān)管工作，借鑒美國(guó)設(shè)立金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)作為各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的‘總協(xié)調(diào)人’，我國(guó)可以在國(guó)務(wù)院下設(shè)一個(gè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，牽頭‘一行三會(huì)’進(jìn)行監(jiān)管工作協(xié)調(diào)運(yùn)行。”[6]

金融監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議作為一項(xiàng)過(guò)渡性制度安排，發(fā)揮了重要的作用，通過(guò)召開定期或不定期的聯(lián)席會(huì)議，各監(jiān)管主體代表參與，深入交換意見，及時(shí)判定新的金融衍生品和金融交易的定性，并就實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行商討，形成處理方案。鑒于當(dāng)前的制度管理體制和監(jiān)管機(jī)構(gòu)層級(jí)等原因，以部際聯(lián)席會(huì)議方式形成的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度運(yùn)行效果并不十分理想，缺少一個(gè)各方均認(rèn)可且具有約束性的強(qiáng)制實(shí)施辦法。建議將金融部際聯(lián)席會(huì)議效力法定化，把會(huì)議達(dá)成的各項(xiàng)制度或協(xié)議由內(nèi)部合同約束上升至法律法規(guī)約束的高度，增強(qiáng)其權(quán)威性和強(qiáng)制性。加強(qiáng)主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工與合作，提高效率，發(fā)揮合力，維護(hù)金融安全與穩(wěn)定，從而促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)的協(xié)調(diào)、平穩(wěn)、健康發(fā)展。

(二)聯(lián)合行動(dòng)，完善執(zhí)法層面建設(shè)

制定規(guī)則并監(jiān)督執(zhí)行才是監(jiān)管的意義所在，規(guī)則只有被執(zhí)行才有其制定的價(jià)值。就金融監(jiān)管領(lǐng)域而言，當(dāng)基本法律沒(méi)有具體明確的規(guī)則時(shí)，監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)文或者是共同簽署備忘錄，可以區(qū)分和細(xì)化監(jiān)管職能的不明、交叉現(xiàn)象。但是，若無(wú)法完全區(qū)別監(jiān)管職能的邊界，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取合作監(jiān)管等直接方式，最大程度減少監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管空白帶來(lái)的執(zhí)法不明的問(wèn)題。

1.爭(zhēng)議解決和問(wèn)責(zé)機(jī)制。沒(méi)有約束力的監(jiān)管分工與合作，往往會(huì)產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管和空白等問(wèn)題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互扯皮推諉，缺乏高效的爭(zhēng)議解決和問(wèn)責(zé)制度，監(jiān)管協(xié)調(diào)工作將難以順利開展。可以初步設(shè)立一個(gè)具備中立性的爭(zhēng)議解決協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，及時(shí)解決監(jiān)管爭(zhēng)端，追究責(zé)任至各承擔(dān)機(jī)構(gòu)。

2.構(gòu)建分層式監(jiān)管體制。金融監(jiān)管的分工合作應(yīng)當(dāng)是有層次性的。十八屆三中全會(huì)之后，明確了構(gòu)建完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制需要清晰界定中央與地方的具體監(jiān)管職能與責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任也被進(jìn)一步細(xì)化。比如，依照防范風(fēng)險(xiǎn)的職能需要進(jìn)行劃分，中央機(jī)構(gòu)監(jiān)管易引發(fā)市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)金融業(yè)，而地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)則主要負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)輻射范圍較小的金融新業(yè)態(tài)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)與職權(quán)適當(dāng)向市場(chǎng)一級(jí)、基層下移，同時(shí)要完善地方金融體系風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

(三)危機(jī)處理，破除“大而不倒”局面

考慮到金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)制定危機(jī)處理機(jī)制，設(shè)立破產(chǎn)處置機(jī)制，破除“大而不倒”，奧巴馬政府改革中采用的“沃克爾規(guī)則”，即控制占據(jù)較大市場(chǎng)份額的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)性金融交易，從而改變金融機(jī)構(gòu)太大而不能倒的現(xiàn)狀。同時(shí)，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)貨幣流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)，可以建立適用日常監(jiān)測(cè)工作流程，針對(duì)金融產(chǎn)品跨境或跨行業(yè)的交叉風(fēng)險(xiǎn)，可以設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)應(yīng)急規(guī)則。借鑒威廉姆遜提倡的機(jī)會(huì)主義和有限理性的假設(shè)說(shuō)，監(jiān)管者受部門利益的驅(qū)動(dòng)也需要被監(jiān)督。因此，在加強(qiáng)和完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度構(gòu)建的同時(shí)也要考慮對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)管研究。

(四)信息共享，統(tǒng)一協(xié)調(diào)合作機(jī)制

就信息共享制度設(shè)計(jì)部分而言，《中國(guó)人民銀行法》第35條和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條都已出現(xiàn)了原則性的概括規(guī)定。“金融監(jiān)管當(dāng)局建立的信息收集、交換與共享方面的制度設(shè)計(jì)，能夠一定程度上緩和信息不對(duì)稱現(xiàn)狀，降低信息成本和交易費(fèi)用，從而減少監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的運(yùn)行和摩擦成本。但就我國(guó)目前信息化進(jìn)程來(lái)看，各機(jī)構(gòu)的金融信息系統(tǒng)不同，尚未建立起統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，信息共享制度沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。”[7]

“互聯(lián)網(wǎng)+”的大時(shí)代背景下，可以嘗試開發(fā)金融監(jiān)管信息應(yīng)用軟件，建立統(tǒng)一、共享的監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫(kù)。2016年，上海市政府辦公廳正式印發(fā)的《發(fā)揮上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)開展綜合監(jiān)管試點(diǎn)探索功能監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》中提到構(gòu)建以“一個(gè)平臺(tái)、兩份清單、三類數(shù)據(jù)庫(kù)、四種信息源”為框架的信息共享機(jī)制。具體而言，一個(gè)平臺(tái)是指通過(guò)研究建立一個(gè)上海金融綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，用以事前風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警。兩份清單是指梳理形成的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)清單和重點(diǎn)監(jiān)測(cè)金融行為清單，從機(jī)構(gòu)和行為兩大類別把握監(jiān)管重點(diǎn)工作內(nèi)容。三類數(shù)據(jù)庫(kù)是指機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、產(chǎn)品信息數(shù)據(jù)庫(kù)和從業(yè)人員信息數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行全面信息收集與存儲(chǔ)。四種信息源是指借助金融管理與市場(chǎng)運(yùn)行信息、社會(huì)公共信用信息、行業(yè)協(xié)會(huì)自律信息、媒體輿情與投訴舉報(bào)信息，以便盡可能囊括金融監(jiān)管全面信息。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步豐富信息共享內(nèi)容，優(yōu)化共同參與機(jī)制，提高分析預(yù)警能力，這也值得在國(guó)家層面予以借鑒和推廣。

(五)市場(chǎng)決定，把握監(jiān)管紅線規(guī)則

金融監(jiān)管由市場(chǎng)決定，主要是指尊重市場(chǎng)規(guī)律，把握監(jiān)管規(guī)則底線，使政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)控達(dá)到最低干預(yù)原則，市場(chǎng)化才是監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則，只有涉及公共利益或存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)才需要被監(jiān)管。監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)相信市場(chǎng)判斷，善于從市場(chǎng)運(yùn)行中讀出風(fēng)險(xiǎn)信息，及時(shí)有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)，提高金融監(jiān)管效率，制定科學(xué)有效的金融市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則。當(dāng)然，創(chuàng)新金融監(jiān)管的非官方途徑也是一個(gè)可選項(xiàng)。中央或地方的政府部門并不能完全勝任監(jiān)管工作的方方面面，可以適當(dāng)適時(shí)采取社會(huì)監(jiān)督方法，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)和金融行業(yè)等自我監(jiān)管作用，比如交易所、行業(yè)組織的自律監(jiān)管，金融消費(fèi)者組織、人民團(tuán)體、輿論媒體等對(duì)金融服務(wù)的監(jiān)督監(jiān)管等。

發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用的同時(shí)，也要調(diào)整我國(guó)金融主管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)監(jiān)管問(wèn)題，《中國(guó)金融監(jiān)管報(bào)告(2016)》藍(lán)皮書首提“三層+雙峰”模式，“該模式不同于美國(guó)的以聯(lián)邦政府和地方政府雙系統(tǒng)為依托、以美聯(lián)儲(chǔ)為核心、各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為組成部分的雙層多頭金融監(jiān)管模式”[8]。金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)委員會(huì)、金融監(jiān)管具體職能機(jī)構(gòu)和地方相應(yīng)監(jiān)管職能部門這三個(gè)層級(jí)完善了我國(guó)金融監(jiān)管體制的縱向規(guī)劃。雙峰是指審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)(英國(guó)新設(shè)立金融政策委員會(huì)專門負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管方面工作)以分配具體的監(jiān)管職能。其中，現(xiàn)階段達(dá)成的共識(shí)是，審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)是由“三會(huì)”監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成，而行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)則成立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)部門，雙峰模式則是在橫向?qū)用嫔习l(fā)展了我國(guó)金融監(jiān)管制度的具體設(shè)計(jì)。除此之外，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的構(gòu)建還包括注重保護(hù)金融消費(fèi)者投資者的合法權(quán)益，匹配跨專業(yè)的監(jiān)管高端人才，跨國(guó)、跨區(qū)域甚至是全球范圍內(nèi)的金融監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)和方式等。

四、結(jié)語(yǔ)

“隨著人民幣跨境支付系統(tǒng)啟用，人民幣加入SDR，以及金磚銀行、上海自貿(mào)區(qū)、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲綢基金運(yùn)行等，越來(lái)越多的金融機(jī)構(gòu)加入‘走出去’行列，我國(guó)的金融版圖逐漸開放。如何在復(fù)雜變化的國(guó)際態(tài)勢(shì)中，在發(fā)生國(guó)家利益沖突的縱橫捭闔中，構(gòu)架和完善能夠維護(hù)我國(guó)的金融利益、國(guó)家金融安全的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是我們面臨的一項(xiàng)重大課題。”[9]

自2015年以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體態(tài)勢(shì)良好，金融產(chǎn)業(yè)改革攻堅(jiān)克難的同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力卻得到了很大程度的提升。創(chuàng)新金融產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展逐漸規(guī)范，金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也漸漸完備，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議工作制度不斷完善，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估和重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力不斷加強(qiáng)，金融秩序穩(wěn)健運(yùn)行。“我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的攻堅(jiān)時(shí)期，金融發(fā)展兩難、多難問(wèn)題增多，金融體系不穩(wěn)定因素增加，金融穩(wěn)定面臨諸多挑戰(zhàn)，我們需要完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，防止監(jiān)管空白和監(jiān)管套利。”[10]鑒此，“可以學(xué)習(xí)英國(guó)的金融改革方式，以綜合監(jiān)管為目標(biāo)進(jìn)行大刀闊斧的改革，金融改革過(guò)程中注重專業(yè)化、原則化與規(guī)則化相結(jié)合、責(zé)任化和國(guó)際化等要求”[11]。健全監(jiān)管法制、聯(lián)合執(zhí)法、危機(jī)處理、把握監(jiān)管紅線這幾點(diǎn)制度設(shè)計(jì)旨在為防范和化解各類金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而維護(hù)金融穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定創(chuàng)造優(yōu)良的金融環(huán)境，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)。

[1] 孟咸美.金融監(jiān)管法律制度研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社,2014:2.

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〔責(zé)任編輯：屈海燕 王圣姣〕

論點(diǎn)摘編

馬克思恩格斯科學(xué)觀主要內(nèi)蘊(yùn)及其當(dāng)代價(jià)值

楊玉洪、胡海波在《學(xué)術(shù)交流》2017年第7期撰文指出，在馬克思恩格斯的理論視野里，科學(xué)具有一般社會(huì)生產(chǎn)力和社會(huì)意識(shí)形式的雙重社會(huì)屬性。作為一般的社會(huì)生產(chǎn)力，科學(xué)憑借技術(shù)物化轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力并與生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑發(fā)生聯(lián)系，成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的有力杠桿；作為社會(huì)意識(shí)形式，科學(xué)是一種特殊文化形態(tài)，成為一種解放思想的強(qiáng)大精神武器。資本主義制度有促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的一面，也存在將科學(xué)淪為維護(hù)制度工具的一面。要推動(dòng)現(xiàn)代科學(xué)快速發(fā)展并切實(shí)發(fā)揮作用，必須對(duì)國(guó)家私有化制度進(jìn)行徹底改造。

(崔家善 摘)

2017-04-18

陳海霞(1992-)，女，江蘇鹽城人，碩士研究生，從事經(jīng)濟(jì)法、金融法研究。

F83

A

1000-8284(2017)08-0041-06

國(guó)情國(guó)策研究 陳海霞.我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)制的協(xié)調(diào)化研究[J].知與行,2017,(8):41-46.