社區戒毒制度的法治困局與破解路徑

2017-01-25 08:05:54靳瀾濤

知與行 2017年8期

靳瀾濤

(北京大學法學院，北京 100871)

社區戒毒制度的法治困局與破解路徑

靳瀾濤

(北京大學法學院，北京 100871)

社區戒毒作為《禁毒法》創設的戒毒改革新舉措，是禁毒法治建設中的焦點、重點和難點，需要工作理念和具體制度的及時跟進，從而為其步入正常的運行軌道提供有力支持。在司法行政體制改革和《全國社區戒毒社區康復工作規劃》逐步實施的背景下，面對現行社區戒毒體系中存在的行政高權、手段單一、歧視適用、內容虛化等問題，需要在社會化原則、以人為本原則和戒毒資源整合原則的指導下來建構和優化社區戒毒制度。具體的完善路徑應著眼于以下幾點：平衡社會化目標與行政高權體制的沖突、明確戒毒協議中權利義務的對等關系、避免人戶雙重標準下的歧視性適用、科學界定適用標準和戒毒周期、提升戒毒管理專業化水平和約束力。從某種意義上說，我國社區發育與社區戒毒制度的成長呈現倒置關系，并非先有發育成熟的社區，再發展出社區戒毒，而是社區戒毒制度構想提出在先，在制度普及的倒逼下，不斷強化社區建設以適用前者需要。因此，只有強化社區創建和培育，完善社區戒毒制度的配套改革，方能為社區戒毒步入良性軌道并發揮預期價值奠定基礎。

社區戒毒；禁毒法；戒毒條例

社區戒毒作為三大戒毒措施之一，是推進戒毒社會化、注重戒毒實踐效果、貫徹人本主義的體現。自《禁毒法》把“社區戒毒”由原來的輔助性手段拓展為新的獨立的戒毒措施，其地位得到了極大程度的提升。國家禁毒辦、中央綜治辦等部門聯合出臺的《全國社區戒毒社區康復工作規劃》，對社區戒毒的推廣提出了明確的任務目標。毋庸置疑，社區戒毒置換了行政高權的慣常性思維模式，將傳統的吸毒人員封閉的“強制懲戒”轉化為開放的“社會幫扶”，為塵封已久的戒毒實踐開辟了嶄新的路徑。在社區戒毒的現實意義已經得到普遍認可的基礎上，如何在制度和實踐兩個層面落實社區戒毒的內在價值，已然成為理論界與實務界共同關注的話題和共同努力的方向。

一、平衡社會化目標與行政高權體制的沖突

戒毒工作社會化是《禁毒法》和《戒毒條例》的立法原則與目的，也是將社區戒毒提升到戒毒康復體系中基礎性地位的重要原因。但是，這一目標與行政高權的現實存在較大沖突。一方面，社區戒毒的運行以公權力機關為主導，社會組織介入和公民自治的領域被壓縮。社區戒毒雖冠以“社區”之名，但戒毒決定的做出、報到時限、協議簽署與履行、措施執行與管理、解除與轉化等均以行政機關為主導，社區僅僅作為輔助。另一方面，現有《禁毒法》《戒毒條例》以及《關于加強禁毒工作的意見》等法律法規和政策性文件，尚沒有明確界定社會組織和社會工作者在禁毒領域的職責，對目前已經發展到一定規模的禁毒社會組織產生了較大的阻礙。例如，政府購買社會工作服務制度在運行過程中，受路徑依賴的慣性，一些工作目標和任務仍然以傳統的行政管理方式自上而下地由行政條線指派到基層街道(鄉鎮)，并由具體主管部門下派給當地社會工作者去執行。

中共中央、國務院在《關于加強禁毒工作的意見》中特別提出，要構建“全社會共同參與的禁毒工作社會化格局”。2015年出臺的《全國社區戒毒社區康復工作規劃(2016-2020年)》進一步將“社會化”原則落實到戒毒工作層面，突出了社區戒毒和社區康復工作主體的社會化、工作投入的社會化、工作內容的社會化[1]。具體而言：第一，應在社區戒毒制度構建上去行政化，修正當前禁毒工作過于依賴行政權介入這一偏向。第二，建議可在《禁毒法》第四章“戒毒措施”之外，參考2016年4月1日施行的《上海市禁毒條例》，單列第五章“禁毒工作保障 ”，明確禁毒專業社會組織的法律定位，促進醫療機構、社會力量參與社區戒毒、社區康復、強制隔離戒毒工作[2]。必要時，可在總則中對于禁毒社工的定位和政策等問題進行規定。第三，加強政府購買社會戒毒服務的制度化建設。一方面，要推廣政府購買社會服務在戒毒領域的運用范圍。鑒于目前各級政府購買服務《指南》中大多數沒有禁毒社工的服務項目，建議省市禁毒辦主動協調民政、財政部門，在《指南》中設立相應項目。另一方面，要規范政府購買社會服務的資質要求、服務質量、服務效果等。建議通過競爭立項、招投標、合約管理、監察評估等手段完善過程監管。

二、明確戒毒協議中權利義務的對等關系

戒毒協議的簽訂是社區戒毒制度的一大特色，并推廣至自愿戒毒和社區康復的適用中，成為戒毒措施的執行載體，也是明確戒毒人員與執行主體權利和義務的法律契約。但是，《禁毒法》與《戒毒條例》關于戒毒協議的內容、性質、效力等規定尚存在一定漏洞，難以切實實現對于戒毒人員與執行部門的雙向制約，以致被尖銳地批評為“紙上談兵”[3]。一方面，《禁毒法》和《戒毒條例》雖然規定了簽訂社區戒毒協議的要求、主體、時間、內容、違反協議的法律責任等，但是，并未明確拒絕簽訂協議的法律后果。實踐中，針對戒毒人員報到后拒絕簽訂協議的情形，由于其尚未簽訂協議，既難以依據關于“嚴重違反社區戒毒協議”的規定而轉化為強制隔離戒毒，也難以直接采取治安管理處罰，導致這部分群體成為脫管人員。另一方面，戒毒協議的內容具有片面性與非對等性。我國目前尚未形成統一的戒毒協議規范樣本，《戒毒條例》第16條規定的戒毒協議內容僅僅涵蓋了戒毒人員應承擔的義務與法律責任，并未涉及相關的權利。社區戒毒協議中往往沒有規定政府相關部門在戒毒人員就業、就醫、職業指導等方面的幫扶義務，以及因未履行義務而需要承擔的法律責任[4]。

為保證社區戒毒協議從紙面上落到實處，筆者認為既要從形式上確保戒毒人員報到后及時簽訂戒毒協議，減少“脫失人員”的出現，也要從內容上規定戒毒主體和戒毒人員對等的權利與義務，體現戒毒協議的契約性與平等性。一方面，建議將實踐中出現的“報到后拒絕簽訂社區戒毒協議”的情形與《禁毒法》第38條第1款的規定相銜接，即將該類情形由法律擬制為“拒絕接受社區戒毒”。鑒于《戒毒條例》第14條同時規定了另一條擬制規定，即“無正當理由逾期不報到”，因此，基于立法技術中邏輯嚴密和簡潔精練的考量，可將上述兩條予以整合，最終統一規定為“社區戒毒人員無正當理由逾期不報到或者報到后拒絕簽訂社區戒毒協議的，視為拒絕接受社區戒毒”。該條既可以納入《戒毒條例》第14條，也可以與第20條中“嚴重違反社區戒毒協議”的列舉式規定合并為一條，即“拒絕接受社區戒毒和嚴重違反社區戒毒協議的認定及處置”。另一方面，針對社區戒毒協議內容的片面性，建議將《戒毒條例》第18條中關于幫扶戒毒人員的義務性規定明確納入第16條戒毒協議的內容要件中，規定社區戒毒機構、責任人、社工的權利與義務，以及需要承擔的責任和相關的救濟方式，使協議體現出契約性、對等性。

三、避免人戶雙重標準下的歧視性適用

社區戒毒存在的歧視性適用問題，肇始于《禁毒法》第33條中的“戶籍”和“居住地”雙重標準問題，法條中模糊地使用了“可以”一詞，此舉主要為了適應流動人口日趨增多所形成的“人戶分離”的現象，以選擇性的標準來決定戒毒者進入什么社區開展戒毒。但是，對于外地戶籍的吸毒人員而言，一方面，若公安機關決定其回原籍地開展社區戒毒，依《戒毒條例》第14條的規定，戒毒者應該自行前往社區報到，但鑒于實際的報到率較低，同時各地社區戒毒開展程度存在差異，公安機關對于讓吸毒者回原籍地開展社區戒毒存在謹慎態度。另一方面，戒毒人員如在本地進行社區戒毒，不僅要有固定住所，實際上還需要居住地的街道辦事處或鄉鎮政府同意接收，相較于一般吸毒者，外來吸毒人群流動性大，監管難度更高，后者為了避免額外工作，往往會拒絕外地戶籍者進入居住地開展戒毒。鑒于“戶籍”和“居住地”對于外地吸毒人員均存在適用困境，在公安機關享有一定自由裁量權的前提下，無法被決定執行社區戒毒，就有可能被處以強制隔離戒毒。

針對上述現實困境，第一，為避免對于外地吸毒人員社區戒毒的歧視性適用，應將《禁毒法》第33條規定的“戶籍”和“居住地”雙重標準修改為“公安機關對人戶分離吸毒人員要落實居住地管理，并制定具體管理辦法”。或者采用“社區戒毒的執行地以現居住地為原則，戶籍地為例外的原則”[5]。第二，在社區戒毒適用標準尚未通過修法統一之前，對于在現居住地沒有固定住所的吸毒人員，只能返回原籍地進行社區戒毒。為了解決這種相對僵化的體制，可適度考慮在立法修訂之前，先行通過出臺社區戒毒人員異地管控機制等具體行政管理規定予以修正。第三，對于流動吸毒人員的網絡動態管控中，應重視公民權利保障，對動態管控機制進行實效評估，在評估的基礎上出臺相應法規、規章、辦法，規范執法程序和要求，防止其對公民權利不當侵害。

四、科學界定適用標準和戒毒周期

《禁毒法》將社區戒毒賦予新戒毒體系中的基礎性地位，明確其優先適用性，這并不意味著對其他戒毒措施地位與作用的貶低。《禁毒法》關于三大戒毒措施的主次定位本質上是旨在強調不同戒毒制度之間的銜接與協調。銜接意味著既不缺位也不混同，協調意味著不存在內在沖突和矛盾。即社區戒毒由于強制性較弱，只能適用于成癮性相對較低的吸毒人員，如果將成癮嚴重的人員納入其中，勢必導致與強制隔離戒毒的混同。但是，現實情況卻與立法原旨相悖。首先，就適用對象而言，社區戒毒一般以“初次查獲”或者“不適合強制隔離戒毒的”作為適用標準，并未區分吸食不同種類毒品的差異，這實際上使得許多吸食硬性毒品等成癮性較大的吸毒人員在初次成癮時就喪失了最佳的戒毒時機，也導致許多雖然復吸，但成癮性不大的吸毒人員，流入強制隔離戒毒系統，極大地影響了其回歸社會的信心。其次，就戒毒周期而言，《禁毒法》與《戒毒條例》只規定了單一性的三年期限，無提前解除或者延長期限的制度設計。這種僵化的硬性規定既難以體現戒毒期間內不同表現的吸毒人員的差別化處遇，也變相加重了吸毒成癮程度較輕的吸毒人員的懲戒。與之不同的是，作為強制性程度更高，更加突出懲戒色彩的強制隔離戒毒制度，《禁毒法》在第47條尚且設置了診斷評估程序，針對不同的戒毒情況可以提前解除或延長期限。這種“社區戒毒嚴于強制性戒毒”的現象出現，顯然背離制度設計的科學化要求。

厘清適用對象標準和戒毒周期，是確保不同戒毒制度之間銜接與協調的關鍵。一方面，要合理限定適用對象。社區戒毒無法脫離原有的社區環境，必然導致吸毒人員脫管和復吸的風險提升。因此，社區戒毒制度并不適合成癮較重的戒毒人員，開放的社會環境和寬松的監管手段，會使其喪失最佳的戒毒時機，最終墮入反復戒毒的“旋轉門”之中。因此，從合理限定社區戒毒適用對象的角度看，可以考慮不以“初次查獲”作為標準，而從吸食毒品的種類角度，將社區戒毒的主要適用對象限定于吸毒成癮性較輕者，如吸食大麻、K粉等軟性毒品的人員。這既有利于及時將戒斷難以程度不同的吸毒人員做出分流，也將最大限度地減輕社區戒毒中的執行難度，與其基本特征相適應。另一方面，要設計彈性化的戒毒周期。社區戒毒單一的戒毒周期源于我國對于毒品概念的界定采取了 “列舉+概括”的定義方式，不同成癮性、危害性的毒品，在法律性質上并無差異，對應的戒毒周期和具體戒毒措施也沒有明確的差別化處遇[6]。因此，建議在禁毒法附錄中設置毒品分級明細表，相應地，將《禁毒法》第33條社區戒毒、社區康復期限由“3年”修改為“1到3年”[7]。根據毒品分級表中毒品等級的差異，決定相應的戒毒周期。此外，應該參考強制隔離戒毒制度提前解除和延長期限的設計，將執行過程中的戒毒期限彈性化。

五、提升戒毒管理專業化水平和約束力

在開放的社會環境中戒毒，既是社會戒毒制度的優點，也可能是其致命的弱點。社區戒毒人員不脫離原來生活的社區環境，雖然可以避免強制性戒毒措施帶來的負面影響，但也極大地提升了吸毒人員復吸率和從事違法犯罪活動的可能性。社區戒毒的內容虛化主要表現在以下方面。首先，就執行主體而言，《禁毒法》將社區戒毒責任主體規定為鄉鎮、街道，并將實際執行主體落實到基層組織。對于何為基層組織，《禁毒法》沒有明確，但大體可推測其主要是指基層群眾性自治組織，即居委會和村委會[8]。但是，社會轉型背景下，基層政權組織和社區控制力弱化已經成為普遍現象，尚未發育成熟的社區難以有效開展戒毒執行工作。其次，就工作隊伍而言，《戒毒條例》第17條在《禁毒法》第34條的基礎上，進一步細化了鄉鎮、社區之下的具體戒毒實施主體，即由專職工作人員、社區民警、社工等組成社區戒毒工作小組。但是，實踐中鄉鎮層級的禁毒專干大多是從政法崗位上退休或轉崗的個別干部，工作力量不足，社區民警又疲于日常的治安管理工作，難以抽身，而承擔主要任務的社工隊伍又普遍存在著任務重、待遇低、流失率多、專業化低等問題，極大地制約其在社區戒毒工作中的應有作用發揮。最后，就工作手段而言，在戒毒期間，除了尿檢等常規的檢測之外，其他內容很少，僅僅通過一紙社區戒毒協議，加上批評、教育和轉化為強制隔離戒毒的威懾，對于吸毒成癮者難以形成約束力。

避免社區戒毒內容虛化的可行措施在于：第一，統一戒毒執行主體。《禁毒法》只是形式上統一了戒毒體系，但對于戒毒執行多頭、交叉管理現狀并未做出實質性變更。“據不完全統計，法律、行政法規和部門規章至少賦予了社區 60 項工作職能。”[9]鑒于社區發育的不成熟和多元化的角色，其難以切實承擔社區戒毒的繁雜任務。伴隨著強制隔離戒毒移交司法行政部門負責的改革試點，基于戒毒管理一體化的考慮，社區戒毒執行主體也應由鄉鎮、街道和社區移交給司法行政機關，由其下屬的戒毒管理局(二級局)統一承擔戒毒管理工作。落實在社區戒毒層面，戒毒管理局代表司法局對縣級社區戒毒工作予以指導，并統一選派區縣禁毒專業干部，基層司法所具體負責街鎮層面的工作任務，并設置戒毒工作小組。鑒于社區戒毒與社區矯正的適用對象、工作性質有一定重合，部分學者進一步主張，將因吸毒需要教育矯正的，納入社區矯正范圍[10]。第二，完善綜合施策工作。社區戒毒是一種人性化的戒毒模式，工作人員應當轉變以懲罰為主的思維定式，利用社會救助體系，積極幫助符合條件和吸毒成癮人員解決困難，尤其是戒毒治療、生活保障等基本問題。以社區幫助對應吸毒成癮人員履行戒毒協議義務，以此提高社區戒毒的約束力[11]。第三，加強社工職業化建設。專業戒毒社工和志愿者是社區戒毒和社區康復工作的重要力量，必須統一制定計劃，明確其工作職能，建立健全考核機制、監督機制和激勵機制，使專業戒毒社工規范、科學地開展工作，提高幫教的能力和水平。

六、結語

自《禁毒法》把“社區戒毒”由原來的輔助性手段拓展為新的獨立的戒毒措施，其地位得到了極大程度地提升，該項制度發展至今，在彰顯人文關懷和提高戒毒效果的同時也留下了部分遺憾，深入反思社區戒毒實踐得失并在制度和實踐兩個層面及時跟進，理應成為我們前進的選擇。筆者認為，社區戒毒的法治困局根據本地還是源于“社區”二字。第一，將戒毒人員放置于社區環境之中，與傳統的“懲罰為主”的戒毒工作理念存在一定背離，使得戒毒管理部門與工作人員難以適應，直接影響工作力度和重視程度。第二，在開放的社區環境中戒毒，既是社會戒毒制度的優點，也可能是其致命的弱點。其不可避免地會出現容易復吸、脫管失控等風險，這是相較于強制性戒毒措施的天然漏洞。即使我們強調社區戒毒的獨特價值，上述致命弱點也不可否認和抹殺，這是追求人本主義和回歸社會等宏大目標過程中必須容忍的“陣痛”。第三，社區戒毒的本身不僅僅是一項戒毒措施，更是一項社會治理改革，社區戒毒有賴于社區發育的健全，才能切實對戒毒人員提供必要的監督和管控。而我國正處于社會轉型期，基層政權組織和社區控制力弱化已經成為普遍現象，如果無法孕育出成熟的社區，社區戒毒自然難以發揮實際效果。從某種意義上說，我國并非先有社區，而后發展出社區戒毒，而是先提出社區戒毒的制度構想，在制度推廣的倒逼下，不斷強化社區建設以適應前者需要。因此，只有轉變戒毒工作理念，改變“懲罰大于矯治”的思維定式；完善社區戒毒制度設計，最大限度地降低“紙上談兵”之風險；強化社區創建和培育，為社區戒毒落實提供成熟的土壤，才能真正為社區戒毒步入良性軌道并發揮預期價值奠定基礎。

[1] 劉靜林.社會化：社區戒毒康復的現實選擇和未來趨勢[N].中國禁毒報，2016-01-19(1).

[2] 靳瀾濤.從革命法制到現代法治——建國初期禁毒法制的歷史審視與現實觀照[J].河北科技大學學報(社會科學版)，2016，(4)：52.

[3] 姚建龍.禁毒法導論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014：116.

[4] 周秀銀.破解社區戒毒實踐中的法治困境[N].中國禁毒報，2017-05-16(3).

[5] 靳瀾濤.現行戒毒體系的運行偏差與本位回歸——關于修訂《禁毒法》第四章 “戒毒措施”的建議[J].公安研究，2017，(4)：91.

[6] 靳瀾濤.毒品概念界定的立法模式比較與選擇[J].甘肅理論學刊，2017，(3)：119.

[7] 靳瀾濤.毒品合法化政策的理論爭鳴與批判借鑒[J].云南警官學院學報，2016，(5)：26.

[8] 姚建龍.禁毒法與戒毒制度改革研究[M].北京：法律出版社，2015：60.

[9] 林葦，王占洲.社區戒毒的困境及其對策研究——以貴州省為例[J].廣西警官高等專科學校學報，2016，(6)：85.

[10] 廖斌.廢除勞教制度后違法行為矯治體系研究[M].北京：中國政法大學出版社，2014：251.

[11] 劉建宏.中國吸毒違法行為的預防及矯治[M].北京：人民出版社，2014：443.

〔責任編輯：張毫黃琦〕