淺議綜合治理校園欺凌的若干原則

陳天亮（中國人民公安大學）

淺議綜合治理校園欺凌的若干原則

陳天亮（中國人民公安大學）

2016年11月11日，教育部聯合中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、共青團中央、全國婦聯等9部門聯合發布了《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》（以下簡稱《意見》）。這是繼2016年4月28日國務院教育督導委員會辦公室下發《關于開展校園欺凌專項治理的通知》（以下簡稱《通知》）后，中央層面針對校園欺凌和暴力問題的又一舉措，凸顯了國家對在校未成年人保護的重視，也是對社會公眾呼吁校園安全的有力回應。

近幾年來，隨著網絡媒體的發展普及，校園欺凌逐漸被推至輿論的風口浪尖，成為一個受社會各方廣泛關注的問題。其實，校園欺凌既不是我國獨有的現象，也不是近兩年才出現的新問題，而是目前世界許多國家和地區中小學校園普遍存在的長期性社會隱疾。這是因為，一方面，中小學校的未成年學生正處于成長的特殊時期，具有生理發育快、心理狀態不穩定、辨別是非能力差、自我控制能力弱等明顯特點；另一方面，中小學校園作為社會整體系統的有機組成單元，未成年學生在日常生活中難免會受到社會大環境中各種不利因素直接或間接的影響。從實際情況來看，校園欺凌現象雖然由于“在落實主體責任、健全制度措施、實施教育懲戒、形成工作合力等方面還存在薄弱環節”而仍時有發生，但并沒有實證數據證明有顯著增長的趨勢；而一些地方雖曾曝光個別極端的校園欺凌暴力案件，但也不能被視作青少年違法犯罪行為的普遍樣態。

正是基于對校園欺凌和暴力現象的客觀認識，《意見》在指明我國中小學校園欺凌防范薄弱環節的基礎上，從“有效預防”“依法處置”“形成合力”三個方面提出了11條專業、細致且具有針對性的措施，為各地開展校園欺凌防治工作提供了明確指導。下一步，各地應根據自身實際落實相關措施，建立起政府統一領導、相關部門齊抓共管、學校家庭社會三位一體的工作機制。為確保相關措施切實發揮效用，各地在開展校園欺凌綜合治理時，應當結合《意見》遵循以下幾方面原則。

第一，堅持協同治理的原則

校園欺凌現象雖然主要發生在校園，但其背后既有學校教育、校園情境等因素，還受家庭教育影響；既與社會結構、文化有關，還與人際互動以及個人心理等相聯系。可以說，校園欺凌現象產生原因的復雜程度并不亞于社會中的成年人犯罪。因此，其治理也不可能僅僅依靠中小學校單一主體，各相關部門和社會組織必須協同聯動、多管齊下、形成合力。

《中小學幼兒園安全管理辦法》第5條規定，“各級教育、公安、司法行政、建設、交通、文化、衛生、工商、質檢、新聞出版等部門在本級人民政府的領導下，依法履行學校周邊治理和學校安全的監督與管理職責”，“社會團體、企業事業單位、其他社會組織和個人應當積極參與和支持學校安全工作，依法維護學校安全。”此次《意見》十分強調治理校園欺凌和暴力中部門間統籌協調的重要性，并將“切實形成合力”作為綜合治理的基本方針。因此，根據《意見》要求，各地應當把防治學生欺凌和暴力工作作為全面依法治國，建設社會主義和諧社會的重要任務。“教育、綜治、人民法院、人民檢察院、公安、民政、司法、共青團、婦聯等部門組織，應成立防治學生欺凌和暴力工作領導小組，明確任務分工，強化工作職責，完善防治辦法，加強考核檢查，健全工作機制，形成政府統一領導、相關部門齊抓共管、學校家庭社會三位一體的工作合力。”同時，各地還要建立學校、家庭、社區（村）、公安、司法、媒體等各方面溝通協作機制，加強對學生保護工作的正面宣傳引導，防止因媒體過度渲染報道和網絡輿論所引發的不良影響。

第二，堅持學校主責的原則

在校學生的人身財產安全保障，各級學校應當承擔首要責任。我國《未成年人保護法》第22條規定，“學校、幼兒園應當建立安全制度，加強對未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全。”《中小學幼兒園安全管理辦法》第5條也要求，學校應當履行安全管理和安全教育職責。其實，從情境犯罪預防理論來看，強調中小學校作為治理校園欺凌和暴力的首要責任主體，也有利于發揮其作為監管者增加“犯罪”風險、減少“犯罪”機會的作用。而現實中，一些校園欺凌現象之所以長期存在，就與相關學校認為是“小事”或怕“出丑”而不作為的間接縱容有關。

鑒于此，《意見》在要求各地成立防治學生欺凌和暴力工作領導小組的同時，專門強調了中小學在治理校園欺凌工作中的主體責任。根據《意見》要求，中小學校必須加強重視，把防治學生欺凌和暴力作為加強平安文明校園建設的重要內容：一是學校黨組織要充分發揮政治核心作用，加強組織協調和教育引導；二是明確校長作為學校防治學生欺凌和暴力的第一責任人，分管法治教育副校長和班主任是直接責任人；三是學校要充分調動全體教職工的積極性，明確相關崗位職責，將學校防治學生欺凌和暴力的各項工作落實到每個管理環節、每位教職工。

第三，堅持早發現、早干預的原則

從國內外經驗看，治理校園欺凌和暴力，不僅需要完善發生時的應急處置和事后心理疏導、教育等，更重要的是建立起早發現、早干預的事前防范機制。從受害人保護角度來看，“及早發現和干預”有助于減少和降低未成年被害人因受欺凌而造成的身心傷害；從青少年犯罪預防角度來看，“及早發現和干預”則有助于盡早干預和教育施暴學生，防止其朝更危險的方向發展；從校園安全管理角度來看，“及早發現和干預”還有助于學校妥善處理欺凌事件造成的校園管理危機。

此次《意見》將“積極有效預防”作為防治校園欺凌和暴力的要求，各地在治理校園欺凌問題時，相關部門都應當以“早發現、早干預”為原則開展工作。首先，各地中小學校應嚴格落實值班、巡查制度，禁止學生攜帶管制刀具等危險物品進入學校，并針對重點學生、重點區域、重點時段開展防治工作；同時，研制學校防治學生欺凌和暴力的指導手冊，加強教職工特別是班主任專題培訓，提高教職工有效防治學生欺凌和暴力的責任意識和能力水平；學校對發現的欺凌和暴力事件線索和苗頭要認真核實、準確研判，對早期發現的輕微欺凌事件，要及時給予必要的教育、懲戒。其次，學校要通過家訪、家長會、家長學校等途徑，幫助家長了解防治學生欺凌和暴力的相關知識，增強家長監護責任意識，提高防治能力。同時，通過溝通及時掌握學生思想情緒和同學關系狀況，特別關注學生有無學習成績突然下滑、精神恍惚、情緒反常、無故曠課等異常表現及產生的原因，對可能的欺凌和暴力行為做到早發現、早預防、早控制。再次，公安機關也應密切與學校溝通，積極配合學校排查校園欺凌和暴力隱患，加強學生上下學重要時段、學生途經重點路段的巡邏防控和治安盤查，對發現有傾向性的校園欺凌和暴力問題，及時采取相應防范措施并通知學校和家長，以便及時干預。

第四，堅持特殊、優先保護的原則

聯合國大會1959年通過的《兒童權利宣言》中指出，兒童因為身體和心理尚未成熟，在其出生前后都應當給予特殊的保護和照顧。根據這一理念，《兒童權利公約》（1989年）第3條第1款規定：“關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮。”我國在1990年加入《兒童權利公約》，此后一直積極踐行公約相關精神加強未成年人保護。《未成年人保護法》第3條規定：“國家根據未成年人身心發展特點給予特殊、優先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯。”中小學校園欺凌和暴力治理中，無論是事中應處、還是事后防控，都應堅持“特殊、優先保護未成年受害人”的原則。

根據《意見》要求，各地在介入處置中小學校園欺凌和暴力事件時，相關人員應當保護未成年人合法權益，學校、家長、公安機關及媒體都應保護遭受欺凌和暴力的學生以及知情學生的身心安全，嚴格保護學生隱私，防止泄露有關學生個人及其家庭信息，特別要防止網絡傳播等因素導致事態蔓延而造成對受害學生的“二次傷害”。與此同時，學校和相關部門應對遭受欺凌和暴力的學生及其家人提供幫助，及時開展相應的心理輔導和家庭支持，幫助他們盡快消除心理陰影，恢復到正常學習生活的狀態。對確實難以返回原來學校或班級的當事學生，教育部門和學校應妥善做好班級調整和轉介工作。

第五，堅持依法處置的原則

習近平總書記指出，深入推進平安中國建設，要發揮法治的引領和保障作用，堅持運用法治思維和法治方式解決矛盾和問題。中小學校園欺凌與暴力的綜合治理，涉及教育、安全管理、未成年人保護與違法犯罪懲戒等多項議題，尤其需要堅持法治思維，按照法治方式進行。具體而言，堅持依法處置原則主要體現在兩個方面：

一是盡快解決學校處理校園欺凌和暴力“有法可依”“有法必依”的問題。各地應當制定中小學校園欺凌和暴力事件處置規范，根據事件性質區分具體處置方式和標準流程。其中，要明確教育、行政、法律的界限，屬于教育問題的，及時采取輔導教育措施；屬于行政問題的，由教育主管部門和學校進行行政處理；屬于法律問題的，應當交由司法機關進行調查處理。

二是妥善處理校園欺凌與暴力施害人的教育懲戒問題。《意見》強調，要“消除未成年人違法犯罪不需要承擔任何責任的錯誤認識”，對實施欺凌和暴力的中小學生必須依法依規采取適當的矯治措施予以教育懲戒。既做到真情關愛、真誠幫助，力促學生內心感化、行為轉化，又充分發揮教育懲戒措施的威懾作用。對實施欺凌和暴力的學生，學校和家長要進行嚴肅的批評教育和警示談話，情節較重的，公安機關應參與警示教育；屢教不改、多次實施欺凌和暴力的，要登記在案并記入學生綜合素質評價，必要時轉入專門學校就讀；構成違法犯罪的，根據《刑法》《治安管理處罰法》《預防未成年人犯罪法》等法律法規給予相應的行政、刑事處罰；對犯罪性質和情節惡劣、手段殘忍、后果嚴重的，應當依法懲處。

第六，堅持專業化原則

未成年人有自身的成長特點和規律，對一些“成長中”的現象，不能簡單套用成年人的思維，需要更為專業的方式方法。一方面，對有不良行為或嚴重不良行為青少年，只靠一般的家庭教育和學校教育很難奏效，需要通過專業力量乃至必要的強制力量來教育矯治。另一方面，未成年受害人的恢復是個系統工程，期間可能有包括訴訟參與需求、身心康護需求、教育需求、就業需求、家庭需求等在內的多種需求，需要社會多元主體的參與，以科學嚴謹的態度對未成年被害人進行救助。

為適應校園欺凌與暴力治理過程中未成年人保護和教育矯治的需要，應充分發揮兩方面專業力量的作用。一方面，積極引入專業社會工作力量和方法。根據《意見》要求，各地要依托“12355”青少年服務臺開設自護教育熱線，組織專業社會工作者、公益律師、志愿者開展有針對性的自護教育、心理輔導和法律咨詢。同時，可以通過在校園和社區中引入社會力量，創造義務勞動、社區公益等機會，進一步加強對家庭教育的指導以及心理健康輔導，對有不良行為的青少年學生進行社會化教育。另一方面，要充分發揮組織化專業力量的職責作用。公、檢、法、司機關工作人員可以利用身份權威、方法專業、經驗豐富的優勢，在辦理涉及校園欺凌與暴力的案件中，不失時機地開展針對性教育轉化工作。例如，公安機關要在偵查階段對涉案青少年適時開展教育；司法行政部門在社會調查環節開展教育；檢察院可以在審查批捕、審查起訴等環節，將法治教育貫穿于當事人和解、親情會見、附條件不起訴等過程；法院在庭審環節，可以通過法庭教育的方式將教育、感化、挽救相結合，增強效果。

（見習編輯 賀 堃）