關于山東省民商事仲裁行業現狀分析及對策的調研報告

王麗萍（山東大學法學院）

付耀正（山東省司法廳）

關于山東省民商事仲裁行業現狀分析及對策的調研報告

王麗萍（山東大學法學院）

付耀正（山東省司法廳）

在《仲裁法》實施二十周年之際，山東省政協社會法制委員會組成專題調研組，就“進一步做好山東省民商事仲裁工作”開展專題調研協商活動，形成了《關于進一步做好我省民商事仲裁工作的協商報告》，山東省政協主席劉偉、省政府副省長張務鋒同志在報告上分別作了重要批示。《協商報告》以寬廣的視野、嚴密的態度，實事求是地分析了山東省仲裁行業發展現狀，對下一步工作提出了科學合理的意見建議，十分中肯、意義深遠，我們倍感鞭策和鼓舞。隨后，山東省司法廳組成調研組赴省內部分市仲裁委員會進行調研。調研組通過召開座談會、數據統計、對比分析等方法，收集和了解全省民商事仲裁工作情況，在此基礎上形成調研報告如下：

一、山東省民商事仲裁機構基本情況

1995年7月，國務院辦公廳印發了《重新組建仲裁機構方案》《仲裁委員會登記暫行辦法》《仲裁委員會仲裁收費辦法》，要求“仲裁法施行前在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市設立的仲裁機構應當依照仲裁法的有關規定重新組建；未重新組建的，該仲裁機構至1996年9月1日終止”。山東省17個市共重新組建民商事仲裁機構17家，全部經過省司法廳登記。

（一）仲裁委員會人員組成情況。仲裁委員會是經省司法廳依照《仲裁法》的規定登記設立、對民商事經濟糾紛進行仲裁的機構。仲裁委員會由主任1人、副主任2～4人、委員7～11人組成。按照《仲裁法》的要求，仲裁委員會組成人員中法律經濟貿易專家不少于三分之二。我省共17個仲裁委員會，分別是濟南、青島、淄博、棗莊、東營、煙臺、濰坊、濟寧、泰安、威海、日照、萊蕪、臨沂、德州、聊城、濱州和菏澤仲裁委員會。全省仲裁委組成人員共計260人，其中主任、副主任79人，委員181人。除濟南、青島外，各仲裁委主任分別由分管政法的副市長擔任。

（二）仲裁委員會辦公室（秘書處）情況。仲裁委員會辦公室（秘書處）是仲裁委員會的常設辦事機構，承擔仲裁委員會的日常工作和具體職能。全省17家仲裁委員會辦公室（秘書處），除臨沂是自收自支事業單位外，其他都是參照公務員管理的全額撥款事業單位。其中濟南、青島是副廳級事業單位，臨沂是副縣級事業單位，其他都是正縣級事業單位。17家仲裁委員辦公室共有工作人員368人。內部普遍設立綜合科（處）、立案管理科（處）、仲裁科（處）、仲裁宣傳科（處）等機構。各仲裁委員會辦公室分別在各縣（市、區）設立了分支機構，或依托交通、金融、保險、房地產等行業設立了仲裁中心。據統計，目前全省仲裁辦分支機構共計127家，行業仲裁中心共計104家。

仲裁辦公室基本情況列表

（三）仲裁員聘任情況。全省17個仲裁委共聘任仲裁員4580人，其中律師、公證員兼職的1419人，占30.98%；從事法學研究、教學工作的448人，占9.79% ；從事經貿等工作的1526人，占33.3%；曾擔任過法官等職務的687人，占15.01%；其他社會管理類500人，占10.92%。仲裁員中具有高級職稱的2102人，占45.9%。

全省仲裁員結構圖

（四）2011～2015年仲裁案件數量及標的額情況。隨著經濟發展，山東省仲裁行業快速發展，參與處理糾紛的范圍不斷擴大，仲裁業務量和涉案標的額不斷提高。我省仲裁案件范圍涉及保險合同、房地產、建設工程、交通事故賠償、借貸合同、租賃合同、物業合同、海商海事、國際貿易等20余類。2011～2015年全省仲裁機構辦理案件達74278件，涉案標的額達653.24 億元。同時，打造了一批仲裁品牌，如，青島仲裁委的“親和仲裁”法律服務品牌，萊蕪仲裁委 “和諧共贏”的仲裁品牌，均產生了廣泛和積極的影響。

2011～2015年全省仲裁機構案件情況列表

二、民商事仲裁行業的發展前景

仲裁是當今國際上公認的并廣泛采用的解決爭議重要方式，通過仲裁解決民商事糾紛在許多國家已經非常普遍。隨著《仲裁法》的頒布實施，仲裁影響力的日益提升，仲裁在市場上的認可度逐漸提高，越來越多的市場主體愿意選擇以仲裁方式處理民商事爭議。

當前，我國已經進入經濟發展的新常態，市場經濟持續深入發展的同時，民商事糾紛大量增加，公正、及時、合法、合理地解決民商事糾紛，對于維護好市場主體權益和市場秩序、增強經濟發展活力至關重要。十八屆四中全會《決定》提出，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。建立多元化的糾紛解決機制，既符合糾紛解決規律，又適應法治社會的發展，更能滿足當事人的各種需求。而在多元的糾紛解決方式中，仲裁以其特有的優勢，越來越贏得市場主體的認可和信賴并發揮著不可替代的作用。仲裁充分尊重當事人意思自治，由當事人自愿決定采用仲裁方式解決爭議，自愿決定解決爭議的事項，自愿選擇仲裁機構以及其信賴的仲裁員處理爭議；仲裁裁決、仲裁調解書與法院判決、法院調解書一樣，具有法律約束力，當事人應當履行；仲裁實行一裁終局，仲裁庭的裁決一旦作出，就發生法律效力，并且當事人對裁決不服的，不得就同一糾紛再向法院提起訴訟，也不存在二審、再審等程序；仲裁實行不公開審理原則，可以有效地防止泄露當事人不愿公開的專利、專有技術、商業秘密等，對當事人的商業信譽不產生任何影響，同時充分體現了對當事人的人文關懷；仲裁庭獨立審理案件，任何機構和個人不得干涉仲裁庭；仲裁委員會聘請的仲裁員多為各方面的專家，由專家斷案更具權威和公正性。仲裁以其“柔性”的方式化解矛盾，既強調“和諧”、“意思自治”，通過爭議當事人雙方取得諒解、采用對于自己權益進行處分與讓渡的方法（取代法院裁判的方式）來解決糾紛，又能取得具有權威性和司法強制力保障的裁決，非常符合民商事活動追求收益和效率的規律，這也決定了仲裁制度具有旺盛的生命力。據山東省商務廳統計數據顯示：我省82%的涉外企業在爭議解決方式上選擇了仲裁。前不久，山東省出臺了《山東省多元化解糾紛促進條例》，以地方性立法形式確立了仲裁在多元化解矛盾糾紛機制中的重要地位和作用，必將促進仲裁這一作用的進一步發揮和仲裁事業發展。

從山東省實踐來看，《仲裁法》實施二十年來，組建了濟南、青島等17家仲裁委員會，打造了一支4000多人的仲裁員隊伍，累計受理案件達10余萬件，標的額達900多億元。其中2011年以來始終穩定在1萬件以上，穩居全國前兩位，案件標的額也在2013年突破了100億元，穩居全國前五位。仲裁服務領域不斷拓展，仲裁案件不僅涵蓋了投資金融、信息網絡、知識產權、涉外商事等經濟領域，還涉及商品房買賣、土地征收補償等社會公益領域，廣泛滿足了社會糾紛解決需求。同時，山東各地仲裁機構在工作中踐行中華傳統文化中的“和諧”理念，仲裁案件“三率” (即民商事案件“快速結案率”、“自愿和解調解率”和“裁決自動履行率”)也整體走高。另外，各仲裁機構積極適應形勢需求成立了若干專業的仲裁分支機構，如濟南仲裁委成立的金融仲裁院、國際商事仲裁中心，德州仲裁委與金融、保險、工商等部門協同推進專業仲裁中心等，全省共成立仲裁分會、行業仲裁中心和駐外辦事處等派出機構155個，遍布各重點行業、大中型企業和經濟發達縣（市、區）。可以預見，仲裁作為“朝陽產業”，有著長遠的發展前景，“山東仲裁”在解決民商事糾紛中將扮演越來越重要的角色，“山東仲裁”也將越來越成為市場主體解決糾紛的優先選擇。

三、民商事仲裁工作面臨的困難和存在的問題

《仲裁法》頒布實施二十年來，民商事仲裁工作獲得了長足進步，仲裁事業初現蓬勃發展的景象，但也要清醒地認識到，民商事仲裁事業的發展與經濟社會發展的需求還有相當的距離，仲裁的作用還沒有得到充分發揮，在仲裁體制、外部發展環境、市場主體認可、仲裁隊伍管理等方面還存在一些問題，仲裁工作整體水平還有待進一步提升。

（一）仲裁行業社會認知度較低。經過多年的推廣與宣傳，仲裁普及率有所提高，但先進的仲裁制度與當前的社會仲裁意識之間的矛盾仍然突出。仲裁宣傳不夠廣泛深入，社會公眾對仲裁的認知度較低，仲裁意識和氛圍仍比較淡薄，仲裁便捷、高效、專業等優勢還沒有被人們廣泛知曉，社會仲裁的意識有待進一步提高。

（二）仲裁機構性質不明確。前些年，在省法制辦的大力推動下，形成了絕大多數仲裁辦參公管理、少數仲裁辦為事業單位的局面，這在仲裁事業發展初期，起到了非常積極的推動作用，也被譽為“山東經驗”。但是，隨著改革的不斷深入，這一“扶上馬、送全程”的做法，不僅與國際民商事仲裁業的發展潮流相悖，而且阻礙了我國民商事仲裁公信力的真正建立和仲裁事業健康發展。黨的十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，將仲裁機構與律師事務所、公證處、司法鑒定機構一起界定為市場中介組織。與律師、公證、司法鑒定等行業相比，仲裁體制改革問題沒有擺上議事日程。對建立什么樣的仲裁體制上，理論界和實務界一直爭議不斷。2014年山東省事業單位改革辦公室發布的全省事業單位分類指導意見中，將仲裁機構定為公益三類。對此，多地仲裁委反應強烈，提出目前仲裁工作完全走向市場的時機不成熟，改變機構編制對仲裁事業發展會造成很大的沖擊，影響仲裁隊伍的穩定，造成人才流失。

（三）仲裁監管機制不暢通。按照國務院有關文件的規定，仲裁委是由省法制辦牽頭組織建立的，法制辦在仲裁機構的組建和發展中作了大量的工作，有力地扶持、推動了仲裁事業的發展。但是，政府法制辦在性質上屬于政府辦事機構，無法行使行政監督管理職責。根據我國《仲裁法》中“設立仲裁委員會，應當經省司法行政部門登記”的規定，1996年5月省政府批準了《山東省司法廳職能配置、內設機構和人員編制方案的通知》，省司法廳成立了仲裁工作處，“負責仲裁委員會設立、變更、注銷、撤銷的審查、登記及年審和注冊工作，監督、指導仲裁委員會的工作”。2000年7月機構改革時，省司法廳仲裁工作處被撤銷，其工作職責并入新成立的法規教育處（2009年9月改為政策法規處）。省政府辦公廳〔2009〕89號《關于印發山東省司法廳主要職責、內設機構和人員編制規定的通知》中只保留了“負責全省仲裁機構登記工作”的職責，沒有了之前“監督和指導全省仲裁工作”的表述。這一改變，一方面使得對仲裁工作的監管陷于盲區，另一方面導致無法對仲裁工作進行有效的評價、監督。目前，全省17個市仲裁機構僅有萊蕪仲裁委員會由司法行政機關管理，其他16個市仲裁委員會未明確管理部門。

（四）仲裁行業發展嚴重不平衡。由于各地經濟發展水平、市場化水平以及對仲裁行業重視程度的差異，仲裁機構發展呈現出較大差異性。從國際和國內情況看，在國際上和亞太區域具有廣泛影響的品牌仲裁機構缺乏，國內“北上廣武”（即：北京、上海、廣州、武漢）四個中心區域發展格局基本形成，作為東北亞中心地帶的山東，涉外仲裁業務明顯呈現被邊緣化的趨勢。2014年，山東省17家仲裁機構共受理涉外案件14件，而同期中國貿仲委受理涉外案件300件，來自山東的案源位列第一。從省內情況看，全省17家仲裁機構發展水平差距較大。以機構的規模為例，仲裁辦工作人員人數最多的62人，最少的7人；仲裁派出機構最多的69個，有的還沒有設立派出機構；仲裁員隊伍最多的461人，最少的104人。以2015年案件受理情況為例，受理案件最多的3683件，最少的200件；標的額最多的32億元，最少的1.7億元。

（五）仲裁員隊伍缺乏科學規范管理。仲裁員隊伍管理是全省仲裁機構面臨的共同問題，主要體現在三個方面：一是缺乏仲裁員執業統一資格和準入制度。《仲裁法》雖然規定了擔任仲裁員的條件，但由于缺乏統一的資格和準入制度，都是由仲裁委自行聘任，仲裁員的素質條件難以保證。2015年12月20日，中辦國辦印發了《關于完善統一法律職業資格制度的意見》，明確擔任仲裁員應當取得國家統一法律職業資格，進而建立了仲裁員的統一資格制度，統一的法律職業準入問題凸顯出來。二是人員多而雜。案件的多樣性、復雜性和“一裁終局”決定了聘任仲裁員要涵蓋多個領域的專業人員，客觀上造成了人員組成的復雜性，相應地增加了管理的難度。三是缺乏有效的監督制約機制。在仲裁員管理方面，雖然制定了多項規章制度，涵蓋對仲裁員的培訓、考核、續聘、解聘、除名等方面，但對面向社會聘任的仲裁員很難起到有效的制約作用，更多地還是依靠仲裁員自身的自律意識和職業操守。

（六）仲裁隊伍素質和仲裁案件質量有待提高。目前，山東省仲裁員隊伍以兼職為主，在現有條件下仲裁委員會難以引進高層次法律人才，甚至個別仲裁委員會聘用的仲裁員明顯不符合《仲裁法》的規定。部分仲裁員國際視野差、年齡偏大、知識結構老化等問題，難以適應仲裁事業發展的需要。另外，《仲裁法》規定法院對仲裁案件進行程序性審查，2012年1月至2015年6月，全省法院共受理申請撤銷民商事仲裁裁決案件1172件，審結1115件，其中撤銷仲裁裁決94件，撤銷率為8.43%。撤銷率較高的事實，影響了仲裁的公信力。

此外，仲裁工作中仍然存在著“不嚴不實”的問題。比如，按照規定，仲裁機構有關情況變動后要在規定時間報省司法廳備案,實踐中有備案的，也有不備案的，一次登記終身有效的問題比較突出，有的仲裁員明顯不符合《仲裁法》規定的條件等，這些都有待于在以后的工作中不斷改正。

四、推進山東省民商事仲裁工作的建議

黨的十八屆四中全會《決定》提出“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”，為深化仲裁體制改革、促進仲裁事業健康快速發展，指明了正確方向。為了貫徹落實黨的十八屆四中全會《決定》，按照山東省政協《調研報告》精神，結合調研情況我們建議：

（一）高度重視仲裁工作。仲裁事業為“朝陽事業”，要充分認識到民商事仲裁作為多元糾紛解決機制在推進社會主義市場經濟發展、創新社會治理中的作用，要把仲裁工作納入全省法治建設的整體規劃。同時，要加大仲裁宣傳力度，從省級層面，整合各方資源，有計劃、有重點、全方位、多種形式地開展民商事仲裁宣傳，宣傳好仲裁的獨特優勢、對經濟社會發展的重要作用和廣闊的發展前景，提高民商事仲裁的社會認知度，擴大仲裁制度的社會影響，引導各類民商事主體積極選擇仲裁的方式解決糾紛。通過爭取社會支持，優化仲裁發展環境。

（二）基本維持仲裁機構的編制現狀。從全省情況看，仲裁事業整體上還處于初級發展階段，多數仲裁機構處理案件的數量、爭議標的額、收費數額還處在較低水平。如果將仲裁機構改革為公益三類，全部自收自支，則恐多數仲裁機構難以為繼。因此，建議在山東省內暫時維持仲裁機構參公單位編制的現狀，由政府在機構編制、基礎設施建設、人員配備等方面繼續給予一定的支持，待條件成熟時再按其行業特點和規律進行改革。同時，參照律師、公證、司法鑒定等行業，鼓勵發展較好并有改革意愿的仲裁機構先行“公益三類”的探索試點。通過改革激發仲裁行業的內在生機與活力，為仲裁事業發展探索新路子。

（三）理順仲裁監管機制。雖然仲裁委員會獨立于行政機關，但是仲裁工作存在一個監管問題，仲裁的監管機關亟需明確。《仲裁法》第10條規定：“設立仲裁委員會，應當經省、自治區、直轄市的司法行政部門登記。”按照 “誰許可、誰監管”的行政許可原則，司法行政機關應當擔負起仲裁工作的監督管理職責。司法部制定的《關于規范與加強仲裁登記管理工作的意見》，進一步規范了仲裁機構登記工作、變更備案等，進一步完善了仲裁機構登記管理工作、下一步，要進一步理順仲裁監管機制。

（四）盡快成立仲裁協會。《仲裁法》中已有關于成立仲裁協會的要求，但二十年來仲裁協會一直沒有成立，致使仲裁委員會的自律性組織嚴重缺位。建議盡快成立仲裁協會。中國仲裁協會是仲裁委員會的自律性組織，為社會團體法人。由仲裁協會負責仲裁工作的規劃設計、指導協調、調查研究、宣傳推廣，制訂仲裁章程、仲裁規則等，從而形成行業自律與行政管理有機結合的仲裁自律與管理模式。

（五）完善仲裁制度。《仲裁法》已經頒行二十年，應當根據仲裁事業發展現狀，進行全面修訂。修訂的內容包括仲裁機構的性質、定位，仲裁的范圍，仲裁協議的形式要件和有效要件，仲裁案件的審理依據，仲裁前的財產保全和證據保全，仲裁的司法監督，仲裁協會的職能，仲裁監督管理機關，等等。

（六）加強仲裁員和工作人員隊伍建設。認真執行《仲裁法》關于仲裁員的聘任條件，嚴格仲裁員的準入標準，優化仲裁員隊伍結構，全面考核候選人的職業道德和專業素質，以專業化、專家化、職業化為目標，打造“精英化”的仲裁員隊伍。同時，還應重視仲裁辦自身隊伍建設，特別是辦案秘書隊伍建設，從專業水平高、協調組織能力強、速錄水平高的人員中選拔仲裁秘書，并制定科學的評價指標和激勵機制。應盡快建立全省統一的仲裁專業培訓機制，加大對仲裁員、秘書的培訓力度，不斷提高仲裁隊伍的職業道德、綜合素質和專業能力。

（七）不斷提高辦案質量、增強仲裁公信力。仲裁案件的質量是仲裁的生命力，要以質量助推仲裁公信力的提升。仲裁員和工作人員要不斷增強責任感和使命感，時刻保持對法律、對正義的信仰，加強對法律理論的學習和對專業領域前沿問題的研究，提升自身在專業領域的核心競爭力，確保案件得到公正、專業、高效的處理。在提高仲裁隊伍水平的同時，要建立健全規范的庭審規則、證據審查規則等制度，切實保障案件得到公平、公正、高效的處理；要建立完善的考核和激勵機制，嚴格防范違法違紀行為的發生，杜絕“關系案、人情案、金錢案”。加強仲裁委與法院之間的協調溝通，加大仲裁裁決的執行力度，不斷提高仲裁工作的社會公信力。

（責任編輯 朱騰飛）