芻論司法鑒定管理體制改革發展

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芻論司法鑒定管理體制改革發展

潘廣俊（浙江省司法廳）

司法鑒定是訴訟制度的重要組成部分，不僅是對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷，還廣泛運用于醫療損害糾紛處理、勞動仲裁、社會治安管理等行政執法和糾紛解決活動。黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），突現了司法鑒定價值和任務，這對司法鑒定行業健康發展具有里程碑的意義。筆者通過學習《決定》精神，結合2006年《浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》引領下的浙江省司法鑒定工作實踐，就加快建設公正高效權威的司法鑒定管理體制提出膚淺建議，旨在拋磚引玉。

一、全面推進依法治國的戰略，凸顯司法鑒定的價值和任務

在必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的背景下，《決定》提出健全統一司法鑒定管理體制，完善證人、司法鑒定人出庭制度等任務。司法鑒定作為訴訟制度的組成部分，其功能和價值前所未有地被關注，司法鑒定行業將迎來承前啟后、繼往開來的重大歷史機遇。

（一）強調庭審中心主義的價值，顯現完善鑒定人出庭制度的必要性

推進審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗，是現代社會司法文明進步的重要標志。《決定》提出“完善鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實，認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用?！睆娬{庭審中心主義理念，就是將一切證據在法庭上呈現，通過舉證、質證，由法官作出裁決，也推動司法鑒定走上民眾視野。就司法鑒定人而言，出庭作證將逐漸成為常態。因此，鑒定人要進一步轉變觀念，增強“法律人”身份意識，認清鑒定人出庭與鑒定活動、鑒定文書出具共同構成一個鑒定意見的整體。推進司法鑒定人出庭作證，實現司法鑒定等事實證據調查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、裁判結果形成于法庭，有助于發揮法官庭審作用，更好地實現司法公正。

（二）健全統一司法鑒定管理體制，要求司法行政部門依法履行在司法鑒定管理中的主體職責

司法鑒定作為司法制度的重要組成部分,是一個復雜的系統工程，需要相關部門共同努力完成?！稕Q定》提出“健全統一司法鑒定管理體制”，進一步推進司法鑒定改革與發展，使鑒定在訴訟活動中，與實體公正、程序公正的統一適配和內在協調，更好地維護社會公平正義。為解決司法鑒定領域存在的多頭鑒定、重復鑒定等問題，1998年國務院機構改革“三定”方案賦予司法部負責指導“面向社會服務的司法鑒定工作”。2001年4月5日，時任浙江省委書記張德江在浙江省司法廳機關調研時指出：“面向社會服務的司法鑒定工作是一項嶄新的、開拓性的工作。很重要，內容也很豐富，是一件大事，當然難度也很大，你們要好好探索。我造成這個路子，就是要把主管部門和監管部門相分離，由一個相對超脫的部門依法來管理這個事，確保公正。這是一項大任務，希望你們把這項工作好好抓起來。”2005年10月1日實施的《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》，標志著司法鑒定管理從“多頭”到集中、從“分散”到“統一”，司法鑒定由原來的職能部門分別管理體制，逐漸發展為由司法行政部門統一管理司法鑒定的體制。2016年，中央政法委書記孟建柱在中央政法會議提出：“深化司法鑒定管理體制改革。司法鑒定是查明案件事實真相的最基礎手段。要研究提出建立統一的司法鑒定管理體制的改革意見，完善司法鑒定與審判、檢察、偵查工作銜接協調機制，統一鑒定程序、標準?！?/p>

在健全統一司法鑒定管理體制進程中，司法行政部門要以法治思維和法治方式，嚴格按照《決定》等法律法規履行司法鑒定管理職責。堅持有所為，法定職責必須為，敢于負責，善于管理；堅持有所不為，法律沒有明確規定的、無授權的不可為，不隨意擴大管理范圍。當前工作重點是加強司法鑒定隊伍建設、機構建設、制度建設、質量建設、科技建設和誠信建設，全面加強執業保障和執業監管，不斷提高司法鑒定科學性、權威性和社會公信力，

（三）努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，推進司法鑒定規范化、法制化建設

習近平總書記指出：“公正是法治的生命線；司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用?！毙纬煽茖W合理的司法管理體制和規范高效的司法權力運行機制，有利于保障司法機關依法獨立公正行使職權，充分發揮司法的權利救濟、定紛止爭、制約公權，維護社會公平正義等基本功能，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。司法鑒定作為一項具有科學性、可靠性的科學證據制度，被喻為“證據之王”，在訴訟活動中，對罪與非罪、罪重與罪輕和傷殘程度認定、有無因果關系等問題的鑒別和判斷，有著至關重要的作用。

2013年以來，我國一些重大冤錯案件的發現與糾正，特別是2013年張輝、張高平叔侄奸殺冤案、2014年的福建“念賦”案、復旦大學“林森浩”投毒案，都與司法鑒定有直接關系。司法公正主要體現為偵查公正、起訴公正、審判公正和執行公正相互的統一。推進司法鑒定管理體制改革，是健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制內容之一，從而使人權得到充分保障。司法行政部門要發揮司法鑒定管理體制改革牽頭單位的作用，依法履職,引導司法鑒定人增強“依法、科學、客觀、公正”的執業理念，努力提高鑒定執業能力，以保證鑒定證據質量，發揮在防止冤假錯案的科學證據作用。

二、“法治浙江”的實踐，為浙江司法鑒定改革與發展提供良好環境

健全統一司法鑒定管理體制被列入《決定》，既是依法治國推進的需要，也體現習近平總書記對司法鑒定工作重視、關心。2014年4月21日，習近平總書記對司法行政工作作出了重要指示：“......司法鑒定管理等，也是重要工作，要積極推進，不斷取得新成效?！边@也與習近平總書記在浙江省推行“法治浙江”建設思想是一脈相承的。早在2006年，時任浙江省委書記習近平主持通過《浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》，明確提出“完善司法鑒定管理制度，建立面向社會的統一的司法鑒定體制”，作為推進法治社會建設的舉措之一。前后連續十年時間，浙江省委在推進“法治浙江”建設中，都將“完善司法鑒定管理體制”作為任務之一。2014年12月4日通過的《浙江省委關于全面深化法治浙江建設的決定》，進一步提出：“健全司法鑒定管理體制，加強鑒定執業活動日常監管?！?016年浙江省委全面深化改革領導小組印發《2016年浙江省重大改革項目第三方評估工作實施方案》，將“健全司法鑒定管理體制改革評估”作為全省8個評估項目之一，也是政法系統唯一評估項目；評估結果作為評價改革工作績效和改革科學決策的重要依據，對評估中發現的問題，及時列入跟蹤督辦事項，以評問責，推動改革工作落到實處。

多年來，浙江省司法廳黨委認真貫徹省委建設“法治浙江”的決定，提出“強化監管、注重質量、提高司法鑒定社會公信力”的發展理念，提高司法鑒定質量，為法院、公安、保險等提供優質的司法鑒定服務，進一步彰顯了司法鑒定在化解社會矛盾糾紛、實現社會公平正義中的職能作用。

（一）提高司法鑒定科學能力，是司法鑒定行業健康發展的關鍵

司法鑒定作為一項具有科學性、可靠性的科學證據制度，和一種客觀因素較高的可量化、可檢測的技術方法，被喻為“證據之王”。從司法鑒定管理角度看，提高司法鑒定科學能力，首先要總量控制，優化司法鑒定機構布局。堅持以“規模、品牌、特色”為導向，做精做強司法鑒定機構。2015年，浙江省司法鑒定機構52家，司法鑒定人723名，辦理各類案件106522件，同比增加11.6%。機構和人年均業務量位居全國第一。2011～2014年，浙江省司法鑒定投訴量占業務量的比例為0.028%，居全國倒數第二。形成以杭州市為中心、省轄市為重點、輻射周邊縣（市），覆蓋全省的“數量規模適度、地域布局合理”的司法鑒定機構網絡。

合并重組，做精做強司法鑒定機構。目前全省共有8家司法鑒定中心。夯實基礎，提升司法鑒定科技力。積極推進司法鑒定實驗室建設，提升司法鑒定科技力，著力夯實司法鑒定發展之基。2012～2015年全省司法鑒定機構共投入2998.8萬元用于司法鑒定技術設備更新，建立法醫病理等7個類別40家實驗室。

（二）實現司法鑒定有效管理，是提高司法鑒定質量的條件

認證認可標準化。浙江省作為司法部確定的認證認可工作六個試點省份之一，堅持高標準，扎實開展司法鑒定機構認證認可工作，促進司法鑒定機構“管理人員專職化、管理制度規范化、司法鑒定行為程序化”。目前，全省52家司法鑒定機構都建立了質量管理體系，其中37家司法鑒定機構通過省級以上資質認定，其中4家鑒定機構通過了國家級認證認可，占應通過鑒定機構的97%，通過率居全國第一。

能力驗證常態化。組織司法鑒定機構參加能力驗證活動，2015年浙江省49家鑒定機構參加了183項鑒定能力驗證項目，通過率為94.5%，高出全國平均值14.5個百分點，滿意率為83.6%，高出全國平均值21.6個百分點，連續9年位居全國前列。

技術標準體系化。積極推進司法鑒定技術標準體系建設。針對各類傷殘等級司法鑒定的標準適用、醫療費等問題進行討論，形成《會議紀要》，經由公檢法系統專家組成的省司法鑒定專家咨詢組審定后下發執行。

近年來，浙江省司法鑒定業務逐年遞增，從2009年的49797件上升到2015年的106522件，司法鑒定投訴量呈逐年下降趨勢，從2009年的100件下降至2015年的12件。另據浙江省司法廳與省人大信訪辦對省人大2005～2013年受理信訪件統計，涉及鑒定方面的信訪量不斷下降，9年時間省人大信訪辦總共有涉及鑒定信訪只有166件，其中屬于司法行政部門管轄的僅15件，遠低于公安部門和醫學會管轄的鑒定信訪量。這說明司法鑒定納入司法行政部門的統一管理后，司法鑒定執業活動不斷規范，鑒定意見爭議情形不斷下降。

（三）健全落實司法鑒定管理制度，是規范司法鑒定執業能力的基礎

完善司法鑒定管理制度。2008年來，浙江省出臺了30余個司法鑒定管理文件，《浙江省司法鑒定管理條例》的實施，標志著浙江省司法鑒定管理制度體系初步建立?！墩憬∷痉ㄨb定機構內部管理評價辦法（試行）》，為構建司法鑒定機構執業能力評價體系進行有益探索。浙江省通過年度考核、專項檢查、行風建設等方式，抓好司法鑒定管理制度落實。

加強與司法鑒定意見使用部門協作。2014年浙江省司法廳和省高院聯合出臺《關于進一步規范司法鑒定工作若干事項的意見》，明確與法院的分工和職責，對建立司法鑒定委托制度、建立司法鑒定信息反饋機制、共同落實司法鑒定人出庭制度、構建制度化的定期協商機制等方面作出明確規定。與公檢法部門不定期召開交流會，征求對司法鑒定工作的意見。此外，與浙江保監局加強合作，2011年、2013年先后聯合下發兩個關于涉及保險理賠司法鑒定工作規范性文件，從禁止不正當競爭，搭建協作交流平臺等方面明確合作框架。

三、以找短板的態度，研究當前司法鑒定管理制度改革中的問題

司法鑒定工作在國際上也是一項不成熟的制度，隨著社會司法文明進步而不斷完善，我國司法鑒定管理體制改革只有10多年時間，有許多問題有待研究解決。2015年全國兩會上，代表委員十分關注司法鑒定工作，共提出22件有關司法鑒定的議案、建議和提案。這一方面說明司法鑒定社會關注度高，另一方面也說明我們的司法鑒定工作還有許多需要改進的地方。當前司法鑒定工作中存在的問題和困難主要有：

一是司法鑒定管理制度尚未實現統一?！稕Q定》規定：司法行政部門負責法醫類、物證類、聲像資料類司法鑒定登記管理，根據訴訟需要由司法部商“兩高”確定其他類鑒定事項的登記管理。由于國家相關部門對司法鑒定管理體制改革的理解與定位不一，對其他類鑒定如何管理至今未能達成共識。

二是當前司法鑒定人出庭率低。2013年浙江省司法廳《司法鑒定人出庭作證制度實施現狀及完善》課題組，通過調研認為，目前司法鑒定人出庭率低的現象有待重視。2013年浙江省辦理涉及訴訟的司法鑒定36832件，司法鑒定人出庭作證只有167次，出庭率僅為0.45%。主要原因有：一是司法鑒定人不愿意出庭；二是律師和當事人不了解司法鑒定人出庭制度，有71.4%的律師從未經歷過司法鑒定人出庭；三是法官不愿意司法鑒定人出庭，法院存在案卷中心觀念，法官對司法鑒定專業知識的陌生。

三是缺乏對社會司法鑒定機構的相關扶持政策。司法鑒定機構在承擔社會鑒定案件數量增長的同時，沒有得到與其從事司法證明活動相適應的社會公共職業定位，以及國家專項投入、財政保障和政策支持，一些司法鑒定機構存在規模小、儀器設備陳舊、資金人員短缺的困境，極大制約司法鑒定機構持續健康發展。

四是司法鑒定質量有待提高。部分司法鑒定機構受利益驅使，跨地區違規設點攬案，鑒定時機和鑒定標準掌握不嚴，甚至出具對付費人有利的鑒定意見而忽視了鑒定本身客觀中立。法醫精神病鑒定學科發展緩慢，缺乏客觀評價標準，專業化、專職化程度不高。還有司法鑒定準入、退出、處罰機制尚不完善。

四、以依法治國方略為引領，推進司法鑒定管理體制改革新發展

司法鑒定管理體制改革要適應以審判為中心訴訟制度改革要求，大力推進司法鑒定轉型升級，打造高資質高水平司法鑒定機構，為保障人民群眾合法權益、促進司法公平正義發揮積極作用。

（一）堅持創新發展理念,推進統一司法鑒定管理制度

創新是引領司法鑒定管理體制改革發展的第一動力，要置于全面依法治國背景下，適應以審判為中心的訴訟制度改革要求，建立完善科學合理、統一規范、運行高效、監管有力的司法鑒定管理體制。司法鑒定管理體制改革屬于建設完備的法律服務體系范疇，要由中央進行頂層設計，建議中央司法體制改革辦公室出臺《健全統一司法鑒定管理體制的試點方案》，確立頂層司法鑒定改革目標，謀劃中短期工作指導意見。盡早出臺《司法鑒定法》，立足司法公正保障功能，明確司法鑒定的功能屬性，科學配置司法權和司法行政權，合理調整管理職能，完善相關訴訟程序。司法部切實履行牽頭職責，全面落實推進司法鑒定管理體制改革各項任務和措施，按照統一準入條件、統一鑒定名冊、統一執業分類、統一實施程序、統一技術標準、統一出庭辦法等基本要求，建立完善科學合理、統一規范、運行高效、監管有力的司法鑒定統一管理體制。浙江省要利用先發優勢，做好 省委深改辦“健全司法鑒定管理體制改革評估”工作，重點對司法鑒定管理體制，規范鑒定程序，提高科學性、合理性和公正性等作出評估，分析存在問題，提出對策措施，推動司法鑒定管理體制改革落到實處。

（二）堅持協調發展理念，建立司法鑒定管理與使用相銜接運行機制

司法鑒定制度改革涉及司法鑒定權啟動、實施、監督和采信四個環節，與政法各單位關聯緊密。司法行政部門是司法鑒定的管理者，法院是司法鑒定的最終用戶，兩者之間互動，及時溝通，有利于形成司法鑒定監管合力。司法行政部門和法院要從各自工作職責角度，規范司法鑒定執業活動，實現司法鑒定信息的互通。司法行政部門將司法鑒定機構的業務范圍、司法鑒定項目、資質能力，包括通過認證認可、能力驗證等情況定期通報給法院，作為法院對外委托司法鑒定的參考依據。法院將在司法鑒定啟動、委托和認證階段發現司法鑒定機構和司法鑒定人的相關問題及時向同級司法行政部門通報，作為司法行政部門對司法鑒定機構內部管理和司法鑒定人誠信等級評價的重要依據之一。要加強協調，綜合整治，省司法廳要與省法院、公安廳、工商局 、保監局 、物價局聯合出臺《關于規范道路交通事故人身損害賠償糾紛處理工作的意見》，規范道路交通事故人身損害賠償糾紛處理工作。

共同建立推進司法鑒定人出庭制度機制。以審判為中心訴訟制度改革的推進，強調證據必須經過質證才能作為認定事實的根據。強調庭審中心主義理念，就是將一切證據在法庭上呈現，通過舉證、質證、辯論，由法官作出裁決。司法鑒定意見作為法定證據之一，其證據能力和證明效力如何，最終應當由法庭在對鑒定意見和其他證據進行全面審查判斷的基礎上做出決定。雖然當前由于各種因素，鑒定人出庭率不高，但對司法鑒定人來說，出庭作證將逐漸成為常態。對此，鑒定人要進一步轉變觀念，切實增強“客觀性、相關性、法律系”的證據意識，加強學習，提升法律知識素養、出庭作證能力及技巧，通過庭審質證程序，幫助法官有效使用鑒定意見。

省司法廳和法院要聯合出臺推進司法鑒定人出庭作證制度實施細則，明確司法鑒定人出庭的條件，當事人申請司法鑒定人出庭程序，法院告知司法鑒定人出庭程序，出庭方式等；解決司法鑒定人出庭所需解決的困難，如出庭時司法鑒定人席位、出庭的時間安排、出庭費用的保證、人身安全保障等。

（三）堅持共享發展理念，加強對司法鑒定執業活動監管

要以人為本，加強司法鑒定日常監管，提高司法鑒定質量，為司法公正和促進和諧社會提供優質司法鑒定服務。健全質量監督檢查機制，對影響鑒定質量的關鍵因素進行定性定量檢查，對司法鑒定機構的質量管理體系進行有效評估。建立形成常態化的司法鑒定能力驗證制度，全面推進司法鑒定機構認證認可工作。健全司法鑒定執業活動年度檢查和執業資質考核制度，開展司法鑒定執業活動考核工作和執業誠信評價工作。加大處罰力度，健全執業責任追究制度，明確和細化責任追究情形、認定標準和處罰措施等，嚴肅查處鑒定活動中的違規違紀行為，維護司法鑒定管理秩序。

推進公共法律服務體系建設。健全司法鑒定服務網絡，支持規模大、實力強、綜合考評優異的司法鑒定機構在縣法律服務中心設立咨詢服務窗口。拓展司法鑒定服務領域，探索涉及人民調解等非訴訟糾紛，以及交通事故、保險理賠、醫療損害、職工工傷等爭議解決的公益性鑒定服務工作。

（四）堅持科學發展理念，推進高資質高水平司法鑒定機構建設進程

科學規劃司法鑒定行業發展的總體布局，按照“統籌規劃、合理布局、優化結構、有序發展”的原則，引導司法鑒定機構走技術型專業化、管理型規范化、質量型品牌化發展之路。充分整合利用現有的院校、科研機構和醫療機構等優質社會鑒定資源，建立形成以國家級司法鑒定機構為龍頭，以高資質、高水平司法鑒定機構為支撐，其他司法鑒定機構為基礎的司法鑒定公共服務體系。大力推進高資質高水平公共司法鑒定機構建設，鼓勵引導司法鑒定機構通過聯合重組等方式整合資源、做精做強、持續發展。推進司法鑒定實驗室建設，提高解決重大疑難、特殊復雜和重復司法鑒定問題能力。

健全司法鑒定發展保障機制。提供財稅政策支持，建立由國家專項財政和政策支持的司法鑒定發展保障機制，將高資質、高水平鑒定機構的鑒定、服務、 運行、科研等納入專項經費保障或政府購買服務項目，建立司法鑒定援助制度和司法鑒定法律援助基金。加強科學技術支撐，省司法廳要與科技部門共同建立健全司法鑒定科技支撐體系，提供專項科研資金，加強司法鑒定基礎數據庫、標準物質庫等行業基礎設施建設。探索政府與社會資本合作的PPP項目模式，建立開放式司法鑒定重點實驗室和相關數據庫。

（責任編輯 朱騰飛）