政府主導精準脫貧責任的法律解釋*

蔣悟真

(浙江大學光華法學院，浙江杭州 310008)

政府主導精準脫貧責任的法律解釋*

蔣悟真

(浙江大學光華法學院，浙江杭州 310008)

政府主導精準脫貧責任，是《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》與《脫貧攻堅責任制實施辦法》所確立的政治任務，也是政府的行政義務。這種責任內含的受拘束屬性，在邏輯上可解構為“引導-激勵”的構成要件，分別以積極性引導和契約式激勵作為初級規則與二級規則。在可供監測的初級要件上，政府應擔當的脫貧責任導向外化為財政供給責任、造血式脫貧變革責任與社會資源整合責任三個維度。在激勵擔當的二級要件上，政府主導精準脫貧責任的內生要素應遵循責權利相統一的法治思維，以角色擔當、說明回應與責任追究作為建構準則，并注重精準脫貧成效的考核與政府脫貧治理能力的提升。

精準脫貧責任；引導-激勵機制；脫貧績效；責權利原則；國家治理能力

徹底消除貧困、實現共同富裕，是社會主義的本質要求和執政黨的重要使命。2015年11月29日中共中央與國務院作出的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》(以下簡稱：《決定》)，不僅確立了脫貧致富的總體目標和基本原則，而且明確了精準扶貧的重要戰略和政策保障。《決定》全面列舉的扶貧模式，無論是通過產業扶持、轉移就業、異地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧，還是對完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧，*依照《決定》精神，政府主導脫貧主要有開發式脫貧和救助式脫貧兩種方式，兩者既有嚴格區別亦有重要聯系。由于我國目前貧困人口主要集中在經濟欠發達、資源相對匱乏的中西部農村地區，相對于少量依據自然資源優勢而進行的開發式脫貧而言，我國脫貧攻堅任務的完成仍只能主要依靠政府采用的救助式脫貧才能實現。并且，政府主導開發式脫貧投入比較容易確定，產出即績效考評明顯；相對而言，救助式脫貧不僅涉及人口眾多，地域廣，且投入不確定績效亦難以評估。為了集中論述，筆者于本文中所稱的精準脫貧一般指救助式脫貧。都應堅持政府主導、強化政府責任的脫貧準則。2016年10月17日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《脫貧攻堅責任制實施辦法》(以下簡稱：《辦法》)是對不同主體脫貧攻堅責任落實的進一步具體化。這種政府主導精準脫貧責任，作為一種對貧困進行識別、救濟、消除與預防的實踐綜合體，既非傳統性的行政責任，也非普遍性的社會福利。目前，法學界對政府主導精準脫貧責任的性質定位、內在機理以及推進路徑等尚缺乏系統的提煉與深入的闡述。*以往對貧困問題的代表性研究主要集中于社會福利或權利保障的視角。相關論述參見[印度]阿瑪蒂亞·森：《貧困與饑荒——論權利與剝奪》，王宇、王文玉譯，商務印書館2001年版；陳國剛：《福利權研究》，中國民主法制出版社2009年版；汪習根：《免于貧困的權利及其法律保障機制》，《法學研究》2012年第1期；鄭智航：《論免于貧困的權利在中國的實現——以中國的反貧困政策為中心的分析》，《法商研究》2013年第2期。基于此，筆者將在本文中圍繞政府主導精準脫貧責任問題的核心要素展開法律解釋與追問，以更好地實現精準脫貧的有效性與規范性。

一、政府主導精準脫貧責任的理論基礎

政府主導精準脫貧責任是在《十三五規劃綱要》提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念下對精準脫貧工作實踐的系統性概括，包含著對執政黨和政府領導人民擺脫貧困之現實經驗的理性思考。明確中國特色脫貧責任的法律性質并予以法理闡釋，是理解政府主導精準脫貧責任的關鍵。

(一)政府主導精準脫貧責任的性質定位

對于政府主導精準脫貧責任，欲刻畫出一幅清晰的邏輯圖像，首先必須探究這種責任的形式淵源與實質內涵構成，即在現實國情下準確描述政府主導精準脫貧責任的形成依據、表現形態等，深刻把握政府主導精準脫貧責任得以產生與存在的理論基礎。

在形式淵源上，政府主導精準脫貧責任既是一種政治責任又是一種法律責任。政府主導精準脫貧責任產生于中共中央作為執政黨最高領導機關和國務院作為最高行政機關共同作出的重大決策部署，《決定》的發布與《辦法》的印發不僅體現出執政黨對于貧困問題所應當肩負的重大政治使命，其中的脫貧攻堅目標亦成為各級黨委、人大、政府、政協以及司法主體都必須切實履行的責任或協力承擔的義務。因此，政府主導精準脫貧責任在整體上是一種政治責任，*事實上，2015年11月23日召開的中央政治局會議就明確要求“各級黨委和政府必須把扶貧開發工作作為重大政治任務來抓”，并將其明確寫入《決定》之中。它不僅是對脫貧政策內容是否合理或是否符合民意的考察，也是對推動脫貧政策實施情況的考察。*參見張賢明：《政治責任與法律責任的比較分析》，《政治學研究》2000年第1期。脫貧攻堅政治責任外在的形式邏輯是：下級政府向上級政府負責，中央政府向全國人民負責，以通過對貧苦弱者群體的保護達到共建共享富裕社會的和諧狀態。毋庸置疑，實現政府主導精準脫貧責任，對于黨執政基礎的鞏固、黨與政府行為政治合法性的保障都有重要的現實意義。同時，政府主導精準脫貧責任也源于國務院作為最高權力執行機關依據憲法為自己及各級政府所設定的義務——通過對精準脫貧的相關責任主體產生普遍約束力與剛性執行力的規范文本，使得憲法上的義務轉化為政府必須積極作為的行政義務。*我國《憲法》第14條第3項規定：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發展生產的基礎上，逐步改善人民的物質生活和文化生活。”在此意義上，精準扶貧是政府的憲法義務與責任。所以，于法律意義層面，政府主導精準脫貧責任由中央與國務院共同發布《決定》與《辦法》等政策性文件而成立，是一種非規范性的創設，指向的是政府應當承擔的消除貧困與改善民生的責任關系，體現為各級黨委必須認真落實的政治(責任)任務和各級政府必須按時完成的行政任務。

實質內涵上，政府主導精準脫貧責任是指按照《決定》與《辦法》第1條、第2條和第3條之規定，為了直接滿足與保障農村貧困人口的基本生活所需而要求各級黨委和政府及時主動做出必要精準脫貧行為的創設性義務，旨在從根本上全面落實脫貧攻堅責任，“保障國民能過像人那樣的生活，以在實際社會生活中確保人的尊嚴”，*[日]大須賀明：《生存權論》，林浩譯，法律出版社2001年版，第16頁。“致力于實現所有人的符合平等尊嚴要求的生活”。*[美]瑪莎·C·納斯鮑姆：《尋求有尊嚴的生活——正義的能力理論》，田雷譯，中國人民大學出版社2016年版，第128-129頁。以法律安定性視角可以對政府主導精準脫貧責任進行邏輯解構*法的安定性是法治的核心要素，它包括兩個層面：即可預測性和對裁量權的約束。前者在于提升普通公民對具體法律決定的預見可能，后者在于約束政府官員，以提升法律決定的可預測性。參見雷磊：《法律方法、法的安定性與法治》，《法學家》2015年第4期。：首先，依照信賴保護原則和誠實信用原則，*信賴保護原則與誠實信用原則都是作為維護法律秩序安定性這一主要法治基礎的補充。參見李洪雷：《行政法釋義學：行政法學理的更新》，中國人民大學出版社2014年版，第105頁。此種責任形式是各級政府及其黨政領導應當采取的行為模式，其核心要素為脫貧人員所期待的精準脫貧開發之模式化行為；其次，責任主體行為模式的內容既包括實施具體性的給付行政行為，*廣泛意義上的給付行政，既包括“通過公共設施、公共企業等進行的社會、經濟、文化性服務的提供”，也包括“通過社會保障、公共扶助等進行的生活保護、保障，以及資金的交付、助成等”，即“通過授益性活動，積極地提高、增進國民福利的公行政活動”。參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第329頁。也包括制定引領性的脫貧開發政策；再次，為促進《決定》中“靜態任務要求”向“動態行動效果”的轉化，所有脫貧開發行為都將接受規范、客觀、公正地考量，并以此為基礎對其作出積極或消極的評價。整體而言，若對責任之內涵進行解析，*責任之解析可歸納為兩個層面：一是表示責任關系，如分內應做之事；二是表示實現責任的方式或手段，如應承擔的不利后果。參見孫笑俠：《法的現象與觀念》，山東人民出版社2001年版，第194-195頁。政府主導精準脫貧責任所內含的受拘束屬性可以表現為兩項互為關聯的邏輯層次：一是各級黨委和政府的精準脫貧應統籌和處理好的責任關系；二是以一定責任承擔的方式或手段來保障這種責任關系的推進。*責任的本義乃是“受拘束的”，即對豁免(或免除)的相反界定或否定。參見[美]霍菲爾德：《基本法律概念》，張書友譯，中國法制出版社2009年版，第67頁。

(二)政府主導精準脫貧責任的構成要件

傳統法律責任強調的是責任主體因違反法律義務而需承擔的懲戒或負擔，法律責任的實現以國家強制力為后盾，“具有必然承擔和實現的性質，而不管有責主體的意愿如何”。*劉作翔：《法律責任的概念分析》，《法學》1997年第10期。政府主導精準脫貧責任，無疑具有傳統法律責任的屬性，例如，在脫貧過程中政府官員不作為、濫用職權、侵占扶貧資金、違法決策等違反第一性義務的體現，都可能導致追責機制的啟動而使責任者承擔第二性義務。同時，對政府精準脫貧行為，除了要達到權力控制之“合法性考量”，還需要思考如何設計最佳的治理結構(包括組織、人員、手段、程序等)以實現《決定》與《辦法》所設置的任務與目標，此即“最佳性考量”。*參見朱新力等：《行政法基礎理論改革的基本圖譜》，法律出版社2013年版，第3-15頁。因為作為一種蘊含政治任務的行政行為，政府精準脫貧行為并不是一種被完全模式化的行為。精準脫貧需要各級政府及相關職能部門因地制宜，并充分運用行政裁量權。實踐中，不乏有一些地方政府及工作人員存在形式作為但實質不作為的現象，*關于“形式作為而實質不作為的行政行為”的構成要件，參見黃學賢：《形式作為而實質不作為行政行為探討——行政不作為的新視角》，《中國法學》2009年第5期。而傳統的法律責任理論對此難以發揮有效的作用。落實政府主導精準脫貧責任，在要求違反“第一性義務”的政府官員承擔不利的“第二性義務”之外，更需引入新型的責任實現方式以達到精準脫貧之目的，筆者將其歸納為“引導-激勵”模式。為此，根據責任構成要件的不同，責任實現的結構模式可劃分為兩種形態：一是傳統意義上的義務(禁止)-懲戒模式；二是新型意義上的引導-激勵模式。這兩者分別以禁止、引導為第一性義務的建構要素，如果違反第一性義務，將相應地出現以懲戒、激勵為第二性義務的建構要素。政府主導精準脫貧責任正是新型意義上的責任模式。*某責任主體無論是依禁止的方式還是按引導的方式采取某種既定行為，在這一過程中，該主體都能預料到其自身將體驗的某種痛苦，而懲戒與激勵只是表示這種痛苦的來源方式存在一定差異罷了，這種痛苦才是真正促使某主體按既定方式行事的根源。參見[英]H.L.A.哈特：《哈特論邊沁——法律學與政治理論研究》，諶洪果譯，法律出版社2015年版，第138頁。該責任模式相對于傳統責任模式有著自身獨有的特點。

第一，不同于傳統責任模式以行為禁止為初級規則，政府主導精準脫貧責任以行動引導作為初級規則。雖然二者的共同之處都在于調整或指引相應責任主體的行為以實現對相應責任主體的制約或約束，但前者是以一種消極性的不應為的形式發揮作用，后者則是以一種積極性的所應為之方式實現指引。首先，政府主導精準脫貧責任的積極應為屬性體現為以嚴格性作為責任先導，并凸顯為一種積極性責任傾向，即責任的承擔以嚴格的絕對性為前提，只要是遭受貧困風險或陷入貧困危機的居民，各級黨委和政府就具有使其脫離貧困的責任。其次，它以精準性作為責任指向，強調的是扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效的六大精準要求。再次，它以民主性作為責任保障，責任的落實反對專斷作出扶貧開發的具體決定，應積極發揮辯論、批評以及異議等民主渠道確定扶貧開發措施的范圍、主次。*參見張步峰：《福爾斯托霍夫給付行政理論的反民主傾向及其批判》，載楊建順主編：《比較行政法——給付行政的法原理及實證性研究》，中國人民大學出版社2008年版，第103-111頁。只有實現以嚴格性、精準性與民主性的建構要求來打造原始的或先在的義務體系，才能形成政府主導精準脫貧責任的正當性基礎。

第二，不同于傳統責任模式完全以責任懲戒為二級規則，*譬如,凱爾森認為“法律責任是……一個人在法律上要對一定的行為負責，意思就是，他作相反行為時，他應受制裁。”([奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，商務印書館2014年版，第113頁。)類似論斷,參見張恒山：《法理要論》，北京大學出版社2009年版，第463頁；郭道暉：《法理學精義》，湖南人民出版社2005年版，第238頁。政府主導精準脫貧責任以懲戒和激勵為二級規則，且以后者為主。傳統法律(政治)責任模式往往僅以行為所造成的損害為歸責依據。*我國對政治責任的追究往往是在主體決策(行為)產生了不當后果后再使主體承擔責任，而實際上“負責任的政治是從履行積極意義的政治責任開始的，最理想的情況也是政治責任主體能自覺地履行積極意義的政治責任”。張賢明：《政治責任的邏輯與實現》，《政治學研究》2003年第4期。這種立足于損害結果以懲戒為二級規則的責任模式，使得在脫貧過程中行政主體只要直接不侵害相對人的利益或濫用權力，其他主體(包括貧困對象、權力機關、行政機關、司法機關等)就無法對行政主體的無為(不當不作為)進行追責。面對傳統責任模式對政府行為規制的失靈，要使政府脫貧責任得到合理的實現，政府主導精準脫貧責任(歸責模式)不僅要約束政府的不當作為、積極鼓勵合理的作為，更要規制政府的無為。*例如，2004年11月23日，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳就通過了《浙江省影響機關工作效能行為責任追究辦法(試行)》，在全國率先推出的“庸官問責制”對精準脫貧中政府無為責任進行追究就具有典型借鑒意義。當然，對政府無為不僅要納入懲戒范圍，還要通過激勵措施使得政府主體主動積極作為。同時，因為在邏輯上就如同初級規則在于施加限制一樣，二級規則的存在是為了進一步產生操作或影響那些限制作用的能力，*參見[加]L.W.薩姆納：《權利的道德基礎》，李茂森譯，中國人民大學出版社2011年版，第27頁。誠如博登海默所言：“法律的主要作用不是懲罰或壓制，而是為人類共處和為滿足某些基本需要提供規范性安排。”*[美]E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第366頁。為了達到積極鼓勵政府作為、合理規制政府不當作為或無為目的，政府主導精準脫貧責任突破了以往過于注重責任之強制性懲戒功能的窠臼，適當融合了懲戒與激勵的雙重功能即將層層激勵功能置于主導地位(例如，《辦法》第3條確立“中央統籌、省總負責、市縣抓落實”的責任體系，《辦法》第9條要求“省級黨委和政府主要負責人向中央簽署脫貧責任書”)*正如某些學者所提出的，“法律激勵的研究需要包容獎勵與懲罰的雙面研究，并擺脫技術化的藩籬，實現理念化的提升，以勵治法治觀替換懲治法治觀”。豐霏：《從立法技術到治理理念——中國語境下法律激勵理論的轉向》，《法商研究》2015年第3期。，通過一定的利益誘導方式(例如，依《決定》第29條使積極行動者能獲得相應的名譽獎勵、職位升遷來激發責任主體的潛能，*有學者提出“法律只能誘導，而不可能強制人們選擇社會所希望的行動”。參見張維迎：《信息、信任與法律》，三聯出版社2006年版，第77頁。是一種以契約式激勵方式來調整相關主體扶貧開發的行為模式，并輔以強制性懲戒方式對精準脫貧中的違法行為予以否定評價，從而促使相關責任主體在現行貧困狀況下作出最佳精準扶貧方略的抉擇——“從一個給定的投入量中獲得最大的產出”，*[美]阿瑟·奧肯：《平等與效率——重大抉擇》，王奔洲等譯，華夏出版社2010年版，第3頁。最終達到個體利益與社會利益之雙重統一。因此，如何建立系統、全面和有效的責任激勵機制以推動各級黨委與政府認真扶貧履職，將是落實政府主導精準脫貧責任的重要內容。

二、政府主導精準脫貧責任的初級要件及其外化維度

政府主導精準脫貧責任兼具時效性與目標性，實現脫貧任務之關鍵在于提升政府實施脫貧行為的效率，脫貧效率內在地要求政府積極落實精準脫貧引導責任。政府精準脫貧的實現表現為政府給付責任和制度保障責任的實施過程，為此，結合目前我國精準脫貧的現實背景，可將政府精準脫貧引導責任外化為三個積極作為維度：政府財政供給責任、脫貧方式變革責任及社會救助資源整合責任。

(一)政府精準脫貧的財政供給責任

當前中國經濟發展進入新常態，一方面，經濟下行和結構調整客觀上增加了低收入群體陷入貧困的風險，另一方面，財政收入降低也制約社會脫貧資金投入。*參見李曉輝等：《應對經濟新常態與發展型社會政策2.0版——以社會扶貧機制創新為例》，《江蘇社會科學》2015年第2期。這就要求政府精準脫貧的財政供給既要注重脫貧資金的瞄準精度，又要保證脫貧資金的覆蓋廣度，以增強有限性脫貧資源的配置效用來保障政府精準脫貧引導責任的實施。

1.政府精準脫貧及財政供給困境

我國貧困治理的范圍已經從單一化、收入式、絕對性貧困領域發展到多元化、支出型、相對性貧困領域，相應地，貧困治理的模式也應當滿足“精準脫貧”的發展需要。然而，我國現行的脫貧法律文件仍然以收入要素作為政府財政供給責任的實現依據，脫貧財政供給法律機制無法全面回應脫貧需求的多元化。這導致政府脫貧財政供給責任的實現與“精準脫貧”的政策取向發生錯位，帶來資金供給瞄準機制偏離、財政脫貧適用范圍局限等問題。

第一，脫貧財政供給的資金瞄準法律機制存在縱向與橫向兩類偏離。脫貧財政供給的縱向瞄準偏離主要體現為中央與地方政府的財政責任分擔結構不合理，其根源在于社會救助的財政分權不充分。一方面，地方政府缺少獨立的財政收入以彌補其不斷擴大的支出責任，另一方面，縱向財政激勵機制評價標準偏重GDP增長率，對地方政府的救助支出結構產生扭曲。*參見王增文、鄧大松：《財政分權不充分、競爭策略扭曲與社會救助支出：內在邏輯與中國的實際》，《社會保障研究》2015年第2期。地方政府在脫貧財政資金瞄準機制中的信息優勢無法準確反饋到財政資金的運行和管理中，財政資金的使用目的便與“精準脫貧”整體目標產生偏離。救助脫貧的橫向財政瞄準偏離主要體現為不同項目之間的資源分配結構不均衡。以2014年的社會救助財政數據為例，占全年社會救助財政支出12.9%的醫療救助所覆蓋的人數占到了全年社會救助覆蓋人數的51.6%；相比之下，城市低保全年占財政支出比重為32.8%，其覆蓋人數卻只占全年社會救助覆蓋人數的10.9%。*相關數據來源于《中國民政統計2015》，中國統計出版社2015年版，第111頁、第124頁。脫貧財政資金向覆蓋人數較少的領域集中，顯然會制約脫貧財政資金整體效用的發揮。

第二，脫貧救助的財政覆蓋范圍受到局限。近年來，我國脫貧財政投入對脫貧人口增長的貢獻系數呈現比較明顯的下降趨勢，2012年和2013年甚至出現負值。*參見江治強：《經濟新常態下社會救助政策的改革思路》，《西部論壇》2015年第4期。脫貧財政投入的增長無法帶來精準脫貧覆蓋范圍的擴大，不僅導致區域脫貧財政投入不平衡，東部與西部、城市與農村的脫貧資源分配結構失衡，亦導致以留守兒童、留守婦女、留守老人與殘疾人為主的特殊群體所急需的教育、醫療、心理等方面的脫貧救助無法獲得充分的財政支持。

2.政府財政精準供給責任的落實

當前脫貧的財政供給困境，主要源于層級制政府組織框架中縱向府際脫貧職權配置不均衡，下級政府的脫貧供給行為偏離于上級政府的脫貧政策目標，政府脫貧組織內部的行為合作性與信息回應性弱化。因此，恢復政府脫貧財政精準供給的關鍵在于調整縱向府際脫貧職權的配置結構，完善內部財政信息交流機制，合理規制上級政府對下級政府的脫貧財政引導行為。雖然《辦法》針對脫貧財政供給困境在其第10條總體上規定省級黨委和政府應調整財政支出結構，明確各扶貧投融資主體，以確保扶貧投入與扶貧攻堅任務相適應，但依然缺乏全面性、具體性的規定，有待于進一步完善。

第一，恢復脫貧財政資源分配結構的均衡，以實現脫貧財政供給機制的回應性。精準脫貧的財政供給責任在縱向分擔上不僅應當擴大中央政府的支出責任，適當解放地方政府的財政收入權限，減輕地方政府籌資負擔，還應建立全面合理的脫貧財政績效評價體系，引導地方政府科學合理推進救助資源的精準化使用。*參見楊紅燕：《中央與地方政府間社會救助支出責任劃分——理論基礎、國際經驗與改革思路》，《中國軟科學》2011年第1期。而“精準脫貧”財政資源的橫向分配應當提升醫療救助、教育救助、住房救助以及臨時救助等新項目的獨立性，尤其應當加強對農村地區推行這些新脫貧項目的支持力度。

第二，完善轉移支付法律機制，以提升救助脫貧財政實現機制的合作性。“精準脫貧”的合作型轉移支付機制應當注重縱向與橫向、常規與專項的資源分配均衡。首先，縱向轉移支付機制強調脫貧資金的及時到位和轉化效率。與我國當前的預算治理改革相呼應，通過減少財政轉移支付的經過環節，加強中央財政、省級財政與掌握最大救助信息優勢的縣鄉脫貧部門的聯系。*在此方面可以借鑒澳大利亞的制度經驗。See Peter B. Dixon,Mark R. Picton and Maureen T.Rimmer, Efficiency Effects of Inter-Government Financial Transfers in Australia, The Australian Economic Review, Vol.35, No.3, 2002, pp.304-315.其次，橫向轉移支付機制倡導區域間財政聯動，重點解決城市外來務工人員的衍生救助問題。針對城市外來務工人員及其留鄉親屬的生活保障與救助，需要打破層級制財政供給的局限，建立以中央民政部門牽頭、勞務輸出地區與勞務輸入地區地方政府參與的救助財政合作網絡。

(二)政府主導精準脫貧與脫貧方式變革責任

目前我國農村的貧困狀況從根本上講仍是一種“制度性”貧困，是國家(政府)供給的本應賦予貧困主體物質利益、精神利益、能力激勵的制度的不足導致了農村的物質貧困、能力貧困及動力貧困。要想在政府主導精準脫貧實施中具備科學有效的制度供給與制度激勵，必須轉變傳統的輸血式脫貧思維而實施造血式脫貧的制度供給，以此實現對有限脫貧資源的優化配置與貧困主體權益的保障。

1.政府主導精準脫貧下脫貧方式的理性選擇

長期以來，我國的扶貧工作更多地強調通過政府能動性來實現對貧困主體的幫助(如通過財政補貼、制定相應制度或加強貧困地區基礎設施建設等)，忽視了對貧困者的類型化區分和主體能動性的發揮，使得貧困主體短期內脫貧又反貧或造成福利依賴。《決定》實現了從被動扶貧到主動脫貧的過程，*《決定》強調“堅持精準扶貧，提高扶貧成效”、“堅持保護生態，實現綠色發展”、“堅持群眾主體，激發內生動力”、“堅持因地制宜，創新體制機制”等原則。《辦法》也強調調動貧困群眾的主動性與創造性，*《辦法》第17條規定：“縣級黨委和政府應當指導鄉、村加強政策宣傳，充分調動貧困群體的主動性和創造性，把脫貧攻堅政策措施落實到村到戶到人。”兩者無疑為貧困主體自身能力與脫貧積極性的提升提供了總體思路，但仍需進一步的細化與完善以提高其可操作性。

作為對現實制度需求的回應，政府主導下精準脫貧制度供給內容的創新與改革不僅應反映出客觀實踐需要，更要重視貧困主體自身能力和脫貧積極性的提升。*有學者認為，貧困者自身能力的不足是導致其陷入貧窮的主因，政府的一些核心職責便在于保障人民的能力。See Martha C. Nussbaum, Capabilities, Entitlements, Rights, Supplementation and Critique, Journal of Human Development and Capabilities, Vol.12, Iss.1, 2011, pp.23-37.按照制度經濟學理論，制度的形成引導并確定了經濟活動的激勵與非激勵系統，國家最終要對造成經濟增長、停滯和衰退的制度結構的效率負責，因而制度內容的確定過程中必然要考慮相關的激勵與效率因素。*參見[美]道格拉斯·C·諾思：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第17頁。以發展權為依托的造血扶貧制度更關注貧困人群內部的能力建設問題，造血式扶貧制度作為一種利益配置機制，通過對貧困主體正當權益予以合理配置，實現對貧困主體行為的調節或激勵，并通過對貧困主體需求的合理滿足，激勵貧困主體合理預期行為的發生。針對我國現階段政府主導脫貧中貧困主體能力不足和積極性缺失的現實，造血式扶貧方式的選擇已成為確保精準脫貧的制度供給內容真正符合農村貧困人口脫貧現實需求、提高脫貧精準性與實效性以及推動精準脫貧目標實現的關鍵路徑。

2.造血式脫貧方式的合理供給

制度結構中不同制度安排實施是彼此依存的，某個特定制度變遷將引起對相應制度安排的服務需求。*參見林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載[美]科斯等：《財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店1991年版，第388頁。作為國家(政府)特定制度給付責任的造血式脫貧制度的變革，應在習近平總書記“六個精準”和“五個一批”脫貧理念的導向下，以提升主體脫貧能力和積極性為中心，從產業扶貧、積極就業政策以及教育政策的完善等方面予以推進。

第一，產業扶貧機制的完善。傳統產業(開發式)扶貧作為重要的造血式脫貧方式之所以飽受爭議，關鍵在于忽視了脫貧的精準性，未以貧困主體的利益為中心。首先，政府應針對貧困地區特定的資源、技術或產業優勢，選擇符合當地特色的產業，推行“一村一品”、“一鄉一業”等建設。其次，政府部門必須強調扶貧到戶，以貧困主體為中心，如采取“政府+公司+農戶”、“公司+基地+農戶”、“合作組織+農戶”等扶貧模式使貧困主體真正受益。再次，雖然《辦法》第20條對東西部地區對口支援扶貧作出了整體性的規定，但缺乏對口扶貧鼓勵政策。應對對口支援扶貧鼓勵機制予以完善，特別是對特定扶貧企業實施資金、稅收等政策上的激勵，如上海市對扶貧企業予以專項資金資助就值得借鑒。*《上海對口支援與合作交流專項基金資助企業投資項目實施細則》的規定，上海市的設立1年以上的企業或個人在國家級貧困地區投資農林牧副漁種植養殖及產品深加工、開發當地特色優勢資源、勞動密集型產業等項目固定資產超過1000萬的，可以最高獲得300萬的資助。

第二，就業政策的完善。在實現就業救助與最低生活保障制度的脫鉤的前提下，在就業政策的實施方面，應進一步提高其救助對象的精準性及就業促進方式的有效性，包括實現就業政策與勞動力市場政策的有機結合，政府可依據市場崗位需求情況開展“訂單式”培訓，實現培訓和就業良性互動，同時通過小額貸款、稅收優惠、技術支持等措施鼓勵農村困難主體自主創業就業。

第三，教育政策的完善。教育政策對貧困主體脫貧能力的提升至關重要，我國雖出臺了多項政策，但依然存在著農村貧困主體上學或職業技術培訓難等問題。對此，首先，要加強教育救助在農村脫貧中的長效性，注重教育救助的“上游”配套機制的完善，配合職業教育的開展發揮教育對脫貧的促進功能；其次，依據不同的貧困程度對幼兒教育、高中教育和繼續教育實施教育救助，從而保障困難群體受教育的機會，提升素養；再次，推行職業培訓計劃增加貧困主體的素養和技能，并對培訓機構進行稅收、補貼等政策支持，鼓勵其發展，為些要調整中央和省級財政教育支出結構，最大限度向貧困地區義務教育薄弱環節傾斜。*辜勝阻、楊藝賢、李睿：《推進科教扶貧、增強脫貧內生動能》，《江淮論壇》2016年第4期。

(三)政府精準脫貧的社會資源整合責任

政府盡管具有主導和兜底責任，但并不是唯一的脫貧責任主體。社會力量在政府引導下，自愿參與救助扶貧活動，不僅能彌補國家在扶貧救助中的信息不對稱，也可以拓寬救助脫貧的資金來源，提升政府主導救助扶貧的實施效率。因此，政府在精準脫貧中的引導責任也表現為挖掘和整合社會資源力量參與扶貧的責任，從而確保“政府——社會中間層主體——市場主體”的多元化脫貧主體模式的開展。

1.政府挖掘社會力量實現精準脫貧的責任

面對扶貧對象數量巨大的現實，我國脫貧任務自始便形成了國家責任為主體框架的脫貧制度結構。然而政府作為具有一定自利性的主體，其推進脫貧行政的目標并非與脫貧的公益性完全一致，這就使得政府主導的精準脫貧運動容易陷入效率低下與“精英俘獲”的困境，僅依靠政府力量精準配置脫貧資源會導致脫貧運動中的“政府失靈”。一方面，政府內部由于脫貧信息不對稱而產生縱向脫貧行政目標偏差，中央政府的脫貧資源調配方向與地方政府的具體脫貧執法行為產生矛盾，大量脫貧資金閑置甚至被地方政府挪用。*根據審計署公布的2016年第二季度國家重大政策措施跟蹤審計結果，“433.47 萬元扶貧資金被違規套取或用于與扶貧任務無關的支出，9706.82 萬元扶貧資金閑置未及時發揮效益”。扶貧財政資源使用效率急待提升。參見王珂：《超27億元財政資金還躺著》，《人民日報》2016年8月4日，第002版。中央紀委同時還曝光了九起具有典型性的基層扶貧資金腐敗案件，均涉及基層政府工作人員或者居民自治組織工作人員利用制度漏洞侵占扶貧資金。參見江琳：《九起扶貧領域腐敗問題典型案例曝光》，《人民日報》2016年8月2日，第006版。另一方面，在我國政府多層級的“權力支配”體系下，地方政府(尤其是基層政府)為了突破脫貧財政的硬性制約，往往將大量脫貧工作攤派給基層居民自治組織，這種攤派并無合理的法律依據，且由于缺乏公眾參與而容易引發基層居民自治組織的成員(尤其是“鄉村精英”)濫用其脫貧信息優勢地位之風險。*參見左停、楊雨鑫、鐘玲：《精準扶貧：技術靶向、理論解析和現實挑戰》，《貴州社會科學》2015年第8期。

相對于政府的社會保障機制而言，社會性慈善行動肇始于對貧困等社會問題解決的關照，也是“社會保障”的最初階段和表現形式，故社會性慈善組織天然是國家脫貧運動的主要力量。*美國法官霍雷斯·格雷曾在一份判決中指出：“法律上的慈善，……或以其他方式減輕政府負擔。”這一觀點成為后來美國政府長期支持社會組織參與脫貧運動的理論支持。See Jackson v. Phillips, 96 Mass. 539(1867).我國精準脫貧路徑從“輸血”向“造血”的轉換，本身即要求增加非政府力量對脫貧運動的參與。有效發揮公共資源使用者自主供給制度的主體作用，是公共資源配置最優化的關鍵。*參見胡舒揚、趙麗江：《新制度供給與公共資源治理——埃莉諾·奧斯特羅姆的理論分析》，《學習與實踐》2015年第10期。因此政府的精準脫貧引導責任不僅需保證財政供給均衡和脫貧方式的革新，還負有挖掘社會力量共同承擔精準脫貧的責任。

2.政府挖掘社會力量參與精準脫貧的促進機制

在政府主導的脫貧攻堅運動中，政府作為主導力量對絕大多數社會資源具有支配效力，而社會性脫貧力量無論在資金能力還是專業程度上都顯得力量不足。同時，雖然《決定》與《辦法》的相關內容都鼓勵社會組織在脫貧攻堅中發揮應有作用，但對于社會性力量的激勵政策卻有缺失。為此，完善政府挖掘社會力量的責任，應當充分發揮政府在資金和制度兩方面的調控職能，從而更好地激勵社會力量參與脫貧攻堅。

第一，應轉變激勵理念，以績效作為政府購買和稅費激勵制度的衡量標準，強化社會力量參與脫貧的深度。美國政府從凱恩斯時代開始對社會組織進行長期和大量的資金支持，其政府購買和稅費激勵措施經歷了從“設計型”向“績效型”轉變的過程。*參見王浦劬、[美]萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第294頁。當前以我國《慈善法》、《政府購買管理辦法(暫行)》以及《稅收減免管理辦法》等相關規定所構成的我國社會力量財政支持規范體系仍然強調以相應社會組織的行為資格為財政支持標準，至于其行為效率的考量較為匱乏，容易導致社會性脫貧組織內部管理混亂以及財務誠信下降等問題。*參見劉春湘、郭梓焱：《當前我國社會組織公信力危機及重構》，《湘潭大學學報》2016年第4期。因此，政府對社會力量參與精準脫貧的財政支持責任應當重點關注相應社會組織的行為績效，在政府購買中引入市場調節機制以彌補行政壟斷在脫貧資源配置上的效率不足，對于社會性脫貧力量的稅費激勵，則應通過財政杠桿拓寬社會力量的進入渠道，以“績效型”財政促進機制正確扶持和引導我國社會性脫貧組織的成長與發展。

第二，應重點強化政府對于社會組織的專業性和能動性的引導規范。政府對于參與到精準脫貧工作中的社會組織的監管應當從外部性和形式性轉向內部性和實質性，各地方政府應切實從社會組織的發展需求出發，提供相應的公共服務與制度引導。首先，社會組織參與精準脫貧的資格登記審查程序應當向多元化轉變。我國《慈善法》第9條對于慈善組織的設立條件規定較為單一，在實際操作中仍可能出現“一刀切”的弊端，無法滿足多元化扶貧需求。故應當針對不同脫貧項目的提供主體設立不同的等級審查程序，對于當前精準脫貧工作急需的個性化脫貧項目的社會組織可以設計簡化程序的綠色通道。其次，應當在相應的脫貧法律法規中明確社會組織的內部治理規范，尤其是對于社會性脫貧救助組織的意思表示機關、內部監督機關及其財務人事等機關進行兜底性規范，保證其服務質量及效益控制等內部體制能夠符合社會化精準脫貧的總體目標。

三、政府主導精準脫貧責任的二級要件及其內生要素

精準脫貧中政府積極作為責任形式的確定為實踐中落實政府主導脫貧責任提供了可操作性的維度，但正如筆者所分析指出的，這種引導責任的實現或追究方式不可能采取傳統意義上“禁止——懲戒”的追責模式。只有實現精準扶貧開發價值目標與責任主體自身利益目標的相吻合，為相關責任主體規范設立符合其理性選擇的制度軌道，才能推動與促進相關主體切實承擔精準扶貧脫貧職責。換言之，促進政府精準脫貧中引導責任之自覺履行，關鍵是在脫貧思維上主動地發揮規范化的激勵功能(主要是由法律規定所體現出的激勵功能)來調動責任主體的積極性，使政府的精準扶貧脫貧行為信守“責任——權利(力)——利益相統一”的責任落實原則。

(一)政府主導精準脫貧的激勵準則

第一，政府主導精準脫貧的主體角色機制的明晰化。政府在精準扶貧開發的活動過程中具備雙重角色：脫貧制度的供給者和脫貧行為的踐行者。前者意味著政府是脫貧開發規則的制定者，為規范扶貧主體開發行為和推進貧困主體脫貧致富，中央政府應制定全國統一的協調、監管等方面的規范，地方政府則應根據行政區域內的實際，加快扶貧開發方面的立法步伐，以此推進扶貧工作邁入法制化軌道。后者意味著責任主體權力和義務配置的優化、各級政府具體職責的落實。這既包括縱向層面省、市、縣、鄉四級責任主體的權責厘定(如各級主要黨政領導分別向上級黨委簽署脫貧攻堅責任書)，也包括橫向層面政府各部門、各單位之間的溝通協調(如加強扶貧辦與財政、金融等部門的溝通協調)，同樣亦離不開貧困地區與發達地區之間的扶貧協作和對口支援(如完善省際結對關系、推動縣與縣精準對接)。

第二，政府主導精準脫貧的說明回應機制的強調。要為政府主導精準脫貧開發提供持續動力，必須要求承擔扶貧開發責任的主體以民主原則為導向，就其作出的行為和結果進行解釋和說明，對貧困主體的質疑或疑惑應及時作出回應，同時積極配合日常行為監督、匯報行為動態、反饋群眾意見以及公開扶貧開發信息。例如，具有脫貧任務的各級主要黨政領導應定期公布精準扶貧的決策程序與扶貧項目的進展報告；全面配合審計、檢查、巡查等監督主體，確保財政扶貧資金安全、規范、高效的使用；規范建立扶貧項目公告公示制度。*以貴州2016年11月1日實施的《貴州省大扶貧條例》為例，其第五章關于“扶貧項目和資金管理”的第49條、第50條、第52條、第53條、第55條具體對承擔扶貧開發工作的責任人應承擔的說明回應義務進行了詳細規定。在憲法民主原則下倡導扶貧開發過程的公民參與和程序公開，既能利用行政外部的制衡力量來彌補行政內部監督的不足，又能激發和調動貧困主體自身的脫貧主動性與創造性。

第三，政府主導精準脫貧的激勵責任追究機制的完善。首先，是必要的負激勵機制的強化。目前許多地方政府雖已制定扶貧脫貧方面的問責辦法，*例如，貴州省的《貴州省脫貧攻堅問責暫行辦法》、湖北麻城的《麻城市精準扶貧工作問責暫行辦法》、甘肅定西的《定西市精準扶貧精準脫貧工作問責辦法(試行)》。但仍需從學理上對這種問責追究予以解析并提出完善建議。在問責方式上，源于政府主導精準脫貧責任具有黨委決策與行政決策的雙重秉性，因而前者主要以針對黨政領導干部的政治責任和針對全體黨員的黨紀責任為主；后者則以針對行政機關公務員的行政責任甚至刑事責任為主。在問責事由上，可以分為精準扶貧開發工作出現重大決策失誤并造成嚴重后果或重大損失的過錯歸責情形、精準扶貧開發過程存在違法濫權行為的違法歸責情形以及未按時完成脫貧攻堅任務的結果歸責情形。*2016年8月1日新華社發布《中央紀委公開曝光九起扶貧領域腐敗問題典型案例》，在這些案例中，針對不同的扶貧腐敗事由，責任人分別受到了黨紀處分、行政處分以及刑事處分等。參見新華社：《中央紀委公開曝光九起扶貧領域腐敗問題典型案例》，http://news.xinhuanet.com/2016-08/01/c_1119317932.htm，2016年8月10日訪問。2016年4月25日，中組部和國務院扶貧辦聯合下發了《關于脫貧攻堅期內保持貧困縣黨政正職穩定的通知》，明確規定“貧困縣不摘帽黨政正職不調整”。參見褚朝新：《扶貧新政影響換屆人事調整 不脫貧，主官不調走》，《南方周末》2016年7月13日。在問責主體上，目前主要由各級紀律監察機關和組織人事部門負責精準脫貧責任的追究，而各級地方人大、司法部門只是待啟動問責程序后才予以必要的配合(如罷免相關責任人的人大代表資格)。對此，應增強追責主體的獨立性，規范建構分工明確的合作追責機制，形成黨委主導、人大、政府、司法、社會等多方參與的追責體系。*參見韓春暉：《行政決策終身責任追究制度的法律難題及其解決》，《中國法學》2015年第6期。其次，是保證正面激勵機制的不缺位。法律制度中獎勵模式的內容包括精神獎勵與物質獎勵，兩種獎勵形式往往配合使用。*豐霏：《法律治理中的激勵模式》，《法制與社會發展》2012年第2期。《決定》、《辦法》、《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》及中央與地方政府制定的其他扶貧政策性文件，大多提出對在扶貧工作中的先進典型予以表彰或提拔任用。*例如，湖北省專門出臺了《關于建立精準脫貧激勵機制的實施意見》；寧夏回族自治區為提前實現脫貧任務，建立了以脫貧攻堅成效選用干部的制度，將脫貧攻堅考核權重由原來的7%提高到45%，并取消了對貧困縣的GDP考核。參見范文杰：《提高脫貧攻堅考核權重取消貧困縣GDP考核》，《人民政協報》2016年5月27日。在當下的權力結構、人事任命方式及公共事務治理模式下，職務晉升等正激勵方式，對于落實精準扶貧責任，無疑具有十分重要的導向作用。

(二)政府主導精準脫貧的成效考核

一切指導政府積極作為的行動規則都以獲得預期的精準脫貧成效為落腳點，因此，要完整打造以責權利相統一為核心的激勵機制，還必須將績效考核置于應有的地位，即構建一套科學完善的精準脫貧成效考核體系。2016年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》(以下簡稱：《考核辦法》)，明確了包括“減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金”的四項考核內容，并對考核步驟、考核處理、考核公正、考核指標等方面予以重點規定。審慎地說，《考核辦法》只是大體搭建了精準脫貧成效考核的基礎架構，尚未形成以目標激勵為導向的考核評價體系。《辦法》第5條也只是概括性規定國務院扶貧開發領導小組“建立健全扶貧成效考核機制”，“組織實施對省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核”，以及開展第三方評估，并未作出具有可操作性的具體性規定。全面構建精準脫貧激勵機制，仍需要針對政府主導精準脫貧工作的成效設置具體合理的考核標準、公正的評估機制以及嚴格的激勵規則。

第一，精準脫貧成效考核方式的完善。目前《考核辦法》中設定的考核體系是一種綜合評價方法，這種方法能對精準脫貧成效進行全面整體地把握，但一定程度上會掩蓋閑置浪費或低效使用扶貧開發資源的現象。為提高精準脫貧成效評估的精準性，還應引入更具針對性的專項評估方法。以政府主導精準脫貧責任的可操作維度為準，分別形成財政供給責任的專項考評(如財政資金分配結構、到位情況、執行比例的專項考評)、造血式脫貧的專項考評(如特色產業扶貧、勞動就業扶貧、醫療救助扶貧的專項考評等)以及社會資源引導的專項考評(如結對幫扶、公益捐贈、政府購買服務的專項考評等)。通過專項評估方法量化政府主導精準扶貧的具體成效，才能就其中的問題提出更具可行性的改進建議。

第二，精準脫貧成效考核公正度的提升。精準考核作為倒逼幫扶實績的重要手段，要求形成多方合作參與的精準考核體系，若僅靠駐村幫扶單位的自我評估與扶貧領導機構的內部評估，其考核結果的公信力與可檢驗性難免不足。為充分保障精準脫貧開發考核結果的公正性與準確性，應大力引入第三方評估機制，按《考核辦法》所明確要求的那樣，由國務院扶貧辦委托更具獨立性與專業性的第三方機構或組織，對精準脫貧工作成效進行精準考核，并將第三方評估結果作為精準幫扶成效考核的重要依據。

第三，精準脫貧成效考核結果的激勵。為形成政府精準脫貧成效考核的完整激勵鏈條，應實現考核結果與利益誘導的有效聯結。《辦法》第25條將脫貧攻堅責任落實是否到位、工作是否有成效“作為干部選拔使用的重要依據”，無疑為精準脫貧成效考核結果的激勵提供了方向。首先，應加大扶貧成效的考核權重，將考核結果作為精準脫貧責任主體政績考核的重要依據。其次，應根據考核結果的優劣性制定對應的獎懲規則：如果考核結果優良，將對整個單位予以通報表揚，對主要黨政領導予以表彰和重點提拔，并以績效評價結果作為財政專項扶貧資金分配的重要依據；如果考核不合格，將對考核不合格的單位和個人進行通報批評，并由上級約談主要黨政領導、督促整改，整改不力者，將對其調離崗位。健全精準脫貧結果的利益誘導規則，將有助于為政府主導精準脫貧責任的落實提供持續的動力。

四、結 語

“任何政府都需要建立一套責任機制，只有這樣才能獲得廣泛的社會支持。”*[澳]歐文·E．休斯：《公共管理導論》，張成福等譯，中國人民大學出版社2007年版，第279頁。基于《決定》、《辦法》、《考核辦法》等政策文件的相關規定，從理論上對政府主導精準脫貧責任進行法律解讀，正是為了構筑這樣一種由各級黨委和政府主導的責任體系。在推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，無論是要求政府積極引導精準脫貧責任的落實，還是強調形成對政府主導精準脫貧責任的規范化激勵，政府主導精準脫貧目標的真正實現從根本上仍然取決于政府治理能力的提升與法律制度的不斷改善。*參見[美]安格斯·迪頓：《逃離不平等：健康、財富及不平等的起源》，崔傳剛譯，中信出版社2014年版，第225-276頁；[美]羅伯特·庫特、[德]漢斯-伯恩特·謝弗：《所羅門之結：法律能為戰勝貧困做什么？》，張巍、許可譯，北京大學出版社2014年版，中文版序第7-9頁。首先，盡管打贏脫貧攻堅戰是黨中央、國務院自上而下推動的一項工程，但在政府主導精準脫貧過程中卻是將各級政府、脫貧對象、各類社會力量囊括其中，以協同治理的模式來實施脫貧行為，其本質“是政府與公民對公共生活的合作管理，是一種‘官民共治’”。*俞可平：《權力與權威：新的解釋》，《中國人民大學學報》2016年第3期。因而加強民主與法治政府建設，全面提高政府的治理能力，也成為實現精準脫貧目標必不可少的政治基礎。其次，國家治理現代化的核心標志是科學化、民主化、法治化。就國家治理體系而言，法治化首先是國家治理制度的法制化。只有通過法制化，國家治理制度才能定型化、精細化，從而增強其執行力和運行力。*張文顯：《習近平法治思想研究(中)——習近平法治思想的一般理論》，《法制與社會發展》2016年第3期。《決定》、《辦法》等雖然是國家出臺的權威性政策文件，但在政策的可執行性和可操作性方面依然有所缺失，故亟待從規范性層面對相關內容予以制度“硬化”，通過國務院制定相關精準脫貧條例或規范性文件進一步落實政府的脫貧主導責任并規范其積極作為形式，甚至包括通過人大立法來明確在消除貧困上政府應承擔的主要責任以及貧困者可賦予的重要權利。當然，為促使政府主導精準脫貧責任按時按質地實現，還必須強化相關配套立法(如“轉移支付法”、“教育救助法”和“慈善事業促進法”)的及時跟進和有機銜接。此外，“引導——激勵”的新型問責模式的引入，不僅是政府脫貧攻堅責任落實語境下政府責任實現方式上的一次更新與完善，更將豐富和擴展傳統的行政責任理論，兼具重要的理論價值與實踐價值。

(責任編輯：徐瀾波)

蔣悟真，浙江大學光華法學院教授、博士研究生導師。

*本文系國家社科基金重大項目“國家治理現代化視角下預算法治化研究”(項目編號：14ZDC015)的階段性成果。

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