推進綠色交通發展服務交通強國建設
——《關于全面深入推進綠色交通發展的意見》的解讀

推進綠色交通發展服務交通強國建設
——《關于全面深入推進綠色交通發展的意見》的解讀

近日，交通運輸部印發《關于全面深入推進綠色交通發展的意見》（以下簡稱《意見》），明確了綠色交通的總體要求和發展目標，提出了全面推進實施綠色交通發展七大工程和構建綠色交通發展三大制度保障體系。

一、出臺背景及必要性

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設并作出一系列部署。5月26日，習近平總書記在主持中央政治局第四十一次集體學習時強調，推動形成綠色發展方式和生活方式是發展觀的一場深刻革命，必須把生態文明建設擺在全局工作的突出地位，并提出了轉方式、治污染、復生態、促節約、倡風尚、立制度等6項重點任務。在黨的十九大報告中，習近平總書記明確提出，生態文明是中華民族永續發展的千年大計，對新時代加快生態文明體制改革、建設美國中國作出了全面部署，要求推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加快生態系統保護力度、改革生態環境監管體制等4大任務，并對交通強國、綠色出行、污染防治攻堅戰、國土綠化行動、構建生態廊道等進行了明確部署。

黨的十八大以來，交通運輸行業深入貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央關于生態文明建設的新理念新思想新戰略，全力推動交通運輸的科學發展，在綠色交通方面取得了積極成效。但總體上看，交通運輸發展方式相對粗放、運輸結構不盡合理、綠色交通治理體系不盡完善、治理能力有待提高等問題依然存在，難以有效滿足新時代人民日益增長的優美生態環境需要。綠色交通是交通強國的重要特征和內在要求，迫切需要制定新時代綠色交通發展頂層設計文件，全面貫徹黨的十九大精神，切實落實新發展理念，深入推進綠色交通發展，服務交通強國建設。

二、文件的定位及特點

近年來，我部先后制定發布了一系列推進交通運輸生態文明建設的政策文件。在認真銜接已有文件的基礎上，《意見》深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，緊緊圍繞交通強國建設目標，提出了未來一段時期全面深入推進綠色交通發展的行動綱領。《意見》對“推動形成綠色發展方式和生活方式”6項重點任務和黨的十九大報告提出的生態文明體制改革4大任務一一響應并予以落實。《意見》涵蓋鐵路、公路、水運、民航等各種運輸方式，涉及基礎設施、運輸裝備和運輸服務等各個領域。《意見》的亮點體現在以下方面：

（一）軟硬結合。為確保《意見》可操作、可落地，堅持問題導向、軟硬結合，以實施交通運輸結構優化、組織創新、綠色出行、資源集約、裝備升級、污染防治、生態保護等7個重大“工程包”強化“硬”措施，以構建綠色發展制度標準、科技創新、監督管理等3個制度體系提升“軟”實力。

（二）協同治理。《意見》立足于我部職責，但又不局限于部門職責，根據中央“管發展必須管環保、管生產必須管環保、管行業必須管環保”的要求，切實擔負起推進交通運輸綠色發展的主體責任。強調注重部際協同、部省聯動、政企互動、公眾參與，努力建設政府企業公眾共治的綠色交通行動體系。

（三）統籌推進。近期層面，要求做好《意見》重大舉措與交通運輸服務決勝全面建成小康社會三年行動計劃的銜接和納入，并要求研究制定各地區、各領域綠色交通發展的實施方案。遠期層面，要求將《意見》中的目標和任務方向納入交通強國戰略，確保各項任務分階段落實。

三、主要內容

（一）總體要求。

指導思想方面，突出了“習近平新時代中國特色社會主義思想”“堅持人與自然和諧共生”“社會主義生態文明觀”“綠水青山就是金山銀山”等要求，提出以交通強國戰略為統領，以深化供給側結構性改革為主線，著力實施七大工程，加快構建三大制度體系，推動綠色交通實現由被動適應向先行引領、由試點帶動向全面推進、由政府推動向全民共治的轉變，推動形成綠色發展方式和生活方式，為建設美麗中國、增進民生福祉、滿足人民對美好生活的向往提供堅實支撐和有力保障。

基本原則方面，提出了“生態優先，綠色發展”“深化改革，創新驅動”“重點突破，系統推進”“多方參與，協同治理”的四項原則。

發展目標方面，對照十九大報告關于全面建成小康社會和基本實現社會主義現代化的戰略安排，分2020年和2035年兩個階段提出了近遠期目標，其中，2020年5個具體目標的設置與“十三五”各專項規劃進行了有效銜接，2035年目標重點體現了“基本實現社會主義現代化”和“全面進入交通強國行列”的要求。

（二）實施七項重大工程。

以深化供給側機構性改革為主線，著眼全局，整體性、系統性、持續性地推進綠色交通建設，七大工程既重視整個交通運輸系統的高效低碳，又關注基礎設施、技術裝備領域節能環保。結合中央相關要求、行業發展的階段性特征和發展目標，在重點領域和關鍵環節集中發力，從交通運輸結構優化、組織創新、綠色出行、資源集約、裝備升級、污染防治、生態保護等方面入手抓重點、補短板、強弱項，推動形成綠色發展方式和生活方式。

一是運輸結構優化工程。目前我國交通運輸結構過分倚重公路運輸，特別是在貨運領域，低碳環保運輸方式（水運、鐵路）比重較低，與類似條件的發達國家相比差距較大。我國交通運輸領域結構性減排優勢尚未發揮，優化運輸結構是提升交通運輸整體運行效率、節約能源、降低排放最有效的手段，也是從根本上解決交通運輸生態環境問題、推動行業綠色發展的關鍵所在。《意見》將運輸結構優化作為首要工程，也符合黨的十九大報告提出“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”、中共中央政治局第41次集體學習提出的“加快轉變經濟發展方式”等要求。《意見》重點提出了統籌交通基礎設施布局，優化旅客運輸結構、改善貨物運輸結構等任務，力爭優化涵蓋公、鐵、水、航的整體交通網絡布局，促進形成以高速鐵路和城際鐵路為主體的大容量快速客運系統，理順貨運運價機制，發揮鐵路在大宗物資中遠距離運輸中的骨干作用，逐步減少重載柴油貨車在大宗散貨長距離運輸中的比重。

二是運輸組織創新工程。目前我國交通運輸行業，特別是公路運輸，存在運輸組織模式較為粗放、信息化程度不高的問題。多式聯運、甩掛運輸等先進運輸組織模式占比較低，物流信息交流不暢通，造成運輸效率不高、空駛率高、能耗排放大等情況。《意見》主要依據《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（以下簡稱《生態文明意見》）中“推進節能減排，發展甩掛運輸”等任務要求，重點提出了推廣高效運輸組織方式、提高物流信息化水平、發展高效城市配送模式等任務，鼓勵大力發展式聯運、江海直達、滾裝運輸、甩掛運輸、駝背運輸等先進運輸組織模式，鼓勵“互聯網+”高效物流等業態創新，深入推進道路貨運無車承運人試點，并創新性提出城市配送領域引導企業發展統一配送、集中配送、共同配送等集約化組織模式。

三是綠色出行促進工程。黨的十九大報告提出“開展綠色出行”、中共中央政治局第41次集體學習提出“倡導推廣綠色消費”等任務均明確要求強化公民環境意識，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式。《意見》重點提出了全面開展綠色出行行動、深入實施公交優先戰略、加強綠色出行宣傳和科普教育等任務，積極鼓勵公眾使用綠色出行方式，加強城市慢行系統建設，全面推進“公交都市”建設，擴大公共交通覆蓋面，啟動全國綠色交通宣教行動，深入宣貫相關理念、目標和任務，讓綠色出行成為風尚。

四是交通運輸資源集約利用工程。《生態文明意見》提出“全面促進資源節約循環高效使用，推動利用方式根本轉變”，推進交通運輸資源集約利用是重點領域之一。《意見》承接納入《推進交通運輸生態文明建設實施方案》、《關于實施綠色公路建設的指導意見》等相關文件要求，重點提出集約利用通道岸線資源、提高交通基礎設施用地效率、促進資源綜合循環利用、推廣應用節能環保先進技術等任務，包括推進交通通道資源、岸線及航道資源、土地資源集約利用，推進鋼結構橋梁建設、建筑材料和水資源等循環利用，加快機械裝備“油改電、油改氣”、隧道橋梁節能、鐵路機車和飛機節能等先進技術推廣應用。

五是高效清潔運輸裝備升級工程。車輛和船舶等運輸裝備升級是促進節能減排、優化能源結構、提升清潔化水平的重要領域。《生態文明意見》中明確提出“推廣節能與新能源交通運輸裝備”，大氣和水污染防治行動計劃也對車船等運輸裝備清潔化提出了具體要求。《意見》重點提出推進運輸裝備專業化標準化、推廣應用新能源和清潔能源車船等任務，包括推進船型標準化、淘汰老舊船舶、鼓勵新能源車輛應用、完善公路網充電設施和內河高等級航道加氣設施等內容。

六是交通運輸污染防治工程。黨的十九大報告提出“著力解決突出環境問題”，堅持全民共治、源頭防控，持續實施大氣污染防治行動，加快水污染防治。國家《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》對船舶與港口污染防治、機動車尾氣排放控制等提出了明確要求。總體來看，船舶排放控制區實施、船舶污染物接收處置等工作仍面臨較大壓力；營運貨車普遍存在尾氣超標排放問題，越來越成為國家及京津冀等重點區域大氣污染治理工作關注的重點。《意見》針對綠色交通發展制約性強、群眾反映突出的行業環境污染排放問題，以港口、船舶、營運貨車為重點管控對象，進一步深化提出強化船舶和港口污染防治、強化營運貨車污染排放的源頭控制等任務，提出適時研究建立排放要求更嚴、控制污染物種類更全、空間范圍更大的排放控制區政策，研究建立京津冀、長三角區域道路貨運綠色發展綜合示范區。

七是交通基礎設施生態保護工程。黨的十九大報告提出“加大生態系統保護力度”，實施重要生態系統保護和修復重大工程，開展國土綠化行動。《生態文明意見》中明確要求“加大自然生態系統和環境保護力度，切實改善生態環境質量”。現階段交通基礎設施生態環保工作目標以滿足環評和環保驗收等為重點，部分地區歷史遺留生態環保問題也較為突出，交通基礎設施建設和運營的生態友好程度還有待提高。《意見》承接納入《推進交通運輸生態文明建設實施方案》、《實施綠色公路建設的指導意見》等相關文件要求，重點推進綠色基礎設施創建、實施交通廊道綠化行動、開展交通基礎設施生態修復等任務。

（三）構建三大制度體系。

推動綠色交通發展，重在建章立制，需要盡快建立起推動綠色交通發展急需且事關全局的關鍵制度，解決綠色交通發展的原生動力和支撐能力問題，全面建成以綠色發展為導向的制度標準體系、科技創新體系、監督管理體系，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境。

一是綠色交通制度標準體系。完善的制度、規劃和標準體系是保障《意見》有效實施、加快構建綠色交通體系的重要保障。為強化綠色交通頂層設計，科學指導各級交通主管部門加快建設綠色交通體系，《意見》提出“建立分層級、分類別、分方式的綠色交通規劃體系”，并提出“研究制定綠色交通中長期發展戰略”，以支撐交通強國戰略。《意見》還提出“完善綠色交通標準體系”，加快標準升級，提升行業節能環保水平。

二是綠色交通科技創新體系。十九大報告提出“加快建設創新型國家”，科技創新是綠色交通建設的主要驅動力，也是綠色交通七項重大工程落實的有力保障。《意見》提出“強化綠色交通科技研發”，要求加快科技攻關，在部分重點領域取得突破性科研成果；同時還提出加快先進成熟適用綠色技術的示范、推廣與應用，利用先進信息技術提升運輸效率。

三是綠色交通監督管理體系。根據《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律法規，交通運輸主管部門負有行業環境保護、行業大氣污染防治監督管理職責，海事管理機構對船舶污染水域的防治負有監管監測職責。《意見》提出“提升行業節能環保管理水平”，要求推動各級交通運輸主管部門加強綠色交通管理力量配備；同時還提出“強化船舶污染物排放監測監管”，要求推動建立港口和船舶污染物排放、船舶燃油質量等方面的部門間聯合監管機制，強化船舶大氣污染物監測和執法能力建設。

（四）抓好組織落實。明確加強組織領導、加大政策支持、鼓勵多方參與、強化監督考核等4個方面的保障措施。

《意見》的頒布，將全面引領提升交通基礎設施、運輸裝備和運輸組織的綠色水平，推動行業全方位、全地域、全過程建設交通運輸生態文明，促進交通發展方式轉變、交通運輸結構優化、綠色出行模式推廣，形成交通運輸綠色發展長效機制和良好局面。

編者按：黨的十九大報告中明確提出了建設交通強國。李小鵬指出，建設交通強國是黨中央在新的歷史方位作出的重大戰略部署。要充分認識到，建設交通強國是實現我國現代化建設目標的重要支撐，是滿足人民日益增長的美好生活需要的必然要求，是增強發展后勁的必由之路，是實施創新驅動戰略的重點領域。本刊圍繞“交通強國”這一主題，特推出《聚焦“交通強國”》專欄，以饗讀者。

10.13646/j.cnki.42-1395/u.2017.12.004

（交通運輸部政策研究室供稿）