積極財政政策實施情況及成效

2016年，面對嚴峻復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，財政部門在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，深入貫徹落實新發(fā)展理念，以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加力增效實施積極財政政策，適度擴大總需求，促進了經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、繼續(xù)實施積極財政政策的背景

2016年是“十三五規(guī)劃”的開局之年，是推進結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年，也是全面建成小康社會進入決勝階段的第一年。我國發(fā)展長期向好的基本面沒有改變，經(jīng)濟韌性強、潛力足、回旋余地大，改革開放不斷注入新動力，宏觀調(diào)控積累了豐富經(jīng)驗，經(jīng)濟仍具備中高速增長的條件。但也要看到，國內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜嚴峻，長期積累的矛盾和風險進一步顯現(xiàn)，經(jīng)濟增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、新舊動能轉(zhuǎn)換相互交織，保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行難度依然較大。

（一）世界經(jīng)濟不穩(wěn)定不確定性增多。世界經(jīng)濟仍在深度調(diào)整，延續(xù)疲弱復(fù)蘇態(tài)勢。美國經(jīng)濟增勢較好，但不夠穩(wěn)定、時有反復(fù)；歐元區(qū)經(jīng)濟復(fù)蘇艱難，失業(yè)率居高不下，通縮壓力較大；日本經(jīng)濟徘徊在衰退邊緣，結(jié)構(gòu)性問題突出。新興經(jīng)濟體經(jīng)濟增長總體放緩，除印度增長較快外，俄羅斯、巴西陷入衰退。同時，世界經(jīng)濟面臨的不穩(wěn)定性因素增多。美國貨幣政策轉(zhuǎn)向正常化，2015年12月啟動加息，加大新興經(jīng)濟體貨幣貶值、資本外流壓力，加劇金融市場和國際大宗商品價格波動，影響全球經(jīng)濟金融穩(wěn)定。國際貿(mào)易增長持續(xù)低迷，貿(mào)易和投資保護主義抬頭。恐怖主義威脅增多，地緣政治風險上升，外部環(huán)境中挑戰(zhàn)明顯增加，并通過貿(mào)易、匯率、資本等渠道對我國產(chǎn)生影響。

（二）去產(chǎn)能任務(wù)依然艱巨。工業(yè)產(chǎn)能利用率持續(xù)下降，2015年回落至74%左右，鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃等行業(yè)產(chǎn)能過剩尤為突出，產(chǎn)能利用率甚至低于70%，去產(chǎn)能仍需要一個長期過程。由于一些過剩行業(yè)以央企、國企為主，涉及利益關(guān)聯(lián)方較多，市場出清較為緩慢，跨地區(qū)兼并重組可能會遇到“大而不倒”的問題。同時，很多過剩行業(yè)為勞動密集型，員工冗余、效率低下、歷史包袱沉重，下崗員工難以快速實現(xiàn)轉(zhuǎn)崗安置，也影響去產(chǎn)能進程。產(chǎn)能過剩導(dǎo)致工業(yè)領(lǐng)域持續(xù)通縮，PPI自2012年3月負增長，至2015年12月已連續(xù)46個月下降。由于有效需求依然不足、大宗商品價格低位震蕩以及美元進入加息通道，PPI持續(xù)下降影響企業(yè)效益和投資意愿，也會影響財政收入增長。

（三）投資增長持續(xù)乏力。2015年固定資產(chǎn)投資增長10%，同比回落5.7個百分點，增速連續(xù)6年下滑。由于產(chǎn)能過剩嚴重、工業(yè)領(lǐng)域通縮，企業(yè)投資意愿不強，制造業(yè)投資增速從2011年的30%以上回落到2015年的8.1%。受商品房銷售回落、三四線城市庫存積壓等影響，房地產(chǎn)投資增速降至1%的歷史最低水平。民間投資增速持續(xù)下滑，2015年增長10.1%，為11年來最低水平，除了受傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)對未來盈利預(yù)期較低等因素影響外，一些體制機制問題也制約了民間投資活力，市場仍存在不公平競爭，土地供給、信貸融資等政策仍偏向于大型國企；一些服務(wù)業(yè)仍實行準入管理，存在門檻高、流程長、手續(xù)繁問題等。民間投資占全部投資比重超過60%，其增速回落進一步加大投資乃至經(jīng)濟下行壓力。

（四）一些領(lǐng)域風險有所凸顯。受需求不足和綜合成本上升的雙重擠壓，企業(yè)利潤下降、虧損增加，一些企業(yè)壞賬明顯增加，出現(xiàn)債務(wù)違約事件，風險向金融機構(gòu)蔓延，銀行不良貸款持續(xù)“雙升”，2015年末我國商業(yè)銀行不良貸款率為1.67%，比上年提高0.38個百分點，為5年來最高。一些重化工業(yè)和資源能源產(chǎn)業(yè)比重高的地區(qū)，經(jīng)濟下行壓力明顯加大，特別是東北和中西部一些地區(qū)財政收入負增長，個別地方甚至出現(xiàn)工資和養(yǎng)老金支付困難，僅能勉強維持正常運轉(zhuǎn)。地方政府違法違規(guī)或變相舉債風險也有所抬頭，一些地區(qū)將PPP異化為新的融資手段，專項建設(shè)基金投放的項目要求政府出具回購或承諾函，部分金融機構(gòu)項目貸款要求地方簽訂擔保協(xié)議，地方隱性債務(wù)風險增加。

二、積極財政政策的主要措施

2016年黨中央、國務(wù)院決定繼續(xù)實施積極財政政策，加強和改進調(diào)控方式，更多依靠改革創(chuàng)新來穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險。同時，根據(jù)形勢發(fā)展變化，在區(qū)間調(diào)控基礎(chǔ)上加強定向調(diào)控、相機調(diào)控，提高政策的針對性、有效性和前瞻性，促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行和提質(zhì)增效。

（一）加大積極財政政策力度，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。一是加大減稅力度。全面推開“營改增”試點，密切跟蹤試點運行情況，及時完善試點政策，全年減稅5736億元。進一步擴大企業(yè)研發(fā)費用加計扣除范圍，適當放寬高新技術(shù)企業(yè)認定條件并擴充重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域，出臺股權(quán)激勵和技術(shù)入股遞延納稅政策，完善科技企業(yè)孵化器稅收政策。二是實施普遍性降費。取消、停征和歸并一批政府性基金，擴大18項行政事業(yè)性收費免征范圍，推動地方清理規(guī)范涉企行政事業(yè)性收費90項，降低收費標準82項，減輕企業(yè)和個人負擔460多億元。三是合理擴大支出規(guī)模。在減稅降費的同時，為確保財政支出力度不減，適當擴大赤字規(guī)模，年初預(yù)算安排赤字2.18萬億元，比上年增加5600億元，赤字率為3%左右，增加的赤字主要用于彌補減稅降費帶來的減收以及保障重點領(lǐng)域支出需要。新增地方政府債務(wù)限額1.18萬億元，支持地方穩(wěn)增長、補短板。同時，盤活財政存量資金，按規(guī)定用于經(jīng)濟社會發(fā)展亟需領(lǐng)域。

（二）落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革部署，加快推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是推動“三去一降一補”。中央財政設(shè)立并及時撥付工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金，支持化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能過程中職工分流安置工作，全年安置職工72.6萬人。提高貨幣棚改貨幣化安置比例，2015年達到48.5%，推動房地產(chǎn)去庫存。采取多種方式消化政策性糧棉油庫存6300萬噸。落實和完善企業(yè)兼并重組、債權(quán)轉(zhuǎn)讓核銷等相關(guān)財稅政策，降低企業(yè)杠桿率。階段性降低“五險一金”繳存比例，清理規(guī)范涉企保證金，降低企業(yè)成本。大幅增加扶貧投入，中央財政專項扶貧資金增長43.4%，1240萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧。支持實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，深入開展重金屬污染耕地修復(fù)及種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點，擴大華北地下水超采區(qū)綜合治理范圍。支持實施新一輪退耕還林還草新增任務(wù)1510萬畝，開展山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)工程試點。二是落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。完成中央財政科技計劃優(yōu)化整合，繼續(xù)加大對基礎(chǔ)研究支持力度。支持智能制造、工業(yè)強基、首臺（套）重大技術(shù)裝備保險補償試點等，推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。完善新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼政策。啟動第二批小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范。三是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，促進耕地地力保護和適度規(guī)模經(jīng)營。支持實施500萬畝糧改豆和600萬畝糧改飼試點。建立玉米生產(chǎn)者補貼制度，繼續(xù)推進棉花、大豆目標價格改革試點。加強農(nóng)田水利建設(shè)，新增高效節(jié)水灌溉面積2000萬畝以上，建設(shè)高標準農(nóng)田2800萬畝。

（三）保障和改善基本民生，促進社會事業(yè)發(fā)展。一是實施更加積極的就業(yè)政策。完善創(chuàng)業(yè)擔保貸款等政策，支持高校畢業(yè)生、去產(chǎn)能分流職工等重點群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加大對新就業(yè)形態(tài)、靈活就業(yè)的扶持力度。二是促進教育公平發(fā)展。建立生均公用經(jīng)費基準定額、“兩免一補”政策、中央與地方經(jīng)費分擔比例三統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，實現(xiàn)相關(guān)教育經(jīng)費隨學(xué)生流動可攜帶。支持全面改善貧困地區(qū)8萬余所義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件。全面建立中職學(xué)校生均撥款制度，推進產(chǎn)教融合、校企合作。免除普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難學(xué)生學(xué)雜費。全年8400多萬人次享受到國家學(xué)生資助政策。三是加強社會保障工作。全面實施機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金標準。推進居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險財政補助標準提高到每人每年420元，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目年人均財政補助標準提高到45元。城市公立醫(yī)院綜合改革試點從100個城市擴大到200個。全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，為1700多萬人發(fā)放補貼。四是支持住房保障。全面完成棚戶區(qū)住房改造600多萬套，農(nóng)村危房改造380多萬戶。五是支持現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)。支持49871家公益性文化設(shè)施、1260個公共體育場館向社會免費或低收費開放。推進縣級文化館、基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)，實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程。

（四）深化財稅體制改革，推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)。一是加快稅收制度改革。全面推開“營改增”試點，初步建立了較為完整的消費型增值稅制度。資源稅從價計征改革全面推開，水資源稅改革試點運行平穩(wěn)。推動出臺環(huán)境保護稅法。制定政府非稅收入管理辦法。二是完善財政體制。出臺推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見，合理確定全面推開“營改增”試點后中央與地方增值稅收入分享比例，保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定。出臺實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策并建立獎勵機制。三是深化預(yù)算管理制度改革。完善政府預(yù)算體系，將5項政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍進一步擴大，調(diào)入一般公共預(yù)算比例由2015年的16%提高至19%。中央部門項目支出績效目標管理實現(xiàn)全覆蓋。推進預(yù)決算公開，首次在中國政府網(wǎng)和財政部門戶網(wǎng)站集中發(fā)布中央部門決算信息。

（五）加強地方政府債務(wù)管理，確保財政穩(wěn)健運行。一是落實地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理。嚴格落實預(yù)算法、擔保法等有關(guān)法律法規(guī)要求，完善地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)預(yù)算管理制度，進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理。2016年末地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，控制在17.19萬億元的限額以內(nèi)。二是繼續(xù)發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務(wù)。2016年共發(fā)行置換債券4.88萬億元，2015—2016年累計置換存量政府債務(wù)8.1萬億元，全年累計降低地方政府利息支出約4000億元，有效緩解地方政府償債壓力，化解存量政府債務(wù)風險。三是建立健全地方政府債務(wù)應(yīng)急處置機制。開展地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警并向有關(guān)部門和地方政府通報結(jié)果，督促高風險地區(qū)多渠道籌集資金化解債務(wù)風險。出臺地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案和分類處置指南，妥善做好風險事件應(yīng)急處置政策儲備。四是建立常態(tài)化監(jiān)督機制。印發(fā)財政部駐各地專員辦實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法，實現(xiàn)對地方政府債務(wù)的常態(tài)化監(jiān)督。組織核查地方違法違規(guī)擔保融資問題，督促相關(guān)地區(qū)和金融機構(gòu)依法整改。

三、積極財政政策的主要成效

積極財政政策的有效落實，促進了經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，2016年經(jīng)濟運行呈現(xiàn)緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好態(tài)勢，GDP增長6.7%，處于年初預(yù)期目標區(qū)間，實現(xiàn)了“十三五”良好開局。

（一）主要指標符合或好于預(yù)期。經(jīng)濟增長穩(wěn)定性增強，一至四季度GDP分別增長6.7%、6.7%、6.7%和6.8%，始終運行在6.5—7%的預(yù)期目標區(qū)間且波動較小。全年6.7%的增速在全球主要經(jīng)濟體中繼續(xù)位居前列，對世界經(jīng)濟增長貢獻率超過30%。單位GDP能耗下降5%，增長質(zhì)量進一步提高。就業(yè)增長超出預(yù)期，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1314萬人，連續(xù)4年保持在1300萬以上，年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.02%，為多年來最低。物價水平溫和回升，CPI同比上漲2%，比上年提高0.6個百分點，控制在3%的預(yù)期目標內(nèi)。

（二）結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快。消費在經(jīng)濟增長中發(fā)揮主要拉動作用，最終消費支出對經(jīng)濟增長貢獻率為64.6%，比上年提高4.9個百分點，高于資本形成總額22.4個百分點。服務(wù)業(yè)發(fā)展加快，占GDP比重上升到51.6%，比上年提高1.4個百分點。工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，裝備制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)分別增長9.5%和10.8%，快于規(guī)模以上工業(yè)增速3.5和4.8個百分點；六大高耗能行業(yè)增速降至5.2%，比上年回落1.1個百分點。

（三）發(fā)展新動能不斷增強。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展勢頭良好，新登記企業(yè)553萬戶，增長24.5%，平均每天新增企業(yè)1.5萬戶，加上個體工商戶等，每天新增市場主體4.5萬戶；全年授予境內(nèi)發(fā)明專利權(quán)29.5萬件，增長15%。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到53.2%，全年網(wǎng)上零售額增長26.2%，快遞業(yè)務(wù)量達312.8億件。新產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品快速成長，運動型多用途乘用車、新能源汽車、工業(yè)機器人、集成電路、智能電視產(chǎn)量分別增長51.8%、40%、30.4%、21.2%和11.1%。

（四）對外開放深入發(fā)展。全年貨物進出口下降0.9%，其中出口下降1.9%，進口增長0.6%，貿(mào)易順差達3.4萬億元。服務(wù)貿(mào)易加快發(fā)展，全年服務(wù)進出口增長14.2%，占全部外貿(mào)比重升至18%，技術(shù)服務(wù)、廣告服務(wù)等高附加值領(lǐng)域出口增長較快。對外投資高速增長，全年對外投資11299億元，增長44.1%，其中投向制造業(yè)的對外投資增長116.7%。“一帶一路”戰(zhàn)略取得積極進展，全年對沿線國家進出口62517億元，增長0.5%，雙向投資保持較高水平，國際產(chǎn)能合作穩(wěn)步推進。

（五）人民生活進一步改善。財政用于民生方面投入繼續(xù)增加，全國教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、住房保障支出分別增長6.8%、13.3%、10%、17.1%、5.9%和4.3%。居民收入穩(wěn)步增長，全國居民人均可支配收入23821元，實際增長6.3%，高于人均GDP增速0.2個百分點，農(nóng)村居民收入增長繼續(xù)快于城鎮(zhèn)居民。居民消費不斷升級，每百戶家庭擁有汽車、空調(diào)、電冰箱數(shù)量分別比上年增長21.9%、11.5%和5%。