深入推進(jìn)財(cái)政體制改革

2016年是繼1994年之后，財(cái)政體制改革歷史上又一個(gè)標(biāo)志性年份。中央財(cái)政按照黨中央、國務(wù)院部署以及《深化財(cái)稅體制改革總體方案》要求，報(bào)請國務(wù)院出臺(tái)了指導(dǎo)意見，破冰中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革；實(shí)行增值稅五五分享，理順中央和地方收入劃分；建立完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤機(jī)制，為健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、出臺(tái)指導(dǎo)意見，破冰中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分是理順政府間財(cái)政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，是新一輪財(cái)政體制改革的邏輯起點(diǎn)和突破口。黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)明確提出了建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的要求。財(cái)政部高度重視中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見、認(rèn)真梳理財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，研究起草了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），于8月16日由國務(wù)院正式印發(fā)。《指導(dǎo)意見》是國務(wù)院第一次比較系統(tǒng)提出從事權(quán)和支出責(zé)任劃分即政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要文件，從以下幾個(gè)方面對中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任化分予以明確：

一是適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)。強(qiáng)化中央的財(cái)政事權(quán)履行責(zé)任，中央的財(cái)政事權(quán)原則上由中央直接行使。中央的財(cái)政事權(quán)確需委托地方行使的，報(bào)經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)后，由有關(guān)職能部門委托地方行使，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確。

二是保障和督促地方履行財(cái)政事權(quán)。將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)作為地方的財(cái)政事權(quán)，賦予地方政府充分自主權(quán)，依法保障地方的財(cái)政事權(quán)履行，并在法律法規(guī)框架下加強(qiáng)監(jiān)督考核和績效評價(jià)，更好地滿足當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)需求。

三是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)。針對中央與地方共同財(cái)政事權(quán)過多且不規(guī)范的情況，必須逐步規(guī)范和減少中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。在此基礎(chǔ)上，對保留的共同財(cái)政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按事權(quán)構(gòu)成要素、實(shí)施環(huán)節(jié)，分解細(xì)化各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)。

四是建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對改革過程中新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及各級(jí)政府財(cái)力增長情況，將應(yīng)由市場或社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)交由市場主體或社會(huì)力量承擔(dān)，將應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)統(tǒng)籌研究確定為中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)或中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。

五是對中央和地方的財(cái)政事權(quán)要分別確定由中央和地方承擔(dān)支出責(zé)任。屬于中央的財(cái)政事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，中央各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求地方安排配套資金。地方的財(cái)政事權(quán)原則上由地方通過自有財(cái)力安排。對地方政府履行財(cái)政事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任存在的收支缺口，主要通過上級(jí)政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。

六是對中央與地方共同財(cái)政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動(dòng)的財(cái)政事權(quán)，研究制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任。對受益范圍較廣、信息相對復(fù)雜的財(cái)政事權(quán)，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。對中央和地方有各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，中央和地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。對中央承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺(tái)規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，地方承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，中央與地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。

七是加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。《指導(dǎo)意見》要求省級(jí)政府參照中央做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，按照財(cái)政事權(quán)劃分原則合理確定省以下政府間財(cái)政事權(quán)。將部分適合更高一級(jí)政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能上移，明確省級(jí)政府在保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化等方面的職責(zé)。省級(jí)政府根據(jù)省以下財(cái)政事權(quán)劃分、財(cái)政體制及基層政府財(cái)力狀況，合理確定省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任，避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)。

《指導(dǎo)意見》印發(fā)后，財(cái)政部按照有關(guān)要求會(huì)同外交部等相關(guān)部門推進(jìn)分領(lǐng)域改革，研究提出了外交、國防等領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，并征求了有關(guān)部門和地方意見，正在按程序報(bào)批。

二、增值稅實(shí)行五五分享，理順中央和地方收入劃分

中央和地方收入劃分，是中央與地方財(cái)政關(guān)系的核心要素。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”的要求。2016年，財(cái)政部結(jié)合“營改增“試點(diǎn)的全面推開，著力理順中央和地方收入劃分。

2016年5月1日起，“營改增”試點(diǎn)全面推開，財(cái)政部經(jīng)過反復(fù)測算、廣泛聽取地方和各方面意見，研究起草了《全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，于4月29日由國務(wù)院印發(fā)，先行解決了“營改增”后中央與地方增值稅收入劃分問題。《過渡方案》明確從2016年5月1日起，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅由中央與地方按稅收繳納地“五五分享”；以2014年為基數(shù)，將中央從地方上劃收入通過稅收返還方式給地方，確保既有財(cái)力不變；中央集中的收入增量通過均衡性轉(zhuǎn)移支付分配給地方，主要用于加大對中西部地區(qū)的支持力度。《過渡方案》印發(fā)后，財(cái)政部與國家稅務(wù)總局、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》，就相關(guān)收入繳庫、退庫、調(diào)庫及科目設(shè)置等作了明確規(guī)定。

此外，按照《過渡方案》有關(guān)要求，結(jié)合地方提出的意見建議，財(cái)政部核定了增值稅“五五分享”稅收返還基數(shù)，在中央預(yù)算調(diào)整方案經(jīng)全國人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)后，下達(dá)了2016年增值稅“五五分享”稅收返還1787億元。核定增值稅“五五分享”稅收返還是落實(shí)《過渡方案》的重要措施，對保持現(xiàn)有財(cái)力格局不變，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，兼顧東中西部利益關(guān)系，引導(dǎo)各地因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能，營造主動(dòng)有為、競相發(fā)展、實(shí)干興業(yè)的氛圍具有重要作用。

三、建立完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤機(jī)制，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化

建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策是黨中央、國務(wù)院部署的重點(diǎn)改革任務(wù)之一。財(cái)政部把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為深化財(cái)政體制改革、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要舉措，堅(jiān)持“完善制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化資金支持、提高資金績效”，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的有效實(shí)施提供財(cái)力保障。

一是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度體系。2016年7月，報(bào)請國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》，提出了財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體政策框架，明確了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女平等享有受教育權(quán)利、支持創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理制度、支持完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系、加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持力度并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等10項(xiàng)政策措施。同時(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市也結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)了本地區(qū)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)意見。

二是完善轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，加強(qiáng)預(yù)算管理。在均衡性轉(zhuǎn)移支付測算分配時(shí)，充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)分配因素；建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，2016年中央財(cái)政安排農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金100億元。督促地方財(cái)政部門建立省以下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，完善省級(jí)配套資金，統(tǒng)籌用于本地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作。

三是統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2016年，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門安排城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制資金1103億元。在資金撥付上，依托全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，學(xué)生無論在哪里接受義務(wù)教育，中央和地方財(cái)政部門都會(huì)按照不低于基準(zhǔn)定額的標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)校足額安排公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約1300萬進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女實(shí)現(xiàn)生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金可攜帶。

四是完善社會(huì)保障制度。加快落實(shí)異地就醫(yī)結(jié)算制度，推進(jìn)整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度；會(huì)同人力資源社會(huì)保障部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支管理的通知》，要求各地切實(shí)加強(qiáng)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳管理；配合人力資源社會(huì)保障部出臺(tái)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》，妥善解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人員在機(jī)關(guān)、企業(yè)間轉(zhuǎn)移的問題。將城鎮(zhèn)常住人口和城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)作為就業(yè)補(bǔ)助資金分配因素，并賦予適當(dāng)權(quán)重。

五是加大住房保障力度。加大城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補(bǔ)貼發(fā)放力度，鼓勵(lì)包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的城鎮(zhèn)住房保障家庭通過租賃住房解決居住問題。在安排保障性住房等相關(guān)專項(xiàng)資金時(shí)，對于吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多、住房保障任務(wù)較重的地方給予適當(dāng)支持。

通過以上措施，充分發(fā)揮了財(cái)政政策對促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的激勵(lì)和引導(dǎo)作用，一定程度上解決了人口流入地地方政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供基本公共服務(wù)的問題，有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受同城市居民完全平等公共服務(wù)和市民權(quán)利，有利于提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，對促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)具有重大意義。