地方政府債券發(fā)行機(jī)制改革深入推進(jìn)

2016年，財(cái)政部按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，積極應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境挑戰(zhàn)，深入推進(jìn)地方政府債券（以下簡(jiǎn)稱地方債）發(fā)行機(jī)制改革，指導(dǎo)各地圓滿完成地方債發(fā)行任務(wù)，有力保障了積極財(cái)政政策的有效實(shí)施，減輕了地方償債壓力，為防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。

一、發(fā)行基本情況

2016年，除深圳以外的35個(gè)省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市，以下簡(jiǎn)稱省份）共發(fā)行地方債60458.4億元，其中，新增債券11699.4億元，置換債券48759億元。新增債券中，一般債券7636.4億元，完成全年計(jì)劃的99.9%；專項(xiàng)債券4000億元，完成全年計(jì)劃的100%。按發(fā)行方式區(qū)分，公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行44674.7億元，定向承銷發(fā)行15783.7億元。

二、主要特點(diǎn)及成效

（一）發(fā)行規(guī)模大幅增加，發(fā)行利率明顯下降。2016年，地方債發(fā)行規(guī)模同比增長(zhǎng)近60%，發(fā)行規(guī)模約占整個(gè)債券市場(chǎng)發(fā)行總量的17%,是占比最高的中長(zhǎng)期債券品種。地方債平均發(fā)行利率為2.93%,同比下降50個(gè)基點(diǎn)。其中，置換債券的發(fā)行利率大大低于此前通過(guò)非政府債券方式舉借債務(wù)的成本，為地方大幅減輕了債務(wù)付息壓力。地方債發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化水平穩(wěn)步提升，公開(kāi)發(fā)行平均利率整體高于同期限國(guó)債收益率約13個(gè)基點(diǎn)，同時(shí)，各地地方債公開(kāi)發(fā)行利率呈現(xiàn)分化，上海、北京等省份相對(duì)較低，而內(nèi)蒙古、黑龍江等省份相對(duì)較高。

（二）地方存量債務(wù)置換加速推進(jìn)，定向承銷占比穩(wěn)步提升。2016年置換債券發(fā)行規(guī)模同比增幅超過(guò)50%，2015年、2016年累計(jì)已發(fā)行置換債券8.1萬(wàn)億元。各地積極采用定向承銷方式發(fā)行置換債券，規(guī)模占全年置換債券規(guī)模的32.4%，同比提高7個(gè)百分點(diǎn)，較好地發(fā)揮了定向承銷方式不發(fā)生資金流、對(duì)債券市場(chǎng)沖擊較小等優(yōu)勢(shì)。

（三）期限結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定，發(fā)行節(jié)奏平穩(wěn)有序。2016年地方債加權(quán)平均期限為6.3年，與上年基本持平。按照財(cái)政部有關(guān)規(guī)定，地方財(cái)政部門(mén)綜合考慮項(xiàng)目資金需求、庫(kù)款情況、債券市場(chǎng)狀況等因素，科學(xué)安排債券發(fā)行，每季度置換債券發(fā)行量控制在本地區(qū)置換債券發(fā)行規(guī)模上限的30%以內(nèi)，有效避免了各地競(jìng)相發(fā)債及其可能造成的相互“踩踏”，較好地實(shí)現(xiàn)了地方債發(fā)行與國(guó)債發(fā)行的相互協(xié)調(diào)。

（四）自發(fā)自還機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范，透明度逐步提高。按照財(cái)政部有關(guān)文件要求，各地統(tǒng)一了地方債招標(biāo)日、繳款日、債權(quán)登記日和上市日等日期設(shè)定，將招標(biāo)日與上市日時(shí)間間隔縮短至3個(gè)工作日，進(jìn)一步優(yōu)化債券招標(biāo)發(fā)行規(guī)則、債券發(fā)行兌付辦法等制度，加強(qiáng)地方債發(fā)行現(xiàn)場(chǎng)管理。同時(shí)，增加披露了一些社會(huì)各界比較關(guān)注的信息，包括截至2014年底、2015年底的地方政府債務(wù)余額情況，2015年、2016年地方政府債務(wù)限額情況，各地區(qū)全口徑財(cái)政數(shù)據(jù)等。地方債發(fā)行規(guī)范化、透明化水平不斷提高。

（五）投資主體趨于多元化，流動(dòng)性有所改善。在截至2016年12月31日的地方債余額中，商業(yè)銀行持有比例約為88%，同比下降約5個(gè)百分點(diǎn)，政策性銀行、證券公司、基金、保險(xiǎn)公司持有比例均有不同程度的增長(zhǎng)。地方債質(zhì)押功能進(jìn)一步增強(qiáng)，全年地方債質(zhì)押式回購(gòu)規(guī)模為27.4萬(wàn)億元，同比增加18.1萬(wàn)億元；用于央行中期借貸便利（MLF）等貨幣政策操作和中央、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的地方債質(zhì)押余額為2.9萬(wàn)億元，同比增加2.6萬(wàn)億元。地方債現(xiàn)券交易量明顯增長(zhǎng)，全年地方債現(xiàn)券共成交2.2萬(wàn)億元，同比增加1.9萬(wàn)億元。

三、采取的主要措施

（一）完善地方債發(fā)行管理制度。一是印發(fā)《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，規(guī)范地方債發(fā)行各方面的工作，進(jìn)一步指導(dǎo)地方財(cái)政部門(mén)做好全年地方債發(fā)行管理。二是印發(fā)《地方政府債券發(fā)行現(xiàn)場(chǎng)管理工作規(guī)范》，進(jìn)一步加強(qiáng)地方債發(fā)行現(xiàn)場(chǎng)管理，防范有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。三是印發(fā)《關(guān)于規(guī)范地方政府債券發(fā)行安排備案材料格式的通知》，統(tǒng)一各地備案材料內(nèi)容，并要求涉及公開(kāi)發(fā)行置換債券提前置換以后年度到期債務(wù)的，各級(jí)財(cái)政部門(mén)、存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人、有關(guān)主管部門(mén)按規(guī)定事先簽訂四方協(xié)議，報(bào)當(dāng)?shù)貙T辦備案，督促地方財(cái)政部門(mén)扎實(shí)做好置換債券發(fā)行前期準(zhǔn)備工作，推動(dòng)置換債券資金及時(shí)支付，避免資金閑置沉淀。

（二）均衡地方債發(fā)行節(jié)奏，平穩(wěn)銜接國(guó)債與地方債發(fā)行。一是要求各地每季度末報(bào)送下季度存量債務(wù)分月到期量和置換債券發(fā)行初步安排，財(cái)政部匯總各地情況后及時(shí)反饋地方財(cái)政部門(mén)，作為其制訂具體發(fā)行計(jì)劃的參考，增強(qiáng)發(fā)債的計(jì)劃性。二是認(rèn)真審核各地備案的發(fā)行安排，按照每季度置換債券發(fā)行量不超過(guò)全年置換債券規(guī)模上限30%的要求，動(dòng)態(tài)控制各地置換債券季度發(fā)行量，均衡發(fā)行節(jié)奏。三是要求各地在確定債券發(fā)行具體時(shí)間時(shí)，至少提前7個(gè)工作日將具體發(fā)行日期報(bào)財(cái)政部備案，財(cái)政部按照“先備案先得”的原則協(xié)調(diào)各地發(fā)行時(shí)間等發(fā)行安排，避免國(guó)債、地方債相互“擠出”，也防止出現(xiàn)多地同時(shí)發(fā)債以及相互攀比中標(biāo)利率等情況。

（三）密切協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)對(duì)地方債發(fā)行服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。建立與人民銀行的信息共享機(jī)制，每月月初向人民銀行提供上月地方債發(fā)行有關(guān)情況，加強(qiáng)地方債發(fā)行管理與貨幣政策操作的協(xié)調(diào)配合。推動(dòng)人民銀行在常備借貸便利（SLF）、中期借貸便利（MLF）、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）等貨幣政策工具操作中更多使用地方債作為抵（質(zhì)）押品，拓寬地方債抵（質(zhì)）押用途。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中央國(guó)債登記公司、上海證券交易所（以下簡(jiǎn)稱上交所）等地方債發(fā)行服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不斷提升服務(wù)水平，保障地方債發(fā)行工作順利開(kāi)展。

（四）首次在上交所、上海自貿(mào)區(qū)成功發(fā)行地方債，推動(dòng)地方債投資主體多元化。一是在會(huì)同證監(jiān)會(huì)等部門(mén)深入研究的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)上交所完成其政府債券發(fā)行系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱上交所系統(tǒng)）升級(jí)改造等工作，批復(fù)同意上交所啟用該系統(tǒng)發(fā)行地方債。11月11日，上海市財(cái)政局首家通過(guò)該系統(tǒng)順利發(fā)行300億元地方債，中信證券、國(guó)泰君安等5家券商中標(biāo)量占比達(dá)到33%。較好發(fā)揮交易所債券市場(chǎng)對(duì)券商類金融機(jī)構(gòu)的動(dòng)員作用和對(duì)企業(yè)、個(gè)人投資者的輻射作用，拓展地方債投資者群體。二是會(huì)同人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)研究在自貿(mào)區(qū)發(fā)債相關(guān)制度安排，指導(dǎo)上海市財(cái)政局制定工作方案，會(huì)同人民銀行批復(fù)同意上海市財(cái)政局在自貿(mào)區(qū)發(fā)債申請(qǐng)。12月8日，上海市財(cái)政局首次在上海自貿(mào)區(qū)成功發(fā)行30億元地方債，匯豐銀行（中國(guó)）、渣打銀行（中國(guó)）、星展銀行（中國(guó)）等3家外資法人銀行中標(biāo)1.8億元，首次實(shí)現(xiàn)外資銀行參與中國(guó)地方債承銷。