利用世界銀行發(fā)展政策貸款支持地方財政可持續(xù)發(fā)展

黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)管理，不斷規(guī)范完善地方政府舉債融資機(jī)制，促進(jìn)地方財政可持續(xù)發(fā)展。財政部開創(chuàng)性地引入世界銀行（以下簡稱世行）發(fā)展政策貸款（DPL）工具，借助世行的資金和智力資源，支持開展“湖南省政府性債務(wù)管理能力提升項目”和“重慶市大渡口區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展項目”，在適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的同時，探索財政可持續(xù)發(fā)展的新模式，取得了積極成效。

一、我國首次引入利用世行發(fā)展政策貸款工具

2014年8月，全國人大常委會審議通過新《預(yù)算法》，明確允許地方政府適度舉債，并從舉債主體、舉債方式、規(guī)模控制、預(yù)算管理、舉債用途、風(fēng)險控制、責(zé)任追究等方面對地方政府債務(wù)管理做出了原則性規(guī)定。9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風(fēng)險，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。湖南省、重慶市積極落實新《預(yù)算法》和國務(wù)院有關(guān)部署，采取相關(guān)措施加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，同時為借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，先后向財政部申請利用世行發(fā)展政策貸款實施財政可持續(xù)發(fā)展項目。

發(fā)展政策貸款作為世行的新型貸款工具，旨在促進(jìn)借款國的行業(yè)制度和政策改革，貸款資金可一次性提取并納入借款國政府的一般性預(yù)算，不指定具體用途，由借款國根據(jù)自身的預(yù)算制度和操作流程安排使用。我國以往多是使用世行的投資型貸款，用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境治理等領(lǐng)域的項目投資，很少涉及政策改革領(lǐng)域。隨著我國政策環(huán)境的改善、治理水平的提升和機(jī)構(gòu)能力的增強(qiáng)，我國利用世行發(fā)展政策貸款推動相關(guān)領(lǐng)域改革的條件已經(jīng)成熟。2016年2月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，湖南省、重慶市發(fā)展政策貸款項目列入利用世行貸款2016―2018年備選項目規(guī)劃。經(jīng)過7個月的精心準(zhǔn)備，項目于9月順利完成談判。這是我國首次引入世行發(fā)展政策貸款工具，湖南省、重慶市將各自利用世行貸款2億美元探索加強(qiáng)本地區(qū)債務(wù)規(guī)范管理、實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展的新模式。

二、發(fā)展政策貸款項目助力中長期財政可持續(xù)

如何在加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的新形勢、新要求下保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康穩(wěn)定增長，是湖南省、重慶市面臨的共同課題。“湖南省政府性債務(wù)管理能力提升項目”和“重慶市大渡口區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展項目”將借助國際通行的風(fēng)險指標(biāo)數(shù)理分析模型，推動地方政府的債務(wù)風(fēng)險評估分析實現(xiàn)由“定性”到“定量”的跨越，幫助地方政府建立具有前瞻性、綜合性、透明性并融合財政預(yù)算、公共投資和債務(wù)管理的公共投融資體制，提高政府債務(wù)綜合管理能力和公共投資效率，實現(xiàn)中長期財政可持續(xù)。

（一）制定中期財政戰(zhàn)略和債務(wù)可持續(xù)框架，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險管理和財政可持續(xù)性。

世行利用其與國際貨幣基金組織（IMF）共同開發(fā)的技術(shù)工具，深入分析湖南省、重慶市的財政運(yùn)行機(jī)制、投資決策機(jī)制和存量債務(wù)構(gòu)成，幫助開發(fā)湖南省本級、重慶市大渡口區(qū)級債務(wù)可持續(xù)性分析模型，預(yù)測未來10年債務(wù)風(fēng)險走勢，提出相應(yīng)的財政支出和公共投資建議，并將有關(guān)成果應(yīng)用于編制重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目3年滾動債務(wù)預(yù)算。債務(wù)預(yù)算編制方式由以往以需求為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌需求和風(fēng)險、綜合考慮當(dāng)前需求與代際公平。湖南省以其“十三五”財政規(guī)劃為基礎(chǔ)制定了新的中期財政戰(zhàn)略，為省級公共投資確定了符合財政可持續(xù)性的指標(biāo)，推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型改革，確保經(jīng)濟(jì)和預(yù)算收入同步增長。湖南省級政府公共綜合負(fù)債指標(biāo)有望得到較好控制，負(fù)債水平將在2019年達(dá)峰值后步入下降通道。重慶市大渡口區(qū)制定了切實可行的中期財政戰(zhàn)略，其中承諾大渡口區(qū)未來5年年均投資規(guī)模將控制在11億元人民幣左右，同時將中期財政戰(zhàn)略的相關(guān)內(nèi)容以附錄形式納入向同級人大提交的2016年度預(yù)算草案。

（二）制定資本投資綜合計劃，改善投資效率。

2014年，湖南省率先在鐵路、公路和水利領(lǐng)域的一些投資公司中試編3年滾動預(yù)算。在總結(jié)前兩年試點工作的基礎(chǔ)上，2016年印發(fā)《關(guān)于編制省級政府公益性項目中期融資規(guī)劃的通知》，將編制3年滾動資本預(yù)算的做法制度化，對指導(dǎo)思想、基本原則、編制范圍、編制內(nèi)容和編制流程做出明確規(guī)定。通過多年度的資本預(yù)算框架，確保以較低的成本和風(fēng)險解決重點公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求，同時符合財政可持續(xù)性相關(guān)要求。此后，將逐步擴(kuò)大資本預(yù)算計劃的覆蓋范圍，正著手編制可實現(xiàn)省級公共投資全覆蓋的3年滾動計劃。重慶市大渡口區(qū)將以政府文件形式將編制3年滾動投資計劃這項任務(wù)規(guī)范化、制度化，并進(jìn)一步完善政府投資管理辦法，按照財政可持續(xù)要求，對政府投資實行總量控制，同時明確相關(guān)部門在投資管理各環(huán)節(jié)中的分工與職責(zé)，加強(qiáng)對政府投資的全過程管理，提高投資的經(jīng)濟(jì)和社會效益，促進(jìn)財政的可持續(xù)發(fā)展。

（三）構(gòu)建有力協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)財政運(yùn)行狀況監(jiān)測，建立對地方政府審慎債務(wù)管理的激勵機(jī)制。

一是建立高級別協(xié)調(diào)機(jī)制。湖南省建立省級政府性債務(wù)預(yù)算管理和風(fēng)險控制聯(lián)席會議制度，對項目的規(guī)劃、執(zhí)行和財政效率進(jìn)行持續(xù)性、系統(tǒng)性審查，將資本項目的“把關(guān)”職能制度化。聯(lián)席會議在省政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，由省財政廳廳長擔(dān)任召集人，發(fā)改委、交通廳、審計廳、金融辦等部門負(fù)責(zé)同志為成員，共同審議省級政府性債務(wù)改革方案和管理政策、制度以及省級政府性債務(wù)預(yù)算草案，研究省級政府性債務(wù)改革和債務(wù)預(yù)算執(zhí)行過程中的重大問題。重慶市成立市級、區(qū)級項目管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)項目的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、實施和督導(dǎo)工作。其中，市級管理機(jī)構(gòu)由市財政局和其他市級相關(guān)部門組成，區(qū)級管理機(jī)構(gòu)由區(qū)長牽頭，由區(qū)級項目辦、相關(guān)區(qū)級主管部門共同參與。二是建立地方債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，對本地區(qū)債務(wù)進(jìn)行監(jiān)測和監(jiān)管，并對財務(wù)審慎的地方政府進(jìn)行激勵。湖南將地方政府債務(wù)狀況分成紅、橙、黃、綠4個級次，以早期預(yù)警指標(biāo)作為確定債務(wù)限額、債務(wù)置換額度和新增債券額度的參考，非標(biāo)準(zhǔn)債務(wù)比和債務(wù)收入比較低的地方政府可獲得較大的債務(wù)置換份額。

（四）加強(qiáng)預(yù)算資金使用的透明度。

根據(jù)預(yù)算改革和債券市場的發(fā)展要求，改善對地方政府財務(wù)信息的監(jiān)測，加強(qiáng)信息披露。重慶市大渡口區(qū)出臺定期披露包括公益性國有企業(yè)在內(nèi)的公共部門資產(chǎn)負(fù)債信息的專門辦法，參照財政部相關(guān)指南編制大渡口區(qū)公共部門資產(chǎn)負(fù)債情況報告，包括公共部門資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出等詳細(xì)內(nèi)容。為全面反映大渡口區(qū)的實際情況，把區(qū)屬的兩家公益性國有企業(yè)的財務(wù)報告合并到公共部門資產(chǎn)負(fù)債情況報告，其他商業(yè)性國有企業(yè)則按權(quán)益法合并。湖南省推動預(yù)算信息公開，推進(jìn)“公民報告”、綜合負(fù)債報告、地方政府債務(wù)網(wǎng)上平臺“兩報告一平臺”的建設(shè)，開創(chuàng)了財政預(yù)算公開以及與公眾互動的新方式。一是每年發(fā)布預(yù)算報告和預(yù)算績效報告，建立網(wǎng)上平臺與公眾加強(qiáng)交流，編印精美的“公民報告”，用通俗易懂的語言幫助公眾了解政府財政信息。二是定期編制并發(fā)布政府負(fù)債情況報告，公布省本級及省級以下地方政府的全面?zhèn)鶆?wù)信息，提高了湖南省的信用水平，降低了政府舉債成本。三是建立地方債和財政數(shù)據(jù)網(wǎng)上公開平臺，定期發(fā)布債務(wù)構(gòu)成和風(fēng)險指標(biāo)等情況，減少市場主體面臨的不確定性，獲得更穩(wěn)定的融資和有效的定價。