行政公益訴訟的起訴期限問題芻議

●張艷歌/文

行政公益訴訟的起訴期限問題芻議

●張艷歌*/文

為期兩年的公益訴訟試點工作已經結束。在檢察機關提起行政公益訴訟試點工作的過程中，出現了許多法學理論與司法實踐無法銜接的問題，集中表現為公益訴訟與傳統行政訴訟的對接問題。行政行為具有的多樣性和繁雜性，容易導致危害結果的隱蔽性和潛伏性，使得檢察機關難以發現侵害公益的行為，而行政訴訟起訴期限制度往往也給檢察機關提起行政公益訴訟造成一定的難度。本文嘗試在分析行政訴訟起訴期限適用條件基礎上，指出其適用于行政公益訴訟領域的不合理之處，以期促進行政公益訴訟工作的開展。

行政訴訟 公益訴訟 起訴期限

行政起訴期限是否等同于訴訟時效是目前學術界爭論的焦點之一。從我國現行立法上看，我國并未對行政訴訟起訴期限作出明確的界定，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中使用了“起訴期限”字樣，最高人民法院行政審判庭編寫的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋釋義》中，在起訴與受理一章使用了“法定期限”。因此，有學者主張行政起訴期限等同于訴訟時效，也有學者主張行政起訴期限與訴訟時效是兩種不同的制度，還有學者主張行政起訴期限屬于訴訟時效的一種。

行政訴訟起訴期限，是指行政相對人對具體行政行為不服，向人民法院提起行政訴訟的法定期限。“超過該法定期限，相對人就喪失了對該具體行政行為提起訴訟的權利。”［1］所謂時效，單純從語義上說，就是時間的效力，作為一項法律制度，時效是指一定的事實狀態經過一定時間而發生一定法律后果的法律制度。訴訟時效通常又稱消滅時效，是指權利人不行使法定訴權的事實狀態持續到一定的期間，便產生該勝訴權喪失的法律后果。［2］雖然二者有著較多類似之處，例如期間經過都會導致自身權益難以得到保護等，但是二者之間依舊存在著較大差別，主要表現為：行政訴訟起訴期限屬于形成權，適用于行政訴訟領域，屬于程序性事項，當事人超過起訴期限提起訴訟的，法院可以依職權裁定不予受理或者受理后裁定駁回起訴，使案件無法進入實體審查階段；訴訟時效屬于請求權的一種，多適用于民商事領域，且其規定多為實體性問題，當事人超過訴訟時效提起訴訟的，在對方當事人提出抗辯的情況下，法院判決駁回原告的訴訟請求，但是原告享有的實體權利并未消滅，只是喪失了尋求公力救濟的機會，如果對方沒有提出抗辯，法院不能主動援引釋明，原告仍然有勝訴的可能性。本文的論述以《行政訴訟法》第46條規定為依托，使用“起訴期限”概念。

為落實黨的十八屆四中全會提出的探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的改革任務，最高人民檢察院和最高人民法院先后制定出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院實施辦法》）和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《法院實施辦法》），作為檢察機關提起公益訴訟和人民法院審理檢察機關提起公益訴訟案件的主要法律依據。由于上述兩個《實施辦法》中均未針對行政公益訴訟的起訴期限問題作出特別的規定，實踐中檢法兩家容易產生爭議。本文嘗試在分析行政公益訴訟與行政私益訴訟區別的基礎上，闡述行政公益訴訟不應適用現行《行政訴訟法》相關起訴期限規定的理由，并提出完善我國行政公益起訴期限制度的幾點建議。

一、行政公益訴訟是否適用行政訴訟起訴期限的爭論

對于行政公益訴訟是否適用起訴期限制度，存在不同的看法。“如果起訴期限期間設定過短，則偏重于行政效率的維護而忽略了對行政相對人合法權益的有效保護；起訴期限期間設定過長，則偏重于對行政相對人權益的保護，但勢必影響和降低相關的行政效率，對行政行為所代表的社會公共利益的維護不利”。［3］有觀點認為，國家和社會公共利益的本質特殊性決定了對侵害國家和社會公共利益的行為，任何時候都應受到法律追究和制裁，法律對此應作特別規定，不受訴訟時效的規定。［4］實踐中，確有不受訴訟時效規定限制的情形。以最高人民法院《關于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規定》第1條的規定為例，對于支付存款本金及利息的請求權就不適用訴訟時效。最高人民法院《關于民事案件訴訟時效司法解釋理解與適用》一書中曾對此問題作出解釋認為：“存款請求權的實現關系到民眾的生存利益，如果兌現存款本息請求權適用訴訟時效的規定，則將危及到民眾生存權，故該請求權不應適用訴訟時效的規定。”更為普遍的觀點認為，行政公益訴訟亦應存在起訴期限的限制。歸納起來，主要理由有：第一，行政公益訴訟雖然保護的是國家和社會公共利益，但保護對象的特殊性并不能影響訴訟時效制度的適用；第二，訴訟時效的制度符合訴訟的效益價值，如果沒有明確規定訴訟時效，起訴的門檻將大大降低，可能導致濫訴情況的出現，司法的經濟效益成本也會因此大大增加；第三，訴訟時效是包括行政訴訟在內的所有訴訟的基本制度，如刑事犯罪也是對國家和社會公共利益的侵害，刑事訴訟同樣有訴訟時效。［5］

在行政公益訴訟是否應受起訴期限限制這一問題上，筆者同意后一種更具理性的觀點，行政公益訴訟應該適用起訴期限制度，原因有：（1）起訴期限制度是一項基本制度，既要保護當事人合法權益，也需要維護社會秩序的穩定；既要促進行政機關的依法行政，又要維持行政行為的公信力。因此，需要起訴期限制度平衡彼此之間的利益。（2）起訴期限制度一方面能夠促使行政相對人積極的運用法律手段維護自身權益，另一方面也體現著對行政機關的監督，約束行政行為。（3）起訴期限制度能夠有效節約司法資源。這既表現為超過起訴期限后當事人起訴的法院不予受理或者受理后法院駁回起訴，使當事人喪失訴權，也表現為對證據的調取、采納方面的方便與高效。

二、《行政訴訟法》第46條不適用于行政公益訴訟的理由

（一）《行政訴訟法》所規定的行政訴訟模式是行政相對人為了維護自身權益而提起的私益訴訟

《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這表明我國《行政訴訟法》所規定的行政訴訟是指行政相對人或利益相關方為了維護自身權益而提起的訴訟，這種訴訟是在傳統訴訟框架下進行的傳統私益訴訟。從理論上講，傳統的行政訴訟要求原告與被訴行政行為之間具有直接的法律上的利害關系。所謂“直接的”，就是不需要借助其他媒介的意思，即被訴行政行為一旦作出，不需要借助其他的法律關系就必將對原告的利益發生影響；所謂“法律上的”，指的是這種被影響的利益是法律上需要保護的利益，也就是說，這是一種行政主體在作出被訴的具體行政行為時依法應當納入考慮范圍的利益。［6］很明顯，行政機關在作出行政行為的時候，并不會直接影響到檢察機關的利益，也不會當然的將檢察機關納入利益考慮范圍。檢察機關提起的行政公益訴訟，是代表國家和社會公共利益提起的，是區別于傳統私益訴訟的現代型訴訟。《行政訴訟法》的條文規定本身與公益訴訟要求的“旨在維護公共領域的非私人利益”的要求是相矛盾的。因此，《行政訴訟法》并未為行政公益訴訟這一新的訴訟模式設定存在的空間，自然不能將規制傳統私益訴訟的法律條文直接套用在行政公益訴訟身上。

（二）《行政訴訟法》所規定的原告具有的訴訟地位不同于檢察機關的訴訟地位

根據《行政訴訟法》第2條的規定可知，提起行政訴訟的原告是公民、法人或者其他組織。根據《檢察院實施辦法》第15條、第42條規定，人民檢察院以公益訴訟人身份提起公益訴訟。由前述分析可知，“公益訴訟人”的身份體現了檢察機關的特殊訴訟地位，主要在于“原告”必須與“訴”有直接的利害關系，而公益訴訟中檢察機關與“訴”并無直接的利害關系，是為了“公益”提起訴訟。［7］檢察機關以公益訴訟人的身份提起公益訴訟，履行的是法律監督職能，目的是加強對國家和社會公共利益的保護。同時，《檢察院實施辦法》中也明確規定了檢察機關提起公益訴訟應該遵循的特殊程序等，例如特殊的案件辦理時限、免交訴訟費用、訴前程序等。因此檢察機關具體的訴訟權利義務應當區別于普通的原告。

（三）《行政訴訟法》所規定的受案范圍僅限于類型有限的具體行政行為

根據《行政訴訟法》第12條及《行政訴訟法司法解釋》第42條的規定可知，提起行政訴訟的行為必須是具體行政行為，則《行政訴訟法》第46條所規定的起訴期限自然也是針對具體行政行為。所謂“具體行政行為”是指行政主體在行政管理的過程中，針對特定個人或組織采取具體措施的行為，其行為的內容和結果直接對行政相對人產生權利、義務關系的影響。因此，行政訴訟法的目的僅僅在于賦予行政相對人對抗范圍極其有限的具體行政違法以救濟權，而不是賦予他們對行政機關所管理的公共事務的參與權。但公益訴訟是一種不同于傳統私人訴訟模式的一種全新類型的訴訟，是民眾干預公共生活的一種新的制度儲備。［8］試點期間，檢察機關提起行政公益訴訟所關注的是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的行為，至于行政機關的履職行為到底是有行政相對人的具體行政行為還是沒有行政相對人的其他行政行為，則無需進行區分。因此，《行政訴訟法》第46條規定的僅針對具體行政行為的起訴期限并不能直接適用于行政公益訴訟。

（四）《行政訴訟法》所規定的提起行政訴訟必須有具體的訴訟請求

我國立法機關認為具體的訴訟請求是指，原告必須明確其起訴所要解決的問題，也就是向人民法院提出保護自己權益的具體內容。一般有以下三類：一是確認之訴，即請求人民法院確認某種法律關系；二是給付之訴，指請求法院判決對方當事人履行給付義務；三是變更之訴，指請求變更或者消滅既存的法律關系。［9］具體的判斷標準有二：一是看法律效果是否具體；二是看對象是否具體，即看法律關系是否具體。［10］在法律效果非常明顯的情況下，主要涉及法律關系是否具體的問題。根據《實施辦法》第28條規定，檢察機關提起行政公益訴訟主要針對的是負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為造成國家和社會公共利益受到侵害的行為，提起訴訟的主要目的是督促行政機關履行監督管理職責，訴訟請求一般為要求行政機關繼續履行監督管理職責。［11］這里的監督管理職責是一個比較寬泛的概念，有時候沒有具體的對應的法律關系的存在，例如上文所述的國有資產保護案中，起訴行政機關的主要目的是要求其按照《事業單位國有資產管理暫行辦法》的規定，履行對國有資產的監督管理職責，也即起訴書中提出的訴訟請求；又如某縣檢察機關訴環保局怠于履職案中所提的訴訟請求為“判決被告繼續履行監管職責”，［12］如果按照傳統行政私益訴訟的模式，這種訴訟請求可能面臨著訴求不具體、難以執行的問題。

（五）適用《行政訴訟法》第46條將導致行政公益訴訟的起訴期限起算點難以確定

根據《行政訴訟法》第46條的規定，行政訴訟的起訴期限起算點為公民、法人或者其他組織自知道或者應該知道行政行為作出之日起開始計算。如果套用該條規定，那么檢察機關提起公益訴訟的起訴期限起算點應如何確定？是從檢察機關知道或者應當知道國家或社會公共利益受到侵害時計算，還是從檢察機關知道或者應當知道行政機關存在違法行使職權行為或者不作為之日起計算？若采用前一種起算法，則判斷國家或社會公共利益受到侵害的標準是什么？若采用后一種起算法，則如何判斷檢察機關知道或應當知道的時間？是收到線索的時間還是立案審查的時間？如果在具體案件中糾結于起訴期限起算點的確定，則起訴期限的認定就會喪失基礎。

三、行政公益訴訟起訴期限制度的完善

（一）應明確行政公益訴訟的起訴期限的起算點

考慮到實踐中行政行為大量存在，檢察機關難以全面掌握，只有國家或社會公共利益受到侵害時才易知曉，且行政公益訴訟的提起以公益受到侵害為條件，因而起訴期限的起算點，應從檢察機關知道或者應當知道國家或社會公共利益受到侵害時計算。從有利于法院審查判斷和規范檢察機關提起行政公益訴訟程序等角度出發，建議以檢察機關對案件予以立案審查的時間作為起訴期限的起算點。

（二）應適當延長行政公益訴訟的起訴期限

公益訴訟具有特殊性，保護的是國家和社會利益。考慮到行政公益訴訟中國家和社會利益受侵害結果具有潛伏性、滯后性以及因果關系的復雜性，導致確認和判斷損害結果及提供有關證據難度更大，應考慮將行政公益訴訟起訴的普通時效期限和最長時效期限在現行《行政訴訟法》規定的基礎上予以適當延長。就普通時效而言，《行政訴訟法》規定的6個月期限明顯過短，建議借鑒《環境保護法》第42條的規定，將行政公益訴訟的普通起訴期限至少規定在3年以上。就最長起訴期限而言，既要考慮到對公益保護的特殊性，又要兼顧損害修復的必要性和可行性。建議在目前規定的5年的基礎上再適當延長行政公益訴訟的最長起訴期限。

（三）應明確訴前程序對起訴期限的影響

從試點效果來看，訴前程序在行政公益訴訟中發揮了督促依法行政、節約司法資源的積極作用，將來立法保留訴前程序的可能性較大。在這一前提下，需要進一步明確訴前程序對起訴期限的影響。若檢察機關已經通過訴前程序督促行政機關履職，則起訴期限應從檢察機關發出訴前建議時中斷。至于檢察機關從發出建議至收到行政機關回函期間的時間則不應計入起訴期限。

注釋：

［1］姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2007年版，第551頁。

［2］李軒：《試析行政訴訟時效及其適用》，載《行政法學研究》2000年第1期。

［3］林俊盛：《行政訴訟起訴期限制度研究》，法律出版社2014年版，第58頁。

［4］劉鳳玉：《檢察機關民事公益訴訟相關問題探析》，載《赤峰學院學報》2013年第11期。

［5］高宗祥：《行政公益訴訟制度施行疑難探討》，載《人民檢察》2016年第10期。

［7］莫于川主編：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學出版社2012年版，第317—319頁。

［8］徐全兵：《檢察機關提起公益訴訟有關問題》，載《國家檢察官學院學報》2016年第3期。

［9］曾于生：《關于公益訴訟的若干理論問題反思》，載《華東師范大學學報（社會科學版）》2012年第6期。

［10］全國人大常委會法制工作委員會民法室：《中華人民共和國民事訴訟法條文說明、立法理由及相關規定》，北京大學出版社2012年版，第199—200頁。

［11］王學棉：《“具體”的訴訟請求》，載《國家檢察官學院學報》2016年第2期。

［12］最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機關提起公益訴訟實戰與探索》，中國檢察出版社2017年版，第390－394頁。

*北京市通州區人民檢察院檢察官助理［101101］