論行政機關初步意見案件的法律問題歸屬
——以一起《規劃設計方案》批準行政案件為例

●錢昕 王燁

論行政機關初步意見案件的法律問題歸屬
——以一起《規劃設計方案》批準行政案件為例

●錢昕 王燁

規劃行政部門對《規劃設計方案》作出的批準行為是行政機關向項目建設單位頒發建設工程規劃許可證過程中的一種行政行為，屬行政機關的初步意見。①何海波在《行政訴訟法》(法律出版社2011年版，第165頁)一書中將綜合規劃土地局作出的《關于“震旦國際大樓”設計方案的審查意見》歸為行政機關的初步意見。該行政行為與本案討論的《規劃設計方案》批準行為性質上類同，都是行政機關針對第三人項目規劃設計方案作出的審查意見。不同之處是，前者為行政機關針對第三人申請修改項目工程規劃設計參數作出的審查意見；后者是行政機關對《規劃設計方案》作出的初次審查意見(未涉及修改問題)。兩種行為之后跟隨的都是建設工程規劃許可。由于相關項目的建設可能對周邊相鄰人的權益產生一定的影響，司法實踐中部分當事人就該行政行為向法院提起了訴訟。

一、據以討論的案例

2011年9月14日，某縣城市規劃建設局(以下簡稱“規劃局”)批準了一建設公司的《規劃設計方案》申請。方案中涉及的工程項目位置與該縣香精廠毗鄰。香精廠認為相關項目建成后自己的出入通行權將嚴重受阻、生產經營活動也將深受影響，遂于同年9月向復議機關申請行政復議，請求撤銷規劃局作出的這一批準行為。其后復議機關維持了該行政行為。再后，香精廠于2012年1月向縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷規劃局作出的《規劃設計方案》批準行為。②司法實踐中，有的當事人在法官指導下改訴建設工程規劃許可。不過也有當事人堅持訴《規劃設計方案》批準行為或對兩個行政行為都提起訴訟。本案屬前一種類型。其他行政爭議中類似情形也有發生，如涉及農村集體土地行政案件，村委會或農村集體經濟組織起訴建設項目用地預審、建設項目立項審批或申請征收土地報批行為的。

二、相關意見的分歧

本案在審查中出現了三種觀點：第一種觀點是《規劃設計方案》批準行為不屬于行政訴訟受案范圍；第二種認為該行政行為可訴，但香精廠不具有原告主體資格；第三種則既認可批準行為的可訴性，也認為香精廠具有原告資格。

持第一種觀點的理由是：《規劃設計方案》批準行為是頒發建設工程規劃許可證的必經程序，屬規劃局實施建設工程規劃許可中的過程性、階段性行為。此時正常的行政程序尚未完成，故該行為屬不成熟行政行為。又，不成熟的行政行為對原告權利與義務不產生實際影響，因此不可訴。

第二種觀點的理論依據是：被訴行政行為是規劃局向第三人作出的一種行政許可行為。與建設工程規劃許可一樣，該行政行為也屬《行政許可法》調整，因而可訴。不過，由于該行政行為與香精廠不具有直接的法律上的利害關系，并非必然會影響其權利或義務，故香精廠無行政訴訟原告資格。

第三種觀點對《規劃設計方案》批準行為的可訴性理由分析與第二種觀點一致，但在原告資格問題上卻認為由于香精廠在地理位置上與《規劃設計方案》中的工程項目相鄰，該廠通行權在項目建成后必將受到影響，且生產經營活動也會受到一定程度的影響，因此該廠有原告主體資格。

三、法律問題的歸屬

三種觀點，各有論據。孰是孰非尚須考證。不過，探析的路徑大抵為“先可訴性，后原告資格”，因為“原告資格的第一個法定構成要件是，必須有可訴的行政行為存在”。③江必新：《行政訴訟法——疑難問題探討》，北京師范學院出版社1991年版，第111頁。

(一)可訴性之問探析

1.成熟性原則梳理

觀點一的理論根據為“成熟性原則”，故梳理該原則的含義與標準成為必要。

“成熟性原則”源于美國法院判例，“要求案件必須發展到能夠起訴的階段，才能提出控訴，否則法院不受理”，④石佑啟：《在我國行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，載《行政法學研究》2004年第1期。亦即行政行為必須成熟到可被起訴的時候，法院才享有司法審查的權力，可以受理相關的案件。⑤江必新、梁鳳云在《行政訴訟法理論與實務》(北京大學出版社2011年版，第730—731頁)中也有相關論述，如，“原告提起行政訴訟必須以行政機關的行為存在為基礎”，“行政法律行為存在一般包括兩個條件：a該行政法律行為已經產生一定的法律效果。b該行政行為已經完成，而非正在形成中的、不成熟的行政行為”。可見，此原則意欲解決的是行政訴訟受案范圍問題。也可以說當時機不夠成熟時行政行為游離于行政訴訟受案范圍之外，不可訴。故對行政行為可訴性問題的探討可從行政行為成熟標準入手，觀行為成熟程度是否已達該標準。若是，則為可訴的行政行為；不然，應排除在受案范圍之外。

行政行為的成熟標準可分實質標準和形式標準。實質標準指“行政行為是否對相對人的權利義務造成了實際的影響，包括因行政行為的實施，導致相對人權利、利益、名譽、地位上受損，或義務的承擔或加重等”；⑥蔡樂渭：《行政訴訟中的成熟性原則研究》，載《西南政法大學學報》2005年第5期。而形式標準則指“須待行政行為發展到最后決定階段才算成熟”。⑦前引⑥。相比之下，形式標準具有“終了性”的特征，易于分辨，是判斷行政行為可訴性的常用標尺。但該標準亦有“不可靠”之處，因“如果一個最終行為中包含一個或幾個獨立的實體行為，則相對人在行為終結后可對最終行為或其中任何一個實體行為提起訴訟”。⑧薛剛凌：《行政訴訟受案標準研究》，載《法商研究》1998年第1期。⑨薛剛凌在《行政訴訟受案標準》(《法商研究》，1998年第1期)中提到：“所謂實體行為是指影響相對人實體權利與義務的行政行為”。這種僅限于“相對人”的說法固然有些滯后，以“利害關系人”代之或許更為合適，但其所講的行政行為可訴性實體性標準至今仍有現實意義。作為補充，她在文中指出“程序行為不可訴，但其違法時可作為實體行為的程序要件受審查”。另，江必新主編的《新行政訴訟法專題講座》(中國法制出版社2015年版，第75頁)中也寫到“判斷一個行政行為是否對當事人的權利義務產生不利影響，不能簡單地看該行政行為是否已經達到終了階段。”及“未達到終了階段的行政行為，也可能對當事人的人身、財產等合法權益造成實際損害或者權利受到實際限制，根據成熟性理論，此時盡管行政程序還在未終了階段，但是，因當事人權利已經受到了損害或者限制，該中間性行政行為也可以成為一個成熟的行政行為，應當納入行政訴訟受案范圍。”故實質標準才是判斷行政行為可訴性的至要依據。

2.被訴行為成熟度

本案中，被訴《規劃設計方案》批準行為從形式上來看，處于建設工程規劃許可行為作出之前，是規劃許可行為的前置行為，離建設工程規劃許可完成尚有一段時距，類似程序性行政行為，有一定的“不成熟”特征。但若仔細分析該行為對利害關系人權利義務產生的影響，卻可發現其已具相當的成熟性，因從《規劃設計方案》申請人——建設公司角度看去，其相關權利義務受到了實際影響。分析如下：如果規劃局批準了《規劃設計方案》，建設公司便擁有了申請建設工程規劃許可的一個法定條件，當其他條件齊備時，該公司便可獲得相應的建設工程規劃許可；不然，即便該公司具備了其他申請條件，仍不能取得建設工程規劃許可、實施相應工程建設(部分同意的審查意見也不可用于申請建設工程規劃許可)。故該行政行為對利害關系人⑩當然，權益因此行政行為受到影響的公民、法人或其他組織相對建設工程規劃許可來講數量有限，但并非沒有。權利和義務的影響是實際的。依成熟性原則實質標準，規劃局作出的《規劃設計方案》批準行為已合司法審查要求，因此可訴。該行政行為屬“最終行為中包含的獨立實體行為”。權利與義務受到實際影響的當事人可就最終行為——建設工程規劃許可提起訴訟，也可起訴該批準行為。

（二）原告資格辨析

1.原告資格理論

囿于案件發生的時間，分析本案起訴人是否具有原告資格問題時應考察1989年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“89年《行政訴訟法》”）及《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《若干解釋》”）。89年《行政訴訟法》第41條規定提起行政訴訟的原告應當是“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”，而《若干解釋》第12條則規定“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。此為判斷起訴人是否具備原告主體資格的兩條重要規定。其中，前者明確了行政訴訟原告主要類型和“取得原告資格的條件”，后者則針對由于前者富有主觀“認為”色彩的表述可能導致原告資格過于寬松的趨勢予以縮緊，以使行政訴訟只為那些確與行政行為存在法律上利害關系的當事人展開。實務中，原告資格的辨析應以后者為準。關于何謂“法律上的利害關系”，論者頗豐。不過，“一般來說，法律上的利害關系是對特定人所產生的特別的利害關系”。對特定人而言，并非其所有相關利益都應計入關系之中。行政訴訟原告資格的確定既要考慮保護當事人訴權也應注意維護行政管理秩序穩定性與連貫性。為此，有的法官認為應將“與具體行政行為有法律上的利害關系”理解為“行政機關的行政行為對公民、法人和其他組織的權利義務已經或將會產生實際影響”，并強調“這種實際影響的利害關系，包括不利的關系和有利的關系，但必須是一種已經或者必將形成的關系”。筆者贊同其說，同時認為“倘若出于特殊的立法或者司法政策考慮，對于間接損害的受害者也可以給予救濟”亦是正確的。除非法律另有規定，“被訴行政行為對起訴人權益的影響，必須是一種確定的、現實的、直接的影響”。“法律上的利害關系要求相關利益是現實的或者伸手可得的，而不純粹是一種期待的、虛無縹緲的利益”。

2.本案具體分析

本案，由于我國《城鄉規劃法》第四十條規定：“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證”，第三人取得《規劃設計方案》批準后不可立即開始相關工程的建設，而香精廠所稱的通行權等權益損失也并非必然發生。該批準行為欲對香精廠的權益產生實際的影響還需通過建設工程規劃許可，即只有建設公司取得建設工程規劃許可之后，相關工程的建設才可進行，而起訴人權益才會受到確定的、切實的、毫無疑問的，而非可能的、期待的、具有預測性的影響。另外，目前我國法律尚未明確規定本案起訴人可起訴《規劃設計方案》批準行為，故香精廠不享有原告主體資格。

（作者單位：山東法官培訓學院 沂源縣人民法院）

責任編校：山瑩