檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的思考

●周道航/文

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的思考

●周道航*/文

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與整合問題由來已久，當(dāng)前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合仍沒有跳出傳統(tǒng)思路窠臼，導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂的局面并沒有根本性改變，這主要是由于檢察機(jī)關(guān)的行政化管理體制和司法規(guī)律不相符導(dǎo)致的。在當(dāng)前新一輪的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，要立足偵防部門轉(zhuǎn)隸的現(xiàn)實(shí)，回歸司法屬性，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重公正和效率，根據(jù)檢察職能的配置，對現(xiàn)有業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，同時(shí)對綜合部門進(jìn)行優(yōu)化。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 整合 混亂 原因 建議

隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革要求對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作出相應(yīng)的調(diào)整，檢察人員分類管理、司法行政管理權(quán)與檢察權(quán)管理相分離改革也要求對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)檢察改革的協(xié)調(diào)與推進(jìn)。因此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革須統(tǒng)籌推進(jìn)，爭取在這一輪檢察改革中徹底解決當(dāng)前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置亂象。

一、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及整合現(xiàn)狀

縱觀全國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的歷史沿革，自恢復(fù)建院以來，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)雖然反映和適應(yīng)了不同時(shí)期檢察工作職責(zé)的調(diào)整和變化，但機(jī)構(gòu)的龐雜與混亂卻是不爭的事實(shí)，無論是上下級(jí)院之間、同級(jí)院之間，還是不同地區(qū)院之間，抑或是同一地區(qū)同一級(jí)別的院之間，從未有過一個(gè)完整統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)名稱、數(shù)量和級(jí)別規(guī)格，甚至統(tǒng)一的職能定位。

現(xiàn)實(shí)的狀況是由各省級(jí)院、各地市級(jí)院和各個(gè)區(qū)縣院的領(lǐng)導(dǎo)，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)，履行同一職能的部門，不同級(jí)別，不同地區(qū)的院，甚至同一地區(qū)同一級(jí)別的院，名稱各異，有局、部、辦、處、署、科等稱謂；在級(jí)別規(guī)格上，有處、科、股級(jí)等等。這些差別體現(xiàn)這些院領(lǐng)導(dǎo)的溝通協(xié)調(diào)能力和水平，其依靠的是人際關(guān)系的溝通協(xié)調(diào)而不是依靠制度的設(shè)計(jì)。也正因?yàn)槿绱耍灾略谝欢螘r(shí)期，出現(xiàn)了一種奇怪的現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)名稱大的、新的、規(guī)格級(jí)別高的院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人，甚至一般的工作人員，在機(jī)構(gòu)名稱小的、老的、規(guī)格級(jí)別低的院同事面前，表現(xiàn)出一種優(yōu)越感。而少數(shù)機(jī)構(gòu)名稱小的、老的、規(guī)格級(jí)別低的院的同事，也竟會(huì)表現(xiàn)出一定的自卑感，失落感。

隨著司法改革的深入推進(jìn)，當(dāng)前各地檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合中，仍然走的是過去的老路，即由基層院先行探索，再總結(jié)推廣，而歷史已經(jīng)證明，這一傳統(tǒng)路徑是行不通的。新一輪的改革如何走出這一歷史困境，如何擺脫一直以來的混亂局面，特別是如何面對即將來臨的新的檢察工作格局，真正回歸到司法機(jī)關(guān)這一根本屬性上來，是當(dāng)前亟待思考和解決的問題。

二、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合混亂的原因

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂的原因，表面和現(xiàn)象上是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈的行政化色彩，以及機(jī)構(gòu)數(shù)量上的膨脹臃腫和求大求新求高求全；深層和本質(zhì)上體現(xiàn)的是官本位思想的根深蒂固，以及對司法辦案規(guī)律的背離。

（一）檢察機(jī)關(guān)管理體制的行政化

檢察長負(fù)責(zé)制是檢察機(jī)關(guān)管理體制行政化的直接體現(xiàn)，這與行政機(jī)關(guān)的首長負(fù)責(zé)制完全吻合。行政首長對本級(jí)政府或部門的工作負(fù)全責(zé)，重大事務(wù)皆有行政首長定奪，具體日常事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)雖是司法機(jī)關(guān)，但其本身確有行政屬性，管理體制帶有某種行政色彩實(shí)屬正常。但過于行政化的做法，使檢察機(jī)關(guān)弱化了司法屬性，也就是檢察長負(fù)責(zé)制，即檢察長是檢察機(jī)關(guān)的首長，全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的所有工作，對檢察機(jī)關(guān)的工作具有最終的決策權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。檢察長負(fù)責(zé)制反映在具體工作上就是檢察工作管理模式以及人員思維方式的行政化。在領(lǐng)導(dǎo)體制上要求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)，在司法辦案體制上形成層層審批的辦案模式。上級(jí)有權(quán)改變下級(jí)的意見，下級(jí)必須服從和接受上級(jí)的意見，特別是檢察長的意見。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的臃腫膨脹

并不是說行政化就必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的膨脹，但其很容易導(dǎo)致權(quán)力的擴(kuò)張，而權(quán)力的擴(kuò)張一定程度上反映在機(jī)構(gòu)的膨脹上，或者說機(jī)構(gòu)的膨脹反映了權(quán)力的擴(kuò)張。機(jī)構(gòu)膨脹的原因是多方面的，主要有三個(gè)方面，即干警政治待遇的解決、上級(jí)部門機(jī)構(gòu)對口的要求和權(quán)力的自我擴(kuò)張欲望。

1.政治待遇的解決一直是困擾檢察機(jī)關(guān)或檢察長的一個(gè)重大疑難復(fù)雜問題，也是干警普遍關(guān)心的問題。由于檢察機(jī)關(guān)管理體制的行政化，以及檢察人員管理參照公務(wù)員管理的體制，檢察人員政治待遇的解決必須向行政機(jī)關(guān)看齊，如廳、處、科級(jí)等，而這又與自身的經(jīng)濟(jì)待遇、社會(huì)地位和社會(huì)認(rèn)同緊密關(guān)聯(lián)。檢察人員自身也將政治待遇解決的理想與否，作為衡量自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不是以司法辦法的能力和水平，社會(huì)公眾也是如此看法。但相對于一般行政機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)人員多而流動(dòng)性很弱，出路不暢，長期處于封閉的狀況。為此，增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及爭取內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的升格就成為普遍的，也是最為有效的實(shí)現(xiàn)手段。解決更多人的政治待遇，解決更高的級(jí)別，成為不可回避的現(xiàn)實(shí)。

2.上級(jí)院對下級(jí)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對口設(shè)置的要求。長期以來，形成了一個(gè)較為固化的思維模式，即上級(jí)院有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，如果下級(jí)院沒有與本級(jí)院相對應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有對口的部門，當(dāng)然地認(rèn)為下級(jí)院對這項(xiàng)工作不重視，甚至通過各種形式要求下級(jí)院向當(dāng)?shù)攸h委和政府爭取支持，增設(shè)對口部門，下級(jí)院也正好借上級(jí)院的要求向地方黨委政府爭取，且盡可能升格機(jī)構(gòu)。

3.檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的自我擴(kuò)張。這些年檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的自我擴(kuò)張是一直存在并一直連續(xù)的，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量的不斷增多和名稱的不斷出新，就是極好的例證。這種擴(kuò)張的趨勢讓人有一種檢察機(jī)關(guān)包打天下的感覺。從這些年檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的演變或改革的過程來看，基本上都是由下而上，而不是由上而下的改革過程。由于缺少頂層設(shè)計(jì)，于是只能要求先由各地特別是基層院探索前行。正是因?yàn)榇瞬艑?dǎo)致權(quán)力的擴(kuò)張，下級(jí)院、基層院探索內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的過程，某種程度上就是權(quán)力自我擴(kuò)張的過程。有些本不是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)或能夠承擔(dān)得了事情，很多以監(jiān)督者名義，或以需要被監(jiān)督為由擴(kuò)張進(jìn)來，沖淡了核心業(yè)務(wù)工作。

（三）對司法辦案規(guī)律的背離

檢察機(jī)關(guān)對自身屬性定位和職能定位在認(rèn)識(shí)上的模糊不清和漂浮不定，一定程度上也是對自身不自信的表現(xiàn)。《憲法》明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是通過檢察監(jiān)督，維護(hù)國家憲法和法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。根據(jù)《人民檢察院組織法》，檢察機(jī)關(guān)主要職責(zé)有三項(xiàng)，即職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕和審查起訴、偵查和審判活動(dòng)監(jiān)督。履行好這三個(gè)方面的職責(zé)，既是抓住了檢察機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)，又是檢察機(jī)關(guān)的生存之本，威信所在，也是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)職能的充分彰顯。但事實(shí)上，這些業(yè)務(wù)并沒有履行到位，而是在權(quán)力的自我擴(kuò)張中弱化了主責(zé)主業(yè)。機(jī)構(gòu)由早期的幾個(gè)擴(kuò)張到現(xiàn)在的二三十個(gè)，職能由主業(yè)擴(kuò)張至非主業(yè)。如偵查監(jiān)督、公訴業(yè)務(wù)程式化問題突出，法律監(jiān)督力度不夠；派駐監(jiān)察室職能延伸偏離司法軌道；檢察機(jī)關(guān)整體參與非司法職能的社會(huì)治理過多等等。當(dāng)然這種局面的形成是由多種主客觀因素、內(nèi)外部因素造成的，但這與檢察機(jī)關(guān)自身沒有充分履行好職責(zé)，貪多求大而且無力擔(dān)當(dāng)是密不可分的。

三、推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的建議

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合中須注意的幾個(gè)因素

1.著眼于偵防部門轉(zhuǎn)隸。隨著監(jiān)察委改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸是必然趨勢，當(dāng)前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革中不能僅立足于現(xiàn)狀，而是要放眼長遠(yuǎn)，立足于檢察機(jī)關(guān)沒有偵防部門的長遠(yuǎn)格局來設(shè)計(jì)，現(xiàn)在反貪、反瀆、預(yù)防，還有部分地區(qū)的指揮辦都將不復(fù)存在。但與監(jiān)察委對口的職務(wù)犯罪公訴工作必然有新的要求，需要建立相應(yīng)的銜接機(jī)制。

2.回歸并充分體現(xiàn)司法屬性是改革的根本歸宿。隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，檢察人員分類管理改革也將推進(jìn)。檢察官必須回到司法辦案的崗位上，檢輔人員和書記員必須承擔(dān)起輔助職能和書記員的職責(zé)，行政管理人員歸屬公務(wù)員序列等等，各歸其類，各回其位，各行其責(zé)，特別是要讓檢察官真正走出向行政職級(jí)看齊的現(xiàn)狀，同時(shí)要能彰顯檢察官的主體地位，以及檢察官的尊嚴(yán)和榮譽(yù)感。

3.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。自上而下一體遵循是這一輪改革的關(guān)鍵之路，也是改革能否成功的關(guān)鍵所在。頂層設(shè)計(jì)，自上而下，強(qiáng)力推進(jìn)，強(qiáng)制規(guī)范，應(yīng)是必須遵循的改革路徑。在具體設(shè)計(jì)上要做到四個(gè)統(tǒng)一：統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱，提高機(jī)構(gòu)的權(quán)威性；統(tǒng)一機(jī)構(gòu)職責(zé)，提高機(jī)構(gòu)的公信力；統(tǒng)一機(jī)構(gòu)數(shù)量，避免機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性；統(tǒng)一機(jī)構(gòu)規(guī)格級(jí)別，避免不同地區(qū)和同一地區(qū)、同一級(jí)院之間的攀比。這四個(gè)統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)是一種剛性的約束，任一地區(qū)、任一級(jí)別院都不得突破，以此來體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對憲法和法律賦予的監(jiān)督職責(zé)的擔(dān)當(dāng)，提升檢察機(jī)關(guān)整體的權(quán)威性和公信力。

4.注重公正與效率。公正是司法機(jī)關(guān)的核心和使命，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革必須要把公正置于首要位置。提高司法效率應(yīng)是司法機(jī)關(guān)追求的重要目標(biāo)之一，這不僅體現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)自身的低投入和高收益上，即以最小的司法成本投入獲取最大的司法效益上，還體現(xiàn)在自身運(yùn)轉(zhuǎn)和其他當(dāng)事人參與司法的便捷性上，即自便與便民兩個(gè)方面。必須使內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)盡可能科學(xué)合理，合乎司法辦案規(guī)律，合乎公正高效的要求，以實(shí)現(xiàn)司法資源配置的最優(yōu)化。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的設(shè)想

具體到各個(gè)職能部門的設(shè)置，有些部門是現(xiàn)實(shí)的，不可變或不會(huì)大變化的，如審查逮捕與審查起訴工作；有些則是可以預(yù)測預(yù)知的，如自偵部門將不存在；而有些則是不確定的，如警務(wù)部門和控申部門等。警務(wù)部門存在還是取消或合并是個(gè)問題，其主要職能或核心職能是服務(wù)、服從于貪污賄賂等職務(wù)犯罪的偵查，既然檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能即將要?jiǎng)澽D(zhuǎn)監(jiān)察委，那么依附于職務(wù)犯罪偵查職能的警務(wù)部門如何存在？同樣，控告申訴部門的控告職責(zé)主要是受理報(bào)案、舉報(bào)并對舉報(bào)線索分流、初核等，既然檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)沒有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，群眾也就沒有再向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)的必要了，遇有此類問題直接向紀(jì)委監(jiān)察委反映更為直接便捷。那么控申只剩下受理申訴的職能了，而申訴案件的辦理，不管是刑事的，還是民事行政的，都屬于訴訟監(jiān)督的范疇，且越往下級(jí)院，案件數(shù)量越少。因此，是否還需要繼續(xù)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的部門來承擔(dān)該職能是值得研究的。

如此一來，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革或設(shè)置便清晰起來。就業(yè)務(wù)部門而言，檢察機(jī)關(guān)主要承擔(dān)四項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)，即刑事訴訟及監(jiān)督，包括審查逮捕和審查起訴，立案與偵查監(jiān)督，刑事審判監(jiān)督，刑事申訴案件辦理等。需要注意的是，刑事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督與刑事訴訟是不可分離的，就如同樹的枝葉與樹干關(guān)系一樣，如果樹干都已不存在，枝葉又如何生存，同樣脫離刑事訴訟本身，其監(jiān)督職能又如何開展？這只會(huì)有兩種情形，要么重復(fù)勞動(dòng)，要么無法履職。因此，監(jiān)督職能必須與刑事訴訟本身緊密聯(lián)系在一起，成為一個(gè)整體才能履行好監(jiān)督職能。此外還有刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察和案件監(jiān)督管理等三項(xiàng)職能。因此在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有與此相應(yīng)的四個(gè)職能部門就足夠了。如果考慮到未成年人檢察工作的特殊性，再增設(shè)一個(gè)獨(dú)立的未成年人刑事檢察機(jī)構(gòu)就足以承擔(dān)起檢察監(jiān)督的職責(zé)。若果真如此，與業(yè)務(wù)職能部門相比較而言，現(xiàn)有的綜合保障部門的設(shè)置就顯得過于龐大，需要對其進(jìn)行整合與優(yōu)化。

*江蘇省宿遷市人民檢察院副檢察長［223800］