反腐國際司法合作的實(shí)踐與思考

·周楠生戴紀(jì)鋒/文

反腐國際司法合作的實(shí)踐與思考

·周楠生*戴紀(jì)鋒**/文

嚴(yán)懲腐敗犯罪嫌疑人攜款外逃是我國反腐工作的重點(diǎn)任務(wù)之一。我國司法執(zhí)法機(jī)關(guān)近年來不斷加強(qiáng)反腐國際司法合作，綜合運(yùn)用引渡、緝捕、遣返、勸返、追訴合作等方式開展跨國追逃、追繳犯罪所得和調(diào)查取證工作，取得了突出成效，也積累許多典型案例。在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，有必要分析實(shí)踐中存在的問題和障礙，為拓展反腐國際司法合作優(yōu)化路徑選擇。

反腐敗 跨國追逃 跨國追贓 國際司法合作

針對(duì)我國腐敗犯罪嫌疑人攜款潛逃出國境形勢(shì)日益嚴(yán)峻的突出問題，黨中央審時(shí)度勢(shì)地提出加強(qiáng)反腐國際司法合作，嚴(yán)懲貪官攜款外逃的要求，部署開展了國際追逃追贓“天網(wǎng)”行動(dòng)，取得了突出的工作成效，引起國際社會(huì)的高度關(guān)注。本文將以典型案例為樣本，總結(jié)分析我國反腐國際司法合作的成功經(jīng)驗(yàn)與存在問題，并提出加強(qiáng)反腐國際司法合作的路徑選擇。

一、我國反腐國際司法合作的實(shí)踐

國際刑事司法合作是反腐國際合作的最重要途徑。截至2015年底，中國已與68個(gè)國家和地區(qū)簽署了刑事司法協(xié)助條約，與44個(gè)國家締結(jié)了引渡條約。我國還加入了 《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》等多邊國際公約。這些條約、公約是我國開展國際刑事司法合作的主要法律依據(jù)。從我國司法實(shí)踐看，國際刑事司法合作主要包括跨國追逃、跨國追贓和跨國調(diào)查取證三項(xiàng)內(nèi)容。

（一）跨國追逃

目前開展跨國追逃的主要方式為引渡、緝捕、遣返、勸返以及追訴國際合作。

1.引渡。即一國應(yīng)別國的請(qǐng)求將躲避在本國境內(nèi)的被告人或被判刑人移交給對(duì)其擁有管轄權(quán)的請(qǐng)求國。［1］如2015年2月我國公安機(jī)關(guān)在意大利執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合下，將外逃意大利10年之久的經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人、原河北某證券公司工作人員張某依法引渡回國。

2.緝捕。國外緝捕通常需要在公安部、外交部及駐外使館的協(xié)調(diào)配合下，與逃犯發(fā)現(xiàn)地國家的司法執(zhí)法部門進(jìn)行通力合作。例如，“百名紅通”10號(hào)逃犯裴健強(qiáng)、39號(hào)逃犯付耀波、41號(hào)逃犯張清曌就是通過這種方式從國外緝捕歸案的。

3.遣返。即一國以非法移民、非法入境等為由將外國人遣送至對(duì)其進(jìn)行刑事追訴的國家。由于遣返在客觀上形成與引渡相同的結(jié)果，所以也被稱為“事實(shí)引渡”。［2］以遣返非法移民、非法入境的方式達(dá)到引渡的目的是實(shí)踐中采用較多的手段。［3］例如，廣東省人民檢察院偵查的開平中行許某某、余某某、許某某貪污公款4.82億美元一案，三人案發(fā)后逃往美國。我國司法部首次依據(jù)《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》請(qǐng)求美國司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)這三名逃犯緝捕和遣返。經(jīng)過多次談判、交涉和提交線索、證據(jù)，最終促成美方啟動(dòng)刑事追訴程序，其中余振東認(rèn)罪并自愿接受遣返。這是第一個(gè)由美方正式移交中方的外逃腐敗犯罪嫌疑人。［4］在雙方國家沒有引渡條約的情況下，運(yùn)用遣返程序比較務(wù)實(shí)，近年來另一典型案例就是新加坡根據(jù)其國內(nèi)法將我國逃犯李華波遣返回中國。當(dāng)然，根據(jù)國際公約和一些國家移民法的規(guī)定，有兩種情況不得將任何人遣返回國：一是被遣返回國后可能因種族、宗教、政治見解等原因受到迫害的；二是被遣返回國后可能遭受酷刑或刑訊逼供的。［5］我國一些逃犯就是利用這些規(guī)定，慌稱回國可能受“迫害”、“酷刑”，企圖達(dá)到不被遣返目的。［6］廈門特大走私犯賴昌星出逃加拿大，遣返問題歷經(jīng)艱難、糾纏多年才有結(jié)果就是此原因。［7］

4.勸返。即辦案單位根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和刑事政策，采用各種方式和途徑規(guī)勸外逃人員自愿回國投案自首。勸返的前提是逃犯自愿配合，實(shí)踐中最有效方式是采用“壓、勸結(jié)合”的策略。一方面與逃犯所在國司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展合作，對(duì)逃犯施加司法威懾力，擠壓其生存空間；另一方面對(duì)其加強(qiáng)思想疏導(dǎo)和攻心戰(zhàn)，說服其主動(dòng)投案。例如，廣東省人民檢察院辦理的“百名紅通”逃犯常征案，與加拿大執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，由加方對(duì)常征啟動(dòng)簽證逾期逗留的行政聽證程序。面對(duì)即將敗訴并被驅(qū)逐出境的壓，常征最終接受勸返回國自首。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“百名紅通”逃犯中超半數(shù)是經(jīng)勸返回國自首。實(shí)踐證明，有效的勸返不僅意味著我國司法機(jī)關(guān)追逃、追訴成功，而且操作程序簡(jiǎn)單、便捷，又節(jié)約司法成本。

5.追訴國際合作。即由我國司法機(jī)關(guān)向逃犯所在國司法機(jī)關(guān)提供逃犯觸犯該國法律的犯罪證據(jù)，由其依據(jù)本國法律對(duì)其緝捕和追訴。［8］潛逃的腐敗犯罪嫌疑人大多通過洗錢等方式跨國轉(zhuǎn)移犯罪資產(chǎn)，通過虛假身份等欺騙手段騙取逃往國的簽證、永久居留權(quán)等，因此，所在國可根據(jù)其國內(nèi)法對(duì)其提起刑事訴訟。［9］通過追訴國際合作，既可為國際追逃創(chuàng)造條件，也可以有效地開展國際追贓工作。［10］

（二）跨國調(diào)查取證

1.調(diào)查取證方式的選擇。國際刑事司法協(xié)助中傳統(tǒng)的調(diào)查取證方式是“委托調(diào)查取證”。例如，2014年廣東省檢察機(jī)關(guān)在偵查一宗受賄案中發(fā)現(xiàn)兩名行賄人為日本國民，遂報(bào)請(qǐng)我國司法部向日本法務(wù)省提出司法協(xié)助請(qǐng)求。日方依據(jù)請(qǐng)求，詢問兩名行賄人并調(diào)取3千多頁的證據(jù)材料移交我方，確保順利辦結(jié)該案。但是，委托調(diào)查取證中被請(qǐng)求方通常是機(jī)械地按照請(qǐng)求方的提綱操作，調(diào)查取證的完整性、邏輯性自然有欠缺。為解決之一問題，國際司法合作實(shí)踐引入了“派員調(diào)查取證”制度。例如，2010年廣東省人民檢察院與新加坡貪污調(diào)查局通過跨國調(diào)查取證合作，成功辦理我國南方航空公司工作人員跨國收受新加坡WAA公司賄賂案。雖然我國與新加坡未簽署刑事司法協(xié)助條約，但廣東省人民檢察院與新加坡貪污調(diào)查局按照互惠原則達(dá)成合作共識(shí)，雙方同意互派辦案人員入境進(jìn)行情報(bào)交換、協(xié)助調(diào)取書證、詢問行賄人和證人等，達(dá)到了互利共贏的司法效果，合力打擊了跨國商業(yè)賄賂犯罪。

2.遠(yuǎn)程視頻聽證的運(yùn)用。遠(yuǎn)程視頻聽證，是指請(qǐng)求國司法機(jī)關(guān)在本國境內(nèi)，通過通訊衛(wèi)星等電子傳送和視像播放系統(tǒng)，連線處于被請(qǐng)求國境內(nèi)的證人、鑒定人等，對(duì)他們進(jìn)行詢問并聽取他們的回答。此方式使處于不同國度的調(diào)查人員和被詢問人員通過視頻系統(tǒng)面對(duì)面地進(jìn)行談話，甚至進(jìn)行直接的庭審活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了調(diào)查或庭審活動(dòng)的直接性和直觀性，也免于國際旅行勞頓和復(fù)雜手續(xù)。

（三）跨國追繳犯罪所得

1.犯罪所得的追回方式。一是直接追回。根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定，腐敗案件中被告人在逃的情況下，被害人（在資產(chǎn)轉(zhuǎn)移地）可以提起單獨(dú)的民事訴訟，就被告人侵權(quán)給他造成的損害要求民事賠償；如果被害人無法確定，國家可以代為提起民事訴訟。這種方式無須經(jīng)過國際司法協(xié)助。前述的開平中行案，中國銀行就是以原告身份在香港、美國等地法院分別對(duì)許超凡、余振東、許國俊提起多個(gè)民事訴訟，請(qǐng)求判決三人返還侵吞的中國銀行資產(chǎn)，最終均勝訴，挽回經(jīng)濟(jì)損失數(shù)億人民幣。二是間接追回。根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定，締約國可依據(jù)本國法律或者執(zhí)行另一締約國法院發(fā)出的沒收令，對(duì)被轉(zhuǎn)移到本國境內(nèi)的腐敗犯罪所得進(jìn)行沒收后，再將其返還給另一締約國。但是，到目前為止，通過國際合作追回腐敗資產(chǎn)的成功案例不多，主要是因?yàn)槊媾R兩大困難：一是跨國追贓通常要經(jīng)過幾個(gè)復(fù)雜的調(diào)查證實(shí)階段；二是世界金融體系的改變使得腐敗分子轉(zhuǎn)移和隱藏其非法所得變得非常容易和便捷，而且一些國家的銀行保密法限制了腐敗犯罪資產(chǎn)的調(diào)查工作。

2.犯罪所得分享和司法協(xié)助費(fèi)用補(bǔ)償。雖然世界各國都有打擊跨國犯罪的義務(wù)，但打擊犯罪所需的巨額開支眾所周知，因此有些國家采取分享腐敗資產(chǎn)的方式。隨著反腐國際司法合作的不斷加強(qiáng)，我國逐漸以更為開放、更具長(zhǎng)遠(yuǎn)的全球性視野來處理跨國追逃追贓問題，基本同意與他國分享腐敗資產(chǎn)，以進(jìn)一步遏制貪官攜款出逃。2016年9月22日，中國政府與加拿大政府簽署 《中加關(guān)于分享和返還被追繳資產(chǎn)的協(xié)定》，這是我國在追繳犯罪所得領(lǐng)域?qū)ν饩喗Y(jié)的首個(gè)專門協(xié)定，也是我國在國際追逃追贓方面取得的“一個(gè)里程碑”式的重大進(jìn)展，為我國反腐國際司法合作實(shí)踐奠定了更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、反腐國際司法合作存在的主要問題與障礙

（一）國家間意識(shí)形態(tài)等差異所形成的障礙

首先，國際刑事司法合作往往會(huì)受到國家間政治關(guān)系的影響，尤其體現(xiàn)在引渡合作的困難上，嚴(yán)重制約了打擊跨國腐敗犯罪的司法合作。其次，意識(shí)形態(tài)和人權(quán)觀念的沖突對(duì)國家間開展國際刑事合作也有一定影響。意識(shí)形態(tài)接近的國家，相互的溝通、協(xié)助比較順暢些；反之，則顯得更加艱難。第三，法律制度差異也是重要影響因素。不同國家對(duì)拒絕引渡理由的不同理解以及繁瑣的審查程序，使得本應(yīng)是追逃主要形式的引渡合作成功率很低。在犯罪資產(chǎn)追回方面，由于國家間法律體系的差異、國際金融體系不透明等原因，能成功追回被轉(zhuǎn)移的腐敗資產(chǎn)的比例還較低。

（二）引渡合作受等方面因素的制約

目前，我國與外逃貪官相對(duì)集中的美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等尚未建立雙邊引渡條約關(guān)系,而美國、加拿大持“條約前置主義”的態(tài)度,即把存在雙邊引渡條約作為向請(qǐng)求國提供引渡合作的前提條件。而且，就是有雙邊引渡條約，還要遵循“死刑犯不引渡”、“本國居民不引渡”、“政治、軍事犯罪不引渡”等國際規(guī)則。比如，逃犯已經(jīng)取得被請(qǐng)求引渡國的永久居留權(quán)或國籍，被請(qǐng)求引渡國往往依據(jù)“本國居民不引渡”原則予以拒絕。“死刑犯不引渡”原則也經(jīng)常導(dǎo)致我國提出的引渡請(qǐng)求被有關(guān)國家所拒絕。況且在同意引渡合作的情況下，引渡個(gè)案也需被請(qǐng)求國的司法、外交機(jī)構(gòu)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間復(fù)雜的審查批準(zhǔn)程序，個(gè)案進(jìn)展和結(jié)果難以把控。

（三）遣返、緝捕的適用范圍有限

遣返、緝捕適用的現(xiàn)實(shí)情況很復(fù)雜。一是逃犯持有效護(hù)照出境，簽證到期前會(huì)找理由續(xù)簽；或是提前通過非法手段騙取合法護(hù)照，然后申請(qǐng)其他國家簽證，這樣可以不斷地在不同國家之間輾轉(zhuǎn)逗留；二是美國、加拿大等國家并不依據(jù)國際紅通緝捕并遣返逃犯；三是有些逃犯簽證到期時(shí)以申請(qǐng)政治避難為由拖延在外停留，而美國、加拿大對(duì)政治避難的申請(qǐng)條件較寬松，一旦申請(qǐng)則要經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的審查程序（如賴昌星案）。

（四）追訴國際合作對(duì)請(qǐng)求方有多方面要求

追訴國際合作是目前我國司法機(jī)關(guān)對(duì)已獲得外國永久居留權(quán)或國籍的逃犯采取的最常用方式。但是，要進(jìn)入跨國追訴程序，首先需要我方提供線索并初步證明逃犯違反了所在國法律 （如洗錢、偽造身份移民等），而且依其國內(nèi)法屬于追訴期內(nèi)；其次，外方啟動(dòng)追訴程序復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)；第三，如果追訴成功，對(duì)凍結(jié)的犯罪資產(chǎn)還涉及到資產(chǎn)的分享問題。最大的困難是，一些逃犯作案手法隱秘，多數(shù)通過地下錢莊、攜帶現(xiàn)金等方式轉(zhuǎn)移贓款，很難從銀行資金鏈條收集到可證明逃犯跨國洗錢的證據(jù)。

（五）官方合作的勸返必須以逃犯自愿配合和外方同意協(xié)助為條件

官方合作下的勸返，需要我方提交線索材料與逃犯所在國司法執(zhí)法機(jī)關(guān)，由其審查同意后再征求逃犯是否愿意配合。外方可轉(zhuǎn)達(dá)我方的勸返意見，也可安排我方辦案人員入境勸返，前提是逃犯自愿配合。可是，一些逃犯明知自己罪行嚴(yán)重，考慮到回國可能被判處重刑而不愿配合。

（六）國際追逃追贓需耗費(fèi)大量的時(shí)間和司法成本

辦理一宗跨國追逃追贓案件，在國內(nèi)層面需要經(jīng)過自下而上多個(gè)部門的流轉(zhuǎn)審批環(huán)節(jié)；在國際層面需要跟外方進(jìn)行多回合磋商、提交證據(jù)等，每宗案件耗時(shí)1年甚至好幾年的情況是常態(tài)，由此也花費(fèi)大量的司法成本。但是，我國《刑事訴訟法》對(duì)犯罪嫌疑人的法定羈押期限最長(zhǎng)為7個(gè)月，偵查部門在國際司法合作未有成效的情況下，只能在期限內(nèi)就查清的部分犯罪事實(shí)移送起訴，無疑影響了全案的查辦效果。

三、加強(qiáng)反腐國際司法合作的路徑選擇

（一）加強(qiáng)合作，參與制定國際司法合作規(guī)則

主動(dòng)參與國際社會(huì)締結(jié)司法合作的雙邊、多邊機(jī)制和規(guī)則，是為懲治跨國犯罪奠定國際合作基礎(chǔ)的關(guān)鍵。我國外事部門、司法執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)務(wù)實(shí)的司法交流合作，堅(jiān)持在平等、互信、互利、互惠基礎(chǔ)上積極與外國有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通、磋商、談判,推動(dòng)簽署、締結(jié)更多的刑事司法合作機(jī)制和合作規(guī)則。要充分發(fā)揮我國日益提升的國際社會(huì)影響力,爭(zhēng)取更多的話語權(quán),注重將合作實(shí)踐中的創(chuàng)新做法（如官方合作的勸返）以及如何排除合作障礙等列入締結(jié)雙邊刑事司法協(xié)助條約的重點(diǎn)。

（二）遵守國際規(guī)則,發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的職能作用

國際追逃追贓要最終取得成效,必須按照國際司法合作規(guī)則開展務(wù)實(shí)合作。美國、加拿大等國法律規(guī)定,司法部是對(duì)外開展刑事司法合作的主體,并確立了檢察官主導(dǎo)司法合作的原則,警務(wù)合作或國際刑警渠道是司法合作的輔助手段。美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國駐華使館還派駐司法聯(lián)絡(luò)官或警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，負(fù)責(zé)與中國開展司法執(zhí)法合作事務(wù)。我國應(yīng)當(dāng)遵循國際司法合作規(guī)律和慣例，著重強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的國際司法合作職能，并輔之以外交途徑和警務(wù)合作渠道。同時(shí)，可借鑒他國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，向主要西方國家派駐司法聯(lián)絡(luò)官和警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，以拓展合作渠道、提高合作效率。

（三）講究合作策略，國際追逃、追贓并重推進(jìn)

對(duì)每一宗國際追逃追贓個(gè)案都必須根據(jù)不同的情況選擇不同的策略，靈活運(yùn)用國際追逃追贓方式，達(dá)到以追逃促追贓、以追贓助追逃的目的。對(duì)貪官攜款潛逃，符合違法所得沒收程序的應(yīng)盡快啟動(dòng)，依據(jù)我國法院的有效裁決，及時(shí)請(qǐng)求外國司法機(jī)構(gòu)協(xié)助追繳被逃犯非法轉(zhuǎn)移的犯罪資產(chǎn)，既挽回國家經(jīng)濟(jì)損失，又鏟除逃犯及其親屬在國外賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為推動(dòng)追逃創(chuàng)造更有利的條件。

（四）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實(shí)國際司法合作的工作力量

要針對(duì)我國目前專司國際司法合作的機(jī)構(gòu)和工作力量仍較薄弱的情況，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實(shí)工作力量。尤其要突出國際司法合作專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，充實(shí)既熟悉國內(nèi)法律又通曉外語、外國法、國際司法合作規(guī)則的骨干人才，為開展國際司法合作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

注釋：

［1］參見黃風(fēng)：《關(guān)于建立我國引渡制度的幾個(gè)問題》，載《政法論壇》1998年第2期。

［2］參見黃風(fēng)：《境外追逃的四大路徑》，http:// opinion.people.com.cn/GB/16216232.html，訪問日期：2016年9月12日。

［3］參見黃風(fēng)：《當(dāng)前國際刑事司法合作的若干熱點(diǎn)問題》，載《刑法評(píng)論》2004年第4期。

［4］參見黃風(fēng)：《國際刑事司法合作的規(guī)則與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社2008年版，第231頁。

［5］參見王君祥：《遣返抑或引渡——高山案法律適用問題分析》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008第7期。

［6］同［2］。

［7］參見陳雷：《賴昌星遣返事件中的國際司法合作》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2006年6月12日。

［8］同［2］。

［9］參見杜邈：《反腐敗國際刑事司法協(xié)助的新趨勢(shì)》，載《法治研究》，2012第12期。

［10］同［2］。

*廣東省人民檢察院反貪局偵查四處處長(zhǎng)、主任檢察官［510623］

**廣東省人民檢察院司法協(xié)助處科長(zhǎng)、主任檢察官［510623］