檢察機關內設業務機構設置的構想

·郭國謙汪 海李文濤/文

檢察機關內設業務機構設置的構想

·郭國謙*汪 海*李文濤*/文

在監察體制改革和司法體制改革背景下,檢察機關務必明確其在人民代表大會制度下的法律監督機關的憲法定位。監察體制改革是當前反腐敗斗爭呈現壓倒性態勢下，黨中央為鞏固和發展反腐敗成果、整合反腐敗力量的正確選擇。面臨新形式，檢察工作務必接受新任務、賦予新職能、形成新重心，明確檢察監督職能配置。為配合司法體制改革后扁平化管理的要求，以及員額檢察官的精英化和職業化發展方向，檢察機關的內設機構應當體現模塊化、合成化、精細化的特征，即“2+3模式”，實現監督工作實體化，實體工作模塊化，高效發揮檢察監督職能，增強檢察機關公信力。

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當今中國處于一個重要的歷史節點，正從新的歷史征程出發，走向更加輝煌的未來。十八屆六中全會首次將監察機關與政府和司法機關并列提出，隨后三省市監察改革進行試點，這預示著在司法體制改革進行的同時，監察體制改革這項更高層次的政治改革業已啟動。在雙重改革背景下的檢察機關，面臨著如何清晰界定職能定位和順利實現職能調整，更好的履行憲法賦予的職責，擔當起國家法制統一的守護者和公平正義的捍衛者這一神圣使命。這就必然要求我們調整思路，轉變理念，從理論上研究檢察權的憲法依據和政治基礎，從制度中探索檢察職能順暢運行的組織范式，從實踐中尋求高效發揮檢察職能的機構設置方式。

一、職務犯罪偵查職能轉隸后檢察機關的憲法地位及理論基礎

我國1982年《憲法》第129條明確規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”這是以最高大法的形式確立了檢察機關的法律地位和檢察權的屬性。隨著我國監察體制改革的推進，國家將成立統一的反腐敗機構，檢察機關的職務犯罪偵查和預防職能及人員將全部轉隸到新的監察機關中去，這樣以來，我國的國家機關格局將呈現出人民代表大會下的“一府一委兩院”這一新的政體形式。檢察機關作為我國政體中的重要國家機構之一的政治地位和法律監督機關的憲法定位并未因此而動搖。

（一）檢察機關是我國人民代表大會制度的重要組成部分

人民代表大會制度是中國人民民主專政的政權組織形式，是我國的根本政治制度，型構和影響著中國整個政治生態。在一元分立的權力架構下，全國人民代表大會作為最高權力機關，代表人民行使國家主權，國家行政機關、審判機關、檢察機關，以及即將出現的監察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人民大表大會是最高權力機關，行使立法權，高于行政權、監察權、審判權和檢察權。西方三權分立國家的立法權、行政權和司法權處于同一個維度，三種權力分享國家政權，相互制衡，無需專門的監督機關，基本能夠實現國家權力之間的平衡。有別于西方的國家機構設置，我國的人民代表大會制度中以法律監督為憲法職責的檢察權獨立存在，有著獨特的政治生態和歷史必然。最完整意義的監督權當然由國家最高權力機關行使，也唯有全國人民代表大會才能夠全面統攝監督權。檢察機關是在權力機關之下與行政機關、審判機關，以及監察機關并列的政權序列，檢察機關的法律監督權是由權力機關授予并受其領導和監督的法律監督執行機關。

（二）中國檢察制度的理論基礎和政治條件并未改變

憲法將檢察機關定位為法律監督機關，與審判機關一起共同組成我國的司法體系，是具有中國特色的政治制度和司法制度，是黨和國家為保障憲法法律統一正確實施作出的重大設計。人民民主專政理論、人民代表大會制度理論、民主集中制理論以及列寧法律監督思想是確立我國檢察制度的理論基礎。這些基本理論范疇共同構成了當代中國檢察制度的政治和法律理論基礎。一些學者未能從發展聯系的哲學深度和政治的高度來全面審視和總體把握，而把視野局限于某一微觀領域，僅從刑事訴訟理論和規律或者與西方法治模式的差異，來研究分析我國檢察制度中存在的不足和問題，與中國國情和社會現實的大背景割裂開來去討論純粹的法理應然性，根本否定檢察制度和檢察權，顯然是違背政治規律的，甚至有脫離黨的領導和拋棄人民代表大會制度的危險。正是由于檢察權實際上是前述三大理論和列寧法律監督思想具體化的產物，具有充分的法理正當性，因此能夠適用于今天中國的政治現實。當前，設置檢察機關的歷史條件并未發生根本變化，檢察工作對于建設社會主義民主法制仍然發揮著積極作用。職務犯罪偵查和預防職能的轉隸，毋庸置疑對檢察機關的影響巨大。但是，立法的人民性決定了檢察的人民性，任何國家機構并無個人利益，人民利益至高無上，檢察機關將全力配合這一國家層面的政治改革。轉隸后的檢察機關要盡快適應新環境和新任務，通過內部的各種改革，強化檢察監督主業，履行好歸屬于檢察機關的法律監督職責。

（三）黨領導下的檢察機關在全面推進依法治國中占據重要角色

十八大以來，以習近平為核心的黨中央對檢察工作高度重視，在加強和改進對司法工作的領導，確保檢察機關依法獨立公正行使職權等方面，進行了各種制度設計和機制安排。中央確立了領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，黨委定期聽取檢察機關工作匯報制度，檢察機關黨組關于重大事項向黨委報告制度等重大舉措。十八屆四中全會要求完善檢察機關行使監督權的法律制度，在遵循憲法關于檢察機關作為國家法律監督機關的原則立場上，對檢察機關如何進一步加強法律監督工作提出了明確和具體的要求。同時，四中全會提出檢察機關開展對行政違法行為和行政強制措施進行監督的改革要求，要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，探索設立跨行政區劃的人民檢察院，強調了人民檢察院依法獨立行使檢察權，肯定了檢察官的職業化，提升檢察官的履職能力，強力推進檢察工作在法治國家建設中展現新作為。

二、職務犯罪偵查職能權轉隸后的檢察權配置

檢察權與法律監督權是什么關系？毫無疑問，檢察權的配置應當緊緊圍繞“人民檢察院是法律監督機關”的憲法定位。法律監督權是一個憲法定義，是設立檢察機關需要實現的目標，檢察權的各項職能與法律監督權之間是部分與整體、手段與目的、形式與本質的關系。可以說，法律監督權是檢察機關在履行憲法賦予的職責時依法所享有的各項具體權力的總稱。檢察權中的各項具體職能都屬于法律監督權的范疇，法律監督權是上位概念，根據法律規定，檢察職能中包括偵查權、批捕權、公訴權、訴訟監督權、行政執法監督權等各項權力都是下位概念，都是檢察機關法律監督權的具體組成部分。

在職務犯罪偵查和預防職能轉隸后，檢察機關要積極順應改革發展需要，理順各項檢察職能，聚焦監督主業，強化檢察監督，在全面依法治國中發揮積極作用。一是刑事檢察監督權。刑檢工作是檢察機關的傳統強項，今后要做大做強做精，成為檢察監督的王牌。包括刑事立案監督權、刑事偵查活動監督權、刑事審判監督權、刑事執行檢察監督權、死刑復核法律監督權等。二是民事檢察監督權。民事訴訟的亂象亟待檢察機關推動健全多元化民事檢察監督格局，加強民事再審抗訴工作，虛假訴訟監督工作常態化開展，加強對生效裁判、調解書以及審判人員違法、執行活動的監督。三是行政檢察監督權。強化對行政權的制約需要催生行政檢察監督的發展，行政執法監督將成為新的檢察工作重心之一。推進行政生效裁判、審判程序和執行活動監督，建立健全行政違法行為監督和行政強制措施監督，探索建立行政執法與行政檢察銜接平臺，完善行政檢察與行政復議銜接機制。四是控告申訴檢察監督權。暢通渠道實現“信、訪、網、電、視頻”全面融合。辦好刑事賠償案件，積極開展國家賠償監督工作。五是未成年人檢察監督權。大力關注未成年人健康成長，積極參與校園欺凌專項治理，深入開展“法治進校園”巡講，嚴格落實未成年人刑事訴訟特殊程序，以推進對未成年人綜合保護為己任。六是專門檢察監督權。支持軍事檢察機關全面履職，不斷豐富專門檢察工作內涵，完善專門檢察監督格局。

三、雙重改革后檢察機關內設業務機構設置變革構想

內設機構是檢察機關內部的功能單元，也是檢察權內部配置與運行的組織載體，對于司法體制改革后檢察權能高效運行具有十分重要的意義。檢察機關要堅持扁平化管理與專業化建設相結合，堅持精簡務實效能，積極推進檢察機關內設機構改革。本文僅就檢察機關的內設業務機構為研究對象，相關的非業務內設機構可參考已經完成司法體制改革的試點單位。

（一）當前內設機構設置存在的問題

檢察機關內設機構的設置多年來存在著標準和名稱不統一、相對混亂的實際情況，省以下各級檢察機關的內設業務機構設置問題更為突出。比如，設置偵監部門是以監督任務為標準，設置公訴部門是按照訴訟程序的階段為標準，設置民行、反貪、反瀆等是以管轄案件范圍為標準，設置研究室、案管辦等是以檢察職能為標準。地方各級檢察機關內設機構的名稱也是各行其是，如公訴部門有的叫公訴處，有的叫公訴局；偵監部門有的地方是偵監處，有的地方分為偵監處和批捕處。非業務部門的設置更是五花八門。這些問題是多方面因素造成的，給檢察工作帶來了一定的消極影響，尤其是設置標準的不統一直接引起人們對檢察職能的疑惑，亟待加以改變。

（二）內設機構設置依據的標準應當是被監督對象的性質

標準是系統中劃分功能單元的邏輯起點。一個組織系統內的劃分標準應當統一，這是邏輯學的必然要求，否則就容易導致系統內部的各個部門功能紊亂交錯，或者不周延。監督視角下的檢察機關內設機構設置標準應當是實體案件，是依據具體的被監督對象的性質來劃分出模塊單元。這種新觀點的提出有別于以檢察權的配置等為主要標準來劃分內設機構的主流觀點，理由如下：一是在職務犯罪偵查權轉隸之后，檢察監督失去了最具震懾力、最權威的剛性手段，如果還把程序性奉為檢察監督的最高指示，簡單固守柔性權能，那么檢察監督將會走進死胡同，毫無出路。這就必須在采取程序性監督手段的同時，高度關注對實體的嚴苛把握，通過對案件證據的謹慎審查、事實的高度還原和法律的精準適用等，來全方位、多角度、深層次的辦理檢察監督案件，讓實體工作貫穿監督全程，實現監督工作實體化。二是在人員分類管理改革后，檢察官走向職業化、精英化，如果僅能辦理某個訴訟環節的程序性案件，那將是名不副實。檢察官在辦理各類檢察監督案件中，批捕、偵查監督、審查起訴、審判監督等各個程序階段都能游刃有余處理，否則應退出員額。一個檢察監督程序中的案件，現在完全可以由一個檢察官來辦理，無需內設機構之間相互制約，以提高監督效率和效果為重，而非相互掣肘，影響監督效果。三是能夠與審判機關、公安機關的內部機構設置形成對應，保持銜接一致。比如法院設置有刑庭、民庭、行政庭、環保庭等，檢察院對應設置刑事檢察部門、民事檢察部門、行政檢察部門、環保檢察部門等。

（三）檢察機關“2+3”內設機構設置模式的初步構想

當我們認可了檢察監督是檢察機關的中心職責，就能重點圍繞監督來做文章；當推行了司法責任制改革，誰辦案誰負責，權責清晰了，就能不去糾結于通過內部機構之間相互制約來防范冤假錯案；當檢察官精英化和職業化了，就能敢于把一個案件中各項監督工作交由一個檢察官來辦理。基于此，我們大膽創新設計了“2+3”內設業務機構設置模式。

“2+3”內設業務機構設置模式就是，在雙重改革的新形勢下，根據檢察監督的新職能、新任務，聚焦監督主責主業的新重心，堅持檢察業務工作扁平化管理，契合檢察官的職業化、精英化，將檢察機關內設業務機構依據被監督對象性質為標準進行設置，實現內設業務機構的模塊化、合成化、精細化。所謂“2”，就是以“忠誠、為民、擔當、公正、廉潔”為檢察職業道德基本準則，以員額制檢察官選任制為前提，實現檢察官的精英化、職業化。精英化就是通過在現有檢察官中優中選優，使具有扎實理論功底和豐富實踐經驗的、能夠勝任員額檢察官職責的少數精英分子選任為檢察官；職業化就是檢察官要將檢察事業作為崇高的職業而終身追求，履行檢察監督辦案的重要職責，嚴格執行檢察官辦案責任制，并享有完善的職業保障。所謂“3”是機構模塊化、合成化、精細化。具體來說，模塊化就是依據被監督個案的性質來劃分組織內的功能單元，有利于同行政機關、監察機關和審判機關職能緊密呼應，并根據國情變化和社會發展及時靈活調整；合成化就是在每個單元中可糅合從立案監督開始直至執行監督的全部監督手段和措施，有利于凝聚監督合力，避免單個監督方式的柔性無力；精細化就是在模塊化的機構內要按照各類案件性質對程序和實體作出具體要求，有利于凸顯檢察監督的專業特點，有利于檢察官精細操作。而且在這樣的設置中“2”和“3”，也就是人和機構又是相輔相成、相互促進的，有利于達到理想的監督效果。批捕、起訴、抗訴、檢察建議、移交犯罪線索等這些工作手段和業務技能，是一名員額檢察官應當熟練掌握的功夫和本領，而在模塊化的機構內，精英檢察官恰好可以根據案件所處環節綜合運用多種監督手段來辦案。由此可見，在模塊化的機構中，職業化的精英檢察官采取合成化手段，按照精細化的工作要求開展辦案工作，形成了人與機構的完美組合搭配，最終實現了檢察職能的充分高效發揮。

在統一劃分標準的同時，還應當統一機構名稱。機構名稱只是一個形式，看似無足輕重，但是形式的統一能夠帶來的是機關整體的穩定性和嚴肅性，必須給予高度重視。鑒于司法體制改革增強司法屬性和檢察官職業化的要求，建議省以下檢察機關內設業務機構統一稱為“處”，其負責人稱謂統一為“主任”。并初步設想可成立：刑事檢察處、職務犯罪檢察處、未成年人犯罪檢察處、民事檢察處、行政檢察處、環境保護檢察處、特別檢察處（如海事檢察處、金融犯罪檢察處、國安檢察處、毒品犯罪檢察處等）。刑事檢察處負責普通刑事犯罪案件的批捕、偵查監督、起訴、抗訴等監督工作；職務犯罪檢察處專司監察機關辦理的職務犯罪案件的審查起訴等工作；未成年人犯罪檢察處專司未成年人犯罪的各項監督工作；民事檢察處負責民事訴訟監督和民事執行監督；行政檢察處承擔行政訴訟監督和行政執法監督職能；環境保護檢察處承擔環境保護執法工作中的各項監督；特別檢察處負責特定地點或時間某類多發特殊案件的監督職責。

通過推行“2+3”內設業務機構設置模式，有效應對化解監察體制改革對檢察機關的消極影響，變被動為主動，同時能大幅提升司法體制改革帶給檢察機關的積極影響，強化檢察機關內設業務機構的運行效率，增強檢察機關的辦案能力，提高檢察監督案件的質量和水平，樹立檢察機關的司法權威和司法公信力。

*河南省信陽市人民檢察院［464000］