標準實施效果評價推進公共服務供給側改革1）

黃姝 潘廣全

（成都市標準化研究院）

標準實施效果評價推進公共服務供給側改革1）

黃姝 潘廣全

（成都市標準化研究院）

以成都市社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識標準化建設為例，闡述了標準實施效果評價對公共服務供給側改革的實踐意義，分析了在公共服務供給側改革中標準實施效果評價的方法與技巧，探索構建科學的標準實施效果評價體系。

標準實施 效果評價 公共服務 供給側改革

編者按：2016年，中國標準化協會以“標準化助理供給側結構性改革與創(chuàng)新”為主題，組織了第13屆中國標準化論壇征集評選工作，最終在參評的430余篇論文中評出特等獎論文10篇、優(yōu)秀獎論文30篇。本刊將選登其中部分獲獎論文，旨在啟迪創(chuàng)新思維、激發(fā)創(chuàng)新觀點、研討理論方法、分享實踐經驗，供從事標準化科學技術研究、教學、管理和企業(yè)生產制作和經營的科技工作者參考。

前言

習近平總書記指出，要加大供給側結構性改革力度，重點增加公共產品和服務供給，著力提高供給體系質量和效益，更好滿足人民需要，推動我國社會生產力水平實現整體躍升，增強經濟持續(xù)增長動力。在公共服務領域，我國正面臨著公共需求快速增長與公共服務供應不足之間的矛盾，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確要求增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，從提高供給質量出發(fā)，提高公共服務共建能力和共享水平，在供給側改革中實現“雙到位”。防災減災是國家可持續(xù)發(fā)展的基礎，社區(qū)（村）防災減災是國家防災救災工作的基礎，提升社區(qū)（村）綜合減災能力是推進公共服務供給側改革的重點內容。成都市在社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識標準化建設工作中，緊緊抓住標準實施效果評價的關鍵環(huán)節(jié)，在實踐中檢驗標準，在實踐中優(yōu)化標準，切實提升了社區(qū)（村）綜合減災能力。

1 標準實施效果評價對公共服務供給側改革的實踐意義與實施現狀

標準的生命在于實施，而實施效果有賴于科學評價。國務院《深化標準化工作改革方案》強調建立標準實施信息反饋和評估機制，及時開展標準復審和維護更新，有效解決標準缺失滯后老化問題。國家質檢總局、國家標準委《關于改進和加強地方標準化工作的意見》明確要求多方面開展標準實施信息反饋與監(jiān)測，開展標準實施效果評價。《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》將公共服務作為標準化工作的重點領域。在公共服務供給側改革中，開展標準實施效果評價有利于充分發(fā)揮標準化提升公共服務質量的門檻效應、催化效應和倍增效益，達到服務質量目標化、服務方法規(guī)范化、服務過程程序化、獲得優(yōu)質服務的目的。

1.1 標準實施效果評價在國外公共服務實踐中的運用

目前，標準化是西方國家持續(xù)提升和改進公共服務水平和質量的重要手段。國外公共服務標準化類型分為服務憲章主導、績效評價主導和服務項目主導三種標準化系統(tǒng)。以美國、日本為代表的西方國家在公共服務標準化中運用的是績效評價主導型，主要是通過制定并分解績效評價指標，即投入指標、能量指標、產出指標、結果指標、效率和成本效益指標，將對服務結果的評價重點突顯出來。

1.2 我國公共服務供給側改革亟需強化標準實施效果評價

目前，我國公共服務主要由政府來提出，公共服務標準化涉及與人民生活和經濟社會發(fā)展密切相關的公共服務領域，是我國政府滿足公眾日益增長的公共需求，實現公共服務均等化的可行路徑。與西方發(fā)達國家相比，標準實施效果評價在我國公共服務標準化建設中尚處于起步階段和試點階段，且以開展社會管理和公共服務試點示范項目為主，即發(fā)揮國家、省、市試點示范項目的引領效應，帶動相關地區(qū)或行業(yè)的公共服務標準化發(fā)展，提升相關領域的公共服務水平。因此，強化標準實施效果評價已經成為推進我國公共服務供給側改革，提升公共服務的供給質量和效率的重要舉措。

1.3 成都市探索在公共服務供給側改革中開展標準實施效果評價

經歷過“5·12” 汶川特大地震和“4·20”蘆山強烈地震后，成都市民群眾提升防災減災意識和能力的需求和愿望都很迫切，成都市委、市政府把提升社區(qū)（村）防災減災能力作為推進公共服務供給側改革中的重點內容，著力開展社區(qū)（村）公共信息標識標準化建設，不斷強化對《社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識建設規(guī)范》等標準的實施效果評價，重點通過第三方標準化專業(yè)技術機構的介入，深入查找和分析標準實施過程中存在的問題和不足，總結實施效果和實踐經驗，明確標準優(yōu)化改進的重點和方向，不斷提升標準化建設成效。截至目前，成都市已建成綜合減災標準化社區(qū)（村）223 個，標準化避災標識系統(tǒng)覆蓋面積達 900 余平方千米，惠及 170 萬人，極大提升了成都社區(qū)（村）防災減災能力和居民群眾的防災減災意識，贏得了社會各界好評。

2 公共服務供給側改革中標準實施效果評價的方法與技巧

標準化是由標準制定、標準實施和信息反饋運用等要素組成的閉環(huán)過程。任何一個子過程及子過程中的任何一個環(huán)節(jié)出現缺損，都會對閉環(huán)產生影響，或降低循環(huán)效率或造成循環(huán)中斷。標準實施效果評定主要是指從特定的目的出發(fā)，依據相關標準，通過一定的技術手段和方法，對標準實施情況、效果、質量、水平做出合理的判斷，找出標準實施過程中存在的問題，從而明確進一步發(fā)展的方向。在公共服務供給側改革中，開展標準實施效果評價不僅是標準自身持續(xù)改進和優(yōu)化的必要手段，更是提升公共服務質量和效果的重要措施，進一步提升標準實施效果評價的方法與技巧成為提升公共服務標準化建設水平的關鍵。

2.1 科學設計標準實施效果評價計劃

標準的實施動力，一方面來自于標準本身的科學性、公正性產生的信任；另一方面來自通過對標準實施效果的評價認證而產生的示范效應。因此，需要重點從以下方面設計標準實施效果的評價計劃：一是過程策劃，包括明確目標、責任、程序、進度、措施等；二是評價準備，包括組織準備、物資準備、技術資料準備、人員培訓等；三是過程管理，包括更改文件、執(zhí)行標準、原始記錄、問題處置等；四是總結改進，包括效果評價、提出改進意見、必要時修訂標準等。對于較為重大且涉及面較廣的標準，應做到有組織、有計劃地評價，使評價結果公正、公平、合理。比如，成都市在實施《社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識建設規(guī)范》地方標準過程中就結合中心城區(qū)、二圈層城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部和農村的社區(qū)（村）實際情況制定了標準實施效果評價計劃，從過程策劃、評價準備、過程管理和總結改進等方面明確了具體的評價指標，促使標準實施符合標準條款要求，并切實發(fā)揮標準實施效果評價對提升社區(qū)（村）防災減災意識和能力的規(guī)范和引導作用。

2.2 掌握標準實施效果評價的方法

標準實施效果評價的關鍵是從眾多的方法模型中選擇一種恰當的方法。評價方法是實現評價目的的技術手段，評價目的與方法的匹配是體現評價科學性的重要方面，正確理解和認識這一匹配關系是正確選擇評價方法的基本前提。成都市在實施《社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識建設規(guī)范》地方標準過程中堅持幾種方法相結合，堅持監(jiān)測和分析相結合，科學開展標準實施效果評價，從而確保了評價工作的實效性和科學性。一是調查研究方法。包括典型調査（蹲點）、重點調查、抽樣調查、個案調查，采取的方式包括開調査會、發(fā)放問卷、專題研討、訪談等，并對調查結果進行統(tǒng)計和分析，重點對標準實施過程中的各種要素進行評價。二是專家評分法。專家根據適當量化的評分細則或評價表，運用專業(yè)的學識和豐富的經驗，對標準實施效果進行評價。三是指標體系評價法。這種方法與專家評分法有相似之處，但比專家評分法更加規(guī)范，當評價對象和評價目的確定后，依此設定若干個相互關聯的評價指標，形成足以反映評價對象某種性質的指標體系，并設計評價表、評價程序和評價準則，選擇有資格條件的專家進行評價，形成評價結論。四是其他評價方法。如功能評價法、用戶評分法、IE 的方法研究、QFD( 質量功能展開）法、數據分析法和過程評審法等。

2.3 運用標準實施效果評價的技巧

要確保標準實施運用既符合標準條款的要求，又在一定程度上根據不同區(qū)域社區(qū)（村）的實際情況體現因地制宜，必須從多個方面準確把握標準實施效果評價的技巧，從而發(fā)揮好標準實施效果評價的規(guī)范引導作用。一是組建專業(yè)化評價團隊。比如，成都市在實施《社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識建設規(guī)范》地方標準過程中，創(chuàng)新引入第三方標準化專業(yè)評價機構，組建了既懂標準理論、實務，又懂減災救災專業(yè)的高素質、復合型評價隊伍。評價隊伍進行科學分組，組內成員專業(yè)互補，組員相互間溝通、交叉檢查，確保了評價的準確性和客觀性。二是確立科學的評價流程。科學的、規(guī)范的流程有助于評價質量和效率的提升，達到事半功倍的效果。三是識別評價的關鍵要素。比如，成都市在實施《社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識建設規(guī)范》地方標準過程中，重點對“標識建設社區(qū)覆蓋的全面性”“現場實物標識與標準的符合性”“群眾自發(fā)、有序、安全、就近向避難場所疏散的可達性”“標識系統(tǒng)構成要素的完整性”進行評價，確保標準實施的科學性和有效性。四是構建科學細化的評價指標。從投入的資源（人力、物力、財政）、產出或服務（效果、功能）和目標達成等方面去考量，從標準符合性、功能性、公眾滿意度、經濟、效果、公平等方面構建細化的評價指標。五是建立有效的反饋機制。比如，成都市在社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識標準化建設實踐中，建立健全了糾錯機制和推廣機制相結合的反饋模式，通過現場實時反饋和事后書面反饋相結合的方式，準確快速識別標準實施過程中存在的問題，并及時加以解決和消除。

3 探索構建科學的標準實施效果評價體系

標準在公共服務供給側改革中的作用如何，要靠標準實施的效果來說話。科學評價標準的實施效果必須從標準條款入手，將每一項條款要求轉化成可以具體量化和評價的指標，并堅持規(guī)范性要求和區(qū)域性特征相統(tǒng)一、堅持動態(tài)性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一、堅持科學性和實用性相統(tǒng)一、堅持局部利益和長遠利益相統(tǒng)一、堅持不斷改進與不斷創(chuàng)新相統(tǒng)一，構建標準實施效果科學的評價體系。比如，成都市在社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識標準化建設中，就統(tǒng)籌兼顧了標準符合性指標、功能性指標、公眾滿意度指標、經濟指標、效果指標、公平指標，探索初步構建了標準實施效果的評價體系。

3.1 標準符合性指標

標準實施效果評價應以標準條款為基本依據，以標準符合性作為首要指標。標準化的全部活動中，實施標準是不容忽視的環(huán)節(jié)，標準化效果只有通過標準實施才能表現出來。成都市在對《社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識建設規(guī)范》等標準實施效果的評價工作中，嚴格遵循標準中規(guī)定的圖形符號、顏色、文字、風格、比例、尺寸等的要求，力圖提高標準符合性。

3.2 功能性指標

標準化是一項有目的的活動。實施效果評價不僅要關注各方面是否符合標準要求，而且要關注是否達到目的，即功能性如何。成都市在對《社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識建設規(guī)范》等標準實施效果的評價工作中，選擇從社區(qū)（村）內隨機抽查任何一地點，按照小區(qū)疏散線路圖或單元疏散線路圖或疏散導向標志等避災標識的指引，判斷是否能夠順利、安全、快速到達應急避難場所。

3.3 公眾滿意度指標

公共滿意度指標強調自下而上的評價方式，能夠評判群眾參與力度、公共服務資源在公眾的意愿下被運用的程度。自上而下的公共服務政策決策模式，其公共服務和產品更多體現的是政府意志，易導致公共服務過程不太透明、信息不對稱，政府與公眾之間缺乏良性互動，在公共服務供需方面與預期效果存在一定的偏差。成都市在對《社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識建設規(guī)范》等標準實施效果的評價工作中，通過老百姓對標識建設的主觀感受和實際利用確定公眾滿意度。

3.4 經濟指標

經濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務，關心的是“投入”的項目，以及如何使投入的項目作最經濟的利用。成都市在社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識標準化建設實踐中，短期看投入了人力、物力和財力，從長遠看，當災害來臨時，老百姓能夠沿著標識實現自發(fā)、有序、安全、單向疏散，各方救災力量能利用標識的指引井然有序地施加援助，將改變以往以人力指揮疏散的窘境，提高效率、節(jié)約成本，極大地降低老百姓生命財產損失。因此，綜合防災減災資源配置符合最大多數人的經濟利益。

3.5 效果指標

以效率作為衡量指標，適用于可以量化或貨幣化的公共產品或服務，而很多公共服務性質上很難界定、難以量化，以效果作為指標更為合適。效果通常指公共服務實現標的程度，關心“目標或結果”。效果一般分為現狀的改變程度和行為的改變幅度。成都市在對《社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識建設規(guī)范》等標準實施效果的評價工作中，一方面關注標識建設對構建整個城市綜合防災減災系統(tǒng)的意義，另一方面關注老百姓通過標識建設對綜合防災減災認識和行為的改變。

3.6 公平指標

公平是標準實施評價的重要指標。公平指標通常指接受公共服務的團體或個人所質疑的公正性，通常無法在市場機制中界定出來。它關注的是保證接受服務的團體或個人都受到公平的待遇，并讓弱勢群體能享受到需要的服務。成都市社區(qū)（村）綜合減災公共信息標識標準化建設的初衷就是覆蓋全社區(qū)、服務于全體老百姓，特別重視對受災弱勢群體的幫扶。

1）第13屆中國標準化論壇特等獎論文。