中韓動植物檢疫法律法規比較研究

臺州出入境檢驗檢疫局 袁佳杰溫州出入境檢驗檢疫局 董曉慧

中韓動植物檢疫法律法規比較研究

臺州出入境檢驗檢疫局 袁佳杰溫州出入境檢驗檢疫局 董曉慧

中國與韓國在地理和文化上比較接近，歷史上也有相似點，分析韓國動植物檢疫法律法規、檢疫體系，有不少值得借鑒的地方。本文著重從動植物檢疫專業的角度，旨在通過對中、韓動植物檢疫法律法規的立法宗旨、立法體系和具體法律制度進行比較，找到韓國動植物檢疫法律法規中值得借鑒的地方，供我國在制定、修改動植物檢疫法律法規時參考。

目前，韓國動植物檢疫機構主要涉及兩個部門：韓國農林畜產食品部和韓國海洋水產部，其中海洋水產部下設國立水產品品質管理院管理水產領域的檢疫事務，農林畜產食品部下設動植物檢疫局管理家畜等其他動植物領域的檢疫事務。在法律法規方面，韓國政府十分重視進出境動植物檢疫工作，自20世紀60年代起開始構建并逐步完善動植物檢疫相關法律法規，其中韓國農林畜產食品部執行有79個法律法規，海洋水產部有53個法律法規，其中動植物檢疫相關法律法規主要有《動物傳染病預防法》及其施行規則、《水生生物疾病管理法》、《植物防疫法》及其施行規則等。

一、中韓動植物檢疫比較

（一）中韓動植物檢疫立法宗旨比較

法律的實質是統治階級利益和意志的體現，通過比較立法宗旨，可以發現隱藏于法律規范背后的法律思想和法律文化。通過對比中韓動植物檢疫相關法規的立法宗旨，可從某種程度上體會中韓法規設立的基本法律思想。

《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》（以下簡稱《進出境動植物檢疫法》）第一條規定：“為防止動物傳染病、寄生蟲病和植物危險性病、蟲、雜草以及其他有害生物（以下簡稱病蟲害）傳入、傳出國境，保護農、林、牧、漁業生產和人體健康，促進對外經濟貿易的發展，制定本法”。韓國《動物傳染病預防法》第一條規定：“本法的目的在于促成家畜業發展，通過預防動物傳染病的暴發及傳播改善公共衛生”。韓國《植物防疫法》和《水生生物疾病管理法》等也明確了動植物檢疫的目的是在于防止國外傳染病通過進口動植物及其產品傳入。從二者的對比可以看出，進出境動植物檢疫法所調整的客觀對象大體相同，但在動植物檢疫把關和服務雙重宗旨中，韓國方面更偏重于把關。

（二）中韓立法體系比較

中韓兩國動植物檢疫法律的立法體系存在不同，但具有最高效力的都是由最高立法機關制定的“法”，如中國由全國人大常委會通過的《進出境動植物檢疫法》，韓國由韓國國會通過的《植物防疫法》和《動物傳染病預防法》。比“法律”效力較低的是由國家最高行政機關及其所屬部門制定的規范性文件以及各地方立法機關制定的規范性文件。我國行政法體系由法律、法規、部門規章、規范性文件等組成。

韓國的行政法體系由法律、總統令、總理令、部令以及各級行政機關的訓令、例規、告示等組成。法制處長負責政府推進法律案立法計劃的總體安排與協調工作。在韓國，各級行政機關制定的訓令、例規等被制定、修改、廢止時，各中央行政機關長在發令后10天以內也需將相應訓令、例規等信息輸入法制處長指定的政府立法相關電腦系統，以確保下級的訓令、例規等的合法性。發現本應由法令制定的事項以訓令、例規等形式制定的，或者訓令、例規中有抵觸法令或不合理事項的，法制處長應當起草審核意見書，通報所管中央行政機關長。

（三）中韓動植物檢疫法律法規的修訂比較

我國《進出境動植物檢疫法》自1991年10月30日頒布并于1992年4月1日實施后，到1996年12月2日才頒布了配套的實施條例，并于1997年1月1日實施，其間，也發布了一些配套的部門規章。到目前為止，《進出境動植物檢疫法》及其實施條例還未進行過一次修訂。而韓國的這些法律法規修訂工作頻繁，韓國《植物防疫法》從2008—2015年，已經修訂了9次；《動物傳染病預防法》從2002—2015年，已經歷經17次修訂；《水生生物疾病管理法》從2011年7月頒布以來，短短6年間也已歷經5次修訂。由此可見，韓國法律法規修訂工作比較及時，銜接上比較緊湊，前后一般不超過1年。這種做法大大加強了法律規范的及時性和可操作性。

（四）中韓動植物檢疫法律法規部分具體規定的比較

中韓兩國在進出境動植物檢疫法律法規的具體規定和檢疫措施的落實與具體運作過程中還存在著不少差異，具體體現在行政主管部門和檢疫措施兩個方面。

1.行政主管部門

我國進出境動植物檢疫行政主管部門是質檢總局，由于歷史原因和我國動植物內、外檢分開立法，部分進出境動植物檢疫行政主管職能又分屬其他部門或有所交叉，尤其是在種質資源、瀕危物種資源等方面，其檢疫許可、檢疫監督管理等方面，涉及到的行政主管部門有農業部、林業局和質檢總局，彼此之間不屬垂直管理，而是平級的關系。而韓國農林畜產食品部統管進出境動植物檢疫和國內動植物檢疫的職能，其中水產品除外，進出境水產品檢疫和國內水產品檢疫職能由海洋水產部管理，都實施垂直管理，在運作方式上易銜接，工作上易協調。

2.檢疫措施

在檢疫措施的制定、落實和具體運作上，中韓兩國存在的主要差異體現在以下幾方面：

（1）指定口岸。我國進出境動植物檢疫措施的實施主要由質檢總局設在各地的出入境檢驗檢疫機構負責，各口岸的檢疫業務一般只與地理位置和當地的環境條件有關，除在質檢總局公告和部分與國外簽定的雙邊協定中指定只能在某些口岸進口解禁水果、糧谷、水生動物、肉類等之外，在法律法規的層面上沒有具體規定和限制。而韓國極其注重法定檢疫物從指定口岸進口的要求，無論是《植物防疫法》《動物傳染病預防法》或《水生生物疾病管理法》都明確規定了所有法定檢疫物進口只能在指定的海港和機場進行，并通過禁止進口、進境檢查、進境后隔離檢疫到檢疫處理等的有機掌握和運用，檢疫把關實效明顯。

（2）產地檢疫。我國在《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》中規定，國家根據需要并經輸出國家或地區的同意，可以派檢疫人員到產地實施預檢，沒有其他配套法規公布需要進行預檢的名錄。韓國在《水生生物疾病管理法》中引進了派遣檢疫機制，類似于我們的產地檢疫制度，派遣檢疫申請人可以是法定檢疫對象進口商或法定檢疫對象輸出國，產生的費用由申請人承擔，經過派遣檢驗檢疫的對象，入境時可免予檢驗檢疫。

（3）法律責任。中韓兩國動植物檢疫法律法規對違反有關的行為都規定了相應的法律責任，且都涉及行政責任和刑事責任。但相比之下，韓國動植物防疫法律法規對違法者的法律責任較為嚴重。如韓國《植物防疫法》中規定，通過非指定口岸非法進口列入植物檢疫措施的產品的或無植物檢疫證書違法進口植物等情況的，可以給予3年以下有期徒刑、3000萬韓元以下的罰款；韓國《動物傳染病預防法》規定，韓國動植物檢疫局對法定檢疫物逃避檢疫或在檢疫過程中存在不當行為的以及私自對檢測不合格的貨物或依法進行退運的貨物進行卸貨等情形，可以給予3年以下有期徒刑、1500萬韓元以下的罰款；根據《水生生物疾病管理法》，類似情形可以給予3年以下有期徒刑或3000萬韓元以下的罰款，對試圖故意違法行為產生了巨大的威懾，有力地為動植檢把關提供了法律支持。而我國對不依法報檢行為只規定處以5000元人民幣的罰款，對向執法人員作虛偽陳述等行為，未作任何處罰規定，對引起重大動植物疫情和偽造、變造動植物檢疫單證、印章、標志、封識的違法行為才會依法追究刑事責任。

（4）人員資質管理。我國近幾年加大了對從事動植物檢疫工作的人員資質認定，但從法律法規的層面上沒有具體規定和限制。韓國對從事動植物檢疫工作的人員有嚴格的資質要求。韓國《獸醫法》規定，獸醫必須是獸醫等相關專業大學本科以上學歷，并通過國家獸醫資質考試的人員；《動物傳染病預防法》規定，檢疫官和獸醫檢查員都必須是獸醫，經過農林畜產食品部相關課程培訓可以作為獸醫助手，接受獸醫檢查員管理，協助其做好檢查工作；《水生生物疾病管理法》規定水生生物檢疫官必須是通過海洋水產部相關課程培訓的水生生物檢查員或獸醫。

二、啟示與建議

（一）加快相關法規修訂工作

自《進出境動植物檢疫法》頒布實施以來，經過十多年的探索和總結，我國已逐步建立了以《進出境動植物檢疫法》為母法的法規體系，進出境動植物檢疫工作已走上了法制管理的軌道。但是，隨著我國加入世界貿易組織和《中華人民共和國國家賠償法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》等國家行政法律法規的進一步實施以及世界動植物疫情的不斷變化，現行《進出境動植物檢疫法》已不能完全適應形勢要求。為認真貫徹黨中央“依法治國”的基本方略，我們應盡快進行修訂。與此同時，也要注意制、修訂配套的法律法規，建立健全對現行相關法律法規和措施的回顧審查制度，切實保障現行法律體系的一致性和適合性，加強法律法規和措施執行情況、效果的評估和分析，及時清理、修改、更新和完善相關法律法規和措施，消滅空白點、堵住漏洞、減少交叉，以適應形勢變化的需要。

（二）強化違法行為行政處罰

目前在我國，由于《進出境動植物檢疫法》等相關法律法規對違法者的處罰較輕、違法成本低，行政處罰難以起到震懾效果，使公眾學法積極性不高，守法較難做到，有些人甚至知法犯法。所以今后在我國相關法律的立法和修改中，應適當加大對違法者的處罰力度，使得違法者違法一次，要付出更高的代價，使知法犯法者望而卻步，不懂法者認真學法，提高社會各界檢疫防疫意識，杜絕逃檢、漏檢、走私等不法行為，保證我國農林業持續健康發展。

（三）明確口岸執法機構職責分工

在韓國國際旅檢通道和國際郵件交換中心，動植物檢疫等執法機構依據法律法規要求對出入境旅客攜帶物、郵寄物進行現場查驗。在國際航班（港口）設有專門的檢疫部門，檢疫部門在旅檢現場與海關、移民局聯合辦公，組成CIQ（Custom，Immigration，Quarantine）。部門間相互了解，熟悉其他方面的業務，實現信息共享，相互聯動，建立有良好的部門間協作程序。韓國入境報關單上規定攜帶入境動植物產品的必須申報，海關在報關單上發現申報有動植物及其產品的，會轉給動植物檢疫部門處理。海關在X光機查驗時發現疑似攜帶有動植物及其產品的，會對行李進行標識，由動植物檢疫部門實施檢疫查驗。移民局將畜牧業從事者回國的信息傳達給檢疫部門。在整個查驗過程中，部門間互相信任，互為把關，共同維護國家的整體利益，阻止了動植物疫病疫情的傳入。這對我們完善與海關、邊防部門的協作關系有良好的借鑒意義。

（四）加強檢疫犬設施建設

自2001年起，檢疫機構就開始建立檢疫犬機制，在一些軟硬件設施及宣傳手段上值得學習。韓國檢疫犬訓練中心制定了完善、有效的訓練機制；建有模擬機場檢疫查驗現場的室內訓練設施，可以使訓練中的檢疫犬更加適應機場檢疫查驗環境；和科技院校合作，將克隆技術引入到檢疫犬的繁殖過程中，并取得初步效果；對外開放的檢疫犬展示廳、活潑生動的檢疫犬宣傳片、印刷精美的宣傳冊，都起到很好的宣傳作用。