當前中國灰霾治理的法治化對策探究

焦 珊 盧曉燕 蔡政英

1.三峽大學計算機與信息學院，湖北 宜昌 443002；

當前中國灰霾治理的法治化對策探究

焦 珊1盧曉燕2蔡政英1

1.三峽大學計算機與信息學院，湖北 宜昌 443002；

2.三峽大學法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443002

隨著社會經濟的發展，中國的灰霾問題日益嚴峻。本文分析了中國灰霾的現狀，剖析了社會方面和法制化方面的因素。并進一步分析了其中存在處罰力度、處罰方式的問題，并提出了相應的法制化策略，包括摒棄錯誤的傳統環境保護理念、因地制宜地制定各地環境許可的標準和條件、建立具有環保專業知識的司法隊伍、建立專門的環保的法庭，以減少社會活動對環境的破壞，從而減少灰霾。

灰霾；法制化；行政監管；行政訴訟

近年來，中國的灰霾問題日益嚴重，引起了國內外專家學者，以及黨和政府的高度重視[1-3]。近年大量的研究表明：大氣灰霾不僅污染人類生存環境，也會對人體健康造成損害，甚至影響全球能量平衡[4-7]。

一、灰霾治理存在的法律監管問題

雖然中國政府在治霾上付出了巨大的努力，仍然收效甚微，尤其在法律監管上尚存以下幾點問題：

(一)我國目前的的環境監管的內容對灰霾天氣的治里措施還不全面

當前我國的環境管理體制立法速度緩慢，有關環境管理部門的權限界定不清晰，這就導致了不同環境保護部門之間存在推諉和扯皮，比如，今年4月份根據中國環境保護部最新通報重污染天氣應對工作督查情況中顯示，一些地方政府在重污染天氣應對工作中就存在互相推諉扯皮的情況。

(二)有關法律條款存在沖突

環境本身包含內容就很龐大復雜，所以立法體系也顯得龐雜，我國不僅有《環境保護法》，還頒布了20多部有關的單行法。這使得相同的環境違法行為，出現了完全不同的處罰規定。比如，在違反排污申報方面的規定上，基本上所有的環境保護法律法規的規定都是處以罰款，但是卻出現了各種不同的處罰程度，有的罰款處以10萬元以上之高，有的卻只有3000元左右之低。

(三)法律規定重復內容比較多

比如，在《環境保護法》中及其他單行法里規定的環境保護規劃和影響評價、排污申報和許可制度，其實內容基本上是重復的，這樣的規定既不利于節約立法資源，也不易于法律法規的現實操作。

(四)法律制度設計存在漏洞

環境法律制度的設計上不夠合理，一些不法污染者惡意鉆這些空子，從事著污染環境的“合法”行為。就比如，關于限期治理制度的設計，法律沒有規定限期治理制度的次數，也沒有規定對沒有達標的行為應采取強制性的措施，所以在實踐中，許多企業將限期治理作為理由，“光明正大”地超標排放污染物。

(五)灰霾法律責任界定困難

在美國，其環保署內部人員會公開收集與空氣污染有關的、健康影響相關的、最新的科學及醫學方面的文獻資料，一旦研究結果表明需要對空氣標準變動，環保署將聯合不同的科學家組成小組對新的標準進行起草、修訂，他們有來自于組織內部，也有來自于組織外部的，然后仔細地對修訂稿存在的問題進行仔細審議。但我國在對相關標準進行制定時，還沒有專門考慮公共健康影響方面，這就不可避免地在現實中出現許多矛盾。一直以來，在地方行政關系中，環保部門的地位很尷尬，沒有較強的實權，行政監管污染行為成本高，即便將經濟承受力作為排放標準的重要考慮因素，也無法達到理想效果。

(六)環境訴訟“立案難”

曾經，在規定環保組織可以進行環境公益訴訟時，有人擔心會出現“濫訴”現象。但現在看來擔心是多余的，事實上，環境公益訴訟還是沒有解決現實的“立案難”問題。2013年，“自然之友”環保組織針對環境污染提起過兩起環境公益訴訟，均以不予立案收場；另一個環保組織中華環保聯合會曾經8次立案無果。現實中，一個環境污染案件是否受理，法院也會受到地方保護主義和其他因素的影響。

二、灰霾治理的法制化原因剖析

考察我國法律關于環境監管體制的規定，我們會發現法律監管存在以上問題的根本原因在于：我國目前關于環境監管體制的規定是比較零散的，不同的法律條文之間相互重復、甚至相互矛盾。國家環境保護總局副局長潘岳指出：“政府在環境保護方面的不作為和干預執法以及決策失誤造成了嚴重的環境頑疾。”主要原因包括：

(一)法律規定偏抽象，導致實際操作不佳

在我國，有些法律法規條文描述比較模糊，就容易導致實踐中出現有法不能依的現象。從表面上來看，屬于立法過程中不嚴密導致的，但其實質原因是立法過程中利益的權衡，為了解決不同利益沖突，立法機關企圖借助模糊的處理方式，結果使得立法無法執行。

(二)環境立法的處罰力度偏低

對于環境違法行為，如果有關部門對其處罰的力度太低，使得企業違法成本過低，就無法達到法律的威懾作用。現實中，許多企業在財務預算中就規定了環境保護罰款“預算”，因為如果一個10萬千瓦的發電機組，如果開環保設備每天的環保成本大概是五六十萬，如果不開環保設備也就罰款1萬。因為太低的處罰對于那些實力雄厚的企業來說，這種罰款根本就微不足道。

(三)有些環境立法處罰又過于簡單粗暴

任何事情走極端總是會適得其反，立法的初衷并不是用嚴苛的處罰來處理一切事情。有些法律條文規定，如果污染事故發到重大、特大，就決定關閉該企業。該項規定表面上看有效，但卻無任何針對性效果。而且考慮到現實情況是：如果一家企業關閉，首當其沖的就是這些無辜的職工的就業，這就讓更多民眾深深受害。

(四)環境立法對于灰霾方面不全面，針對性夠不強

比如，導致灰霾出現的原因有汽車尾氣。但是卻沒有針對汽車尾氣排放量的嚴格限制，這不僅導致了嚴重的交通阻塞問題，也成為了灰霾天氣出現的“元兇”。

三、灰霾監管的法制化策略

(一)摒棄錯誤的傳統環境保護理念，將“以人為本，全面、協調、可持續的發展觀”，樹立新的發展理念，達到人與自然的和諧相處；把經濟建設和環境保護綜合考慮，重視經濟效益兼顧生態效益，要在保護中開發，保護和治理環境；堅持把節約資源放在首位，開發資源不忘節約資源；科學發展市場經濟，將綠色GDP作為新標準。

(二)因地制宜地制定各地環境許可的標準和條件

由于我國幅員遼闊、地域廣闊，各地區生態、自然、經濟、社會等方面存在著千差萬別，這就要求在制定各地區之間的環境許可標準時不應該死硬劃一。需要建立等級的環境許可標準體系，分為高中低標準，在中央政府的指導下，統一規定那些本來有條件實現良好的環境狀況的地方，而給那些本來自然環境惡劣，經濟條件不好的地區規定一個適合的標準來要求，在全國起到一個指導性的作用。而不是以偏概全，一致要求。

(三)建立具有環保專業知識的司法隊伍

因為當前環境問題凸顯，環保領域涉及水、土壤、空氣、自然環境還有社會環境等諸多方面，所以在審判中需要專業性的人才，如果不具備相當強的專業知識，就不足以應付現實生活中遇到的各種環保問題。不具備專業的知識也不能及時的預見可能存在的新的環境問題，給予解釋和說明，并提出有效的解決該問題的法律手段。就好像我們現在出現的灰霾天氣，就是因為法律部門中擁有環保專業知識的人太少或者專業性知識太薄弱，不僅造成了嚴重的法律漏洞，也造成了現在這么嚴重的灰霾天氣。

(四)建立專門的環保的法庭

因為現在的環保問題已經嚴重到幾乎每個國家存在這樣或者那樣的環境問題，所以有必要設立一個專門的機構來實行專業化管理。環保法庭的設立不僅能推動司法專業化的發展，而且對于中國的法制化具有重要意義。由于環境糾紛的復雜性，建立專門的環保法庭也可以減少法院之間的相互推諉的現象，真正做到“有法可依，有院可訴”。

(五)環境立法嚴格到個人

我們每個人都應該對灰霾的出現承擔責任，有時候就是因為忽視那些小的污染源才導致了后來的不可收拾。所以立法應該嚴格到個人，讓司法約束個人的環保行為。

[1]Pan，Qingchun；Yu，Yongsheng；Tang，Zhenghao；etal.Haze，a hotbed of respiratory-associated infectious diseases，and a new challenge for disease control and prevention in China[J].American Journal of Infection Control，2014，42(6)：688-688.

[2]吳兌.灰霾天氣的形成與演化[J].環境科學與技術，2011，03：157-161

[3]毛致偉，郭萍.灰霾天氣的危害與防治措施[J].中國環境科學學會，2013，5：3.

[4]賀泓，王新明，王躍思，王自發等.大氣灰霾追因與控制[J].中國科學院院刊，2013，03：344-352.

[5]QX/T 113-2010.霾(灰霾)的觀測和預報等級[Z].中國氣象局，2010.

[6]Cheng，Hairong；Gong，Wei；Wang，Zuwu；etal.Ionic composition of submicron particles(PM1.0)during the long-lasting haze period in January 2013 in Wuhan，central China[J].Journal of Environmental Sciences-China，2014，26(4)：810-817.

[7]Paulraj，Antony；Jayaraman，Vaidy；Blome，Constantin.Complementarity effect of governance mechanisms on environmental collaboration：does it exist?[J].International Journal of Production Research，2014，52(23)：6989-7006.

X

A

2095-4379-(2017)22-0016-02

焦珊(1997-)，女，漢族，湖北荊州人，三峽大學計算機與信息學院，2014級本科生；通訊作者：蔡政英，三峽大學計算機與信息學院。