農村秸稈焚燒的現狀、治理困境及其法律應對
——以江蘇省南京市為例

張 成 滕澤惠 郜一霏 李一鳴

南京農業大學人文與社會發展學院，江蘇 南京 210095

農村秸稈焚燒的現狀、治理困境及其法律應對
——以江蘇省南京市為例

張 成 滕澤惠 郜一霏 李一鳴

南京農業大學人文與社會發展學院，江蘇 南京 210095

秸稈在我國是非常重要的農業資源，卻長期以焚燒方式銷毀。不僅造成資源浪費，更有污染環境、威脅道路交通安全等危害，由此可見秸稈禁燒的重要性。而我國現有法律規范對此的管控還存在嚴重缺陷和漏洞。通過實地調研及現場訪談，對秸稈禁燒相關法律規范的實施及缺陷進行研究，從江蘇省南京市秸稈禁燒現狀、治理困境及法律應對三個方面入手，展現相關研究成果，并提出對秸稈禁燒法律規范的完善建議。

秸稈禁燒；現狀；治理困境；法律對策

中國作為農業大國，農作物秸稈產量位居世界前列，每年都有超過一半的秸稈被直接焚燒，其產生的煙霧對空氣能見度產生直接影響，具有引發道路交通安全的潛在危險；并且焚燒秸稈極易引發火災，造成嚴重的人身及財產損失；此外，焚燒秸稈還會破壞土壤結構，造成水土流失，降低作物產量；更重要的是，秸稈焚燒在環境的污染，尤其霧霾的形成與加重中，扮演著重要的角色。基于這些嚴重危害，在中央的統籌下，各級政府一直都致力于治理秸稈焚燒，也出臺了相應地諸多法律規范進行規制，但就各方面統計數據而言，似乎在全國范圍內收效甚微。這其中有多方面因素的影響，但相關禁燒法律規范的落實不到位，無法發揮應有作用必然是一個重要原因。

本次研究，我們以江蘇省南京市為范圍，詳細收集了相關法律規范文件、學者研究著作等文獻，并據此開展了實踐活動和理論研究。在實地研究中，我們主要采用了問卷調查的方式，并對南京市江寧區、浦口區、棲霞區等地的環保局進行了訪談。綜合問卷調查和實地訪談的信息，我們對本市秸稈焚燒的法律治理得出了研究結論。

一、現狀分析

(一)關于秸稈焚燒的治理情況

調查問卷結果顯示，地方政府對于秸稈焚燒的管控較為嚴格，其處理方式主要是罰款和批評教育。秸稈焚燒治理人員以村委會成員為主，也有部分城管和招聘的村民，警察較少。但是根據《中華人民共和國大氣污染防治法》的相關規定，只有地方人民政府環境保護行政主管部門才有行政處罰權，這說明了法律授權對秸稈焚燒行為實施處罰的主體不夠全面。基層人員沒有罰款權限，即使見到農戶有秸稈焚燒的行為，只能進行批評教育。

(二)關于禁燒秸稈的宣傳情況

根據調查結果，政府每年都會針對秸稈禁燒進行多次宣傳，但其內容單一，主要集中在焚燒秸稈會受到的處罰，對于秸稈多種利用方式的普及幾乎沒有。而對于在《大氣污染防治法》、《森林法》、《治安管理處罰法》、《刑法》和江蘇省大氣污染治理條例中關于秸稈禁燒的條文列舉，大部分受訪者僅知其名而未聞究竟，說明相關普法工作的實施沒達到應有效果。

(三)關于基層法律實施的現狀

我們通過對基層執法人員進行訪談，了解到政府每年春秋兩季會出相關文件，然后組織領導小組，在下面巡查。各個街道也要出文件，和政府相對應地設置巡查隊伍，落實經費，一直延伸到村和社區。但是就實際法律規范的實施，各單位人員皆表示禁燒法律法規基本被束之高閣，根本無法落實。

二、秸稈禁燒治理困境

(一)立法困境

1.當前我國秸稈禁燒法律規范位階過低，且立法工作持續性差。當前我國位階最高的秸稈禁燒立法是國務院部門規章及省級地方人民代表大會制定的地方性法規，其他的則多以通知、辦法、意見的方式，僅僅規定在一定區域范圍內試行。在缺乏法律、行政法規支撐的情況下，這些文件的效力有待商榷的同時其作用也難以真正地實現。二人這些由地方政府頒布的規范性文件具有典型的季節性特征，只在某段時間發揮作用，一旦超過，則多會以“過時”為由被“廢止”，等到第二年的同一時間，政府又會以相同事項重新頒布類似的規定，使控燒工作缺乏持續性與穩定性，一旦出現突發或偶發性的焚燒情況，將會因為管控缺失而造成嚴重后果。2.法律規定缺乏明確的實施細則，導致執行性較弱。為了禁止焚燒秸稈，每到收獲季節全國各地政府都會出臺相關政策，采取疏堵結合的行政手段加強對農戶焚燒秸稈的管制，但收效卻不大。而江蘇省歷來重視對秸稈焚燒問題的治理，也出臺了不少相關規定進行規制，但是大多都只是規定了原則上、總體上的治理措施，缺乏明確具體的實施細則[1]，以至于難以真正地用于實踐，形成管控效果。3.秸稈禁燒法律規范整體上缺乏統一體系，部分上缺乏地區特點。在沒有高位階立法指導的情況下，各地區下位立法呈現出混亂的局面，沒有統一的法律體系，不能貫徹統一的標準，則難以真正為實施者及被實施者所接受。而各地區的單獨立法又未能很好把握各自地區環境特點，出臺的政策文件多注重形式而非內容，因此在確定治理方略時不能很好對轄區禁燒情況作出有針對性地規定，造成治理效果不理想。

(二)執法困境

1.執法人員缺失，執法形勢艱難。數據顯示，江蘇省內農村秸稈焚燒面積大，而且又存在執法對象不確定的問題，執法難度較大。根據當前我國秸稈禁燒相關法律規范的規定，當前對秸稈焚燒人員擁有處罰權的不外乎公安部門、環保部門等行政職能部門的行政人員。但是由于查處成本較高，這些部門通常都人員精簡，在面對農村焚燒范圍廣，焚燒周期長，焚燒速度快的形勢下，完全無法發揮應有的職權，最后導致的結果就是明明有法可依，有案可查，卻無人去執行。[2]2.土地零星分散，存在管控盲區。江南地區地形較為復雜，由于河流穿梭其中，土地較為支離破碎，不利于集中管控。但就目前而言，地區出臺的法律法規和政策文件所規定的禁燒區域范圍較窄，僅僅局限于集中的農村耕地及附近地區，對于一些零星小塊的土地卻予以忽略。而這造成的后果就是集中焚燒的情況可能可以得以遏制，但是仍然有許多監管盲區的小片土地的秸稈焚燒情況無人制止。[3]3.政府間協調性較差，妨礙禁燒工作進行。江蘇省人大常委會2009年5月通過的《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》第二條中雖然規定了部門聯合執法，但仍停留在原則層面，具體如何禁燒，仍然沒有更詳細的規定。[4]因此在實踐之中，各環境保護主管部門以及其他相關聯合部門在對秸稈焚燒行為進行監管時，由于規定過于模糊或不清，沒有明確誰是主導、誰輔助工作，互相推諉，執法人員往往無法著手處理相關的違法行為，達不到對秸稈焚燒行為規制的法律治理目的。4.基層實際執行者無實際處罰權，僅能以教育為主，達不到警示懲戒的目的。基層政府人員責任大但執法權力小且人員編制有限，發生突發事件時需請示上級部門，當事件牽涉到其他鄉鎮縣市時，又需請示上級部門協調，導致基層政府人員管不了或不敢管。所以在遇到違法者時，基層政府執法人員大多時候僅以批評教育草草了結。雖然法律也有規定罰款處罰，但是在實際應用中很少應用于管控活動。這樣就使違法者無法真正意識到自身行為的違法性，也無法起到威懾的作用，使禁燒工作的實際效果大打折扣。

三、法律對策

(一)完善立法體系，建立詳細的實施細則

針對相關立法空泛、模糊的問題，我們提出的建議是，增加秸稈禁燒法律條文的實際可操作性，一層一層確立權責，制定比較系統、能夠具體執行的法律法規，給予具體的行為指引、權利和義務的劃分、具體的處罰措施。具體建議如下：1.將秸稈焚燒造成的損害進行分級。如：第一級是造成一定范圍內空氣能見度降低，最高級是導致火災并造成了人身或財產損害。根據不同的級別，對秸稈焚燒行為的處罰力度和標準也進行分級。這樣才能有效破除現有法律條文中類似于“情節嚴重”這樣的模糊性表達，明確界定焚燒秸稈行為的危害性程度，方便后續處罰。2.豐富責任承擔方式，加大處罰力度。現有的處罰方式較為單一，以罰款為主，但只要未造成人身財產損害，罰款金額極小，在現有經濟水平下無法形成震懾力，達到對違法焚燒者的警示作用[5]。基于此，我們建議對雖未導致火災但已污染環境的焚燒行為，應加大懲罰力度。建議提升罰金的數額，針對不同危害程度的焚燒行為，規定不同額度的罰金，也應當在現有的責任承擔方式以外，增加其他形式的處罰，如引入民事責任承擔方式，停止侵害、排除妨害、恢復原狀、消除危險等。3.各地區建立地方性行政法規。地方立法機關應基于中央的總綱性規定，根據各地的具體情況，細化出規則性條文，在地方性法規中明確禁燒范圍、違法焚燒秸稈者的法律責任、秸稈綜合利用的措施等，為基層執法者的執法提供法律依據。很多省份的秸稈禁燒工作還僅僅停留在通告等規范性文件的級別，應當以江蘇省為模本，結合各區域的具體情況和特點，切實在地方性法規中明確秸稈焚燒的處罰措施、處罰標準，避免條文表意不明、規范模糊，為相關執法工作提供可操作性更高的法律依據。

(二)提升法律位階，增強法律威懾力

目前我國秸稈禁燒法律規范多為地方性法規或者各政府規范性文件，法律效果上威懾力不夠，為提升秸稈禁燒法律規范的影響力，為下位立法提供有效指導，應當由國務院從行政立法的層面明確在秸稈禁燒問題上公民的權利和義務，在行政法規中明確規定該違法行為的具體構成要件、處罰措施，以期提高政府及群眾對秸稈禁燒的重視。

(三)改進執法方式，強化各部門聯合執法體系

在夏收秋收期間，應當由各基層政府(鄉鎮、街道)與基層群眾自治性組織(村委會、居委會)的基層干部組成巡邏小組，以區域為單位，在每個區域都派駐環保工作人員，及時查證、及時處罰，破除第一線工作者發現違法行為卻不能及時處罰的現狀，讓法律真正的深入民間，實現監管、取證、執法的全方位無死角。而在涉及到跨部門執法時，應當要合理利用資源，明確以基層人民政府為責任主體，建立由環保部門牽頭的執法體系，將相關的政府部門都納入該體系，明確分工，并制定相應的追責機制，進一步理順秸稈禁燒工作機制，破除推諉責任的現象，真正做到部門聯合執法，[6]使得執法可行，執法能行。

[1]李振宇，黃少安.制度失靈與技術創新——農民焚燒秸稈的經濟學分析[J].中國農村觀察，2002(5).

[2]周應恒，胡凌嘯，楊金陽.秸稈焚燒治理的困境解析及破解思路——以江蘇省為例[J].生態經濟，2016，32(50).

[3]吳宏偉，朱竹清，劉詠梅.秸稈焚燒的治理困境及其經濟學分析[J].農村經濟，2014(11).

[4]趙亞潔.農村秸稈污染治理的法律規制探析[J].遼寧農業科學，2015(2)：62-65.

[5]陳秀萍，吳宜桓.秸稈焚燒行為治理的法律對策探析[J].行政與法，2016(1).

[6]花玲玲.農村秸稈焚燒的對策研究[J].農業科技與信息，2016(19)：44.

南京農業大學本科SRT計劃項目資助項目(1622A10)“農村秸稈焚燒的現狀、治理困境及其法律應對——以江蘇省南京市為例”的階段性成果之一。

D922.6；F

A

2095-4379-(2017)22-0028-02

張成(1995-)，男，四川成都人，南京農業大學人文與社會發展學院，2014級法學專業本科生；滕澤惠(1997-)，女，江蘇南京人，南京農業大學人文與社會發展學院，2014級法學專業本科生；郜一霏(1996-)，女，河南焦作人，南京農業大學人文與社會發展學院，2014級法學專業本科生；李一鳴(1996-)，男，山東東營人，南京農業大學人文與社會發展學院，2014級法學專業本科生。