農村宅基地退出法律問題研究

李銀鳳

鄭州工程技術學院，河南 鄭州 450000

農村宅基地退出法律問題研究

李銀鳳

鄭州工程技術學院，河南 鄭州 450000

農村宅基地退出指農戶退出宅基地，其享有的宅基地使用權因此而消滅的現象。建立農村宅基地退出制度是農村土地資源高效集約利用的要求，是保護農民利益、實現農村發展現狀的要求、是新型城鎮化下村宅基地制度改革政策的要求。目前我國農村宅基地退出在新型城鎮化改革背景下也面臨著不可忽視的問題，相關法律的缺失與沖突，登記及管理混亂，補償不合理等。為了解決這些問題，應當建立健全宅基地退出法律體系，完善宅基地產權、登記制度，建立宅基地退出激勵、補償和懲罰機制。

新型城鎮化；宅基地；退出

宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。“農村宅基地退出指農戶退出宅基地，其享有的宅基地使用權因此而消滅的現象。”[1]黨的十八屆三中全會《決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。中辦國辦印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，我國農村宅基地制度改革在全國鋪開試點，圍繞構建“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的制度體系，深入開展探索實踐。

一、農村宅基地退出制度建立的必要性

(一)農村土地資源高效集約利用的要求

隨著我國城鎮化水平的不斷提升，近年來農業人口不斷向城鎮轉移，農民宅基地的住房保障功能已經逐漸弱化。“但是由于當前農村宅基地退出機制的缺失，導致很多已經‘離土離鄉’的農民不愿意主動退出閑置的宅基地使用權，造成他們原有的農村住房長期處于空閑狀態。”[2]土地資源是稀缺資源，農村治宅基地退出能有有效抑制宅基地及房屋的閑置，避免宅基地超標帶來的土地資源浪費，促進農村生產發展，有效緩解城鎮土地市場土地供應緊張的狀態。我國城鎮化進程要求集約、高效對現有土地、能源、水資源、人力、資本等資源集約集約利用，為實現各項資源的高效配置，農村宅基地退出迫在眉睫。

(二)保護農民利益、實現農村發展的要求

“土地是財富之母”(威廉·配第)，一方面黨的十八屆三種全會提出要改革和完善農村宅基地制度，探索農民增加財產性收入渠道。但是由于目前制度的約束，宅基地禁止交易和流轉，無法進行資本增值，法律的禁錮使得農民無法從宅基地中獲得資產性收入，阻礙了農民生活水平的提高；另一方面隨著經濟的發展，農民已逐漸適應市場經濟的交易規則，但對農村宅基地使用權的有限造成宅基地無法進入市場流轉或抵押獲取貸款，使得宅基地資源無法通過金融渠道轉化為資本，僵化的資產不利于農村經濟的發展，因而農村宅基地突出迫在眉睫。

(三)新型城鎮化下村宅基地制度改革政策的要求

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了中國特色新型城鎮化的內涵，對城鎮化建設的質量和標準提出了更高的要求有，要“在公有制土地性質不變、耕地紅線不被突破、農民利益不受損的三條底線下，將逐步推進我國農村土地制度改革”。農村宅基地突出有利于解決建設用地需求和土地矛盾，開發儲備土地，集約利用現有土地；有利于破除城鄉二元結構對經濟、資源、人口的禁錮，促進農村土地市場的形成，推動城鄉經濟的協調發展，保護農民的利益。有利于平衡多方利益訴求，處理好農民、集體、政府及相關部門的關系，推進我國的農村土地制度改革。

二、我國農村宅基地退出的現狀及困境

我國各省市都積極響應國家的政策，開展開展新型城鎮化建設和信心農村社區建設的探索和實踐，農村宅基地突出問題是目前新農村建設的重點和難點，探索中我們取得成績，卻也存在不容忽視的問題。

(一)農村宅基地退出的法律缺失與沖突

一是現有關于宅基地使用權的法律規定缺失問題。現有法律對宅基地使用權更多為原則性規定，但對實操卻缺乏具體的規定，我國沒有形成一部專門用于調整農村不動產和土地管理方面的民事法律；立法的滯后性，雖有《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規，但是這些法律頒布時間較久，期間雖有所修改，但是關于宅基地使用權的制度卻無明顯變化，已無法適應現今城鎮化發展的新需求；二是現有法律規定矛盾的沖突。“這種沖突既有不同效力等級法律間的上下級錯位，也有同級別法律間的沖突；既有法律規定與政策規定間的矛盾，也有既有政策與政策間的不協調。”[3]沖突和不協調勢必影響法律的權威性，擾亂法律的實施。

(二)農村宅基地登記及管理混亂

一方面，農村宅基地登記及管理混亂，缺乏科學規劃。2007年頒布的《中華人民共和國物權法》規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”，但是我國農村房屋管理混亂，存在大量私建亂建的普遍現象。沒有專門的登記級機關對宅基地及不動產工作進行統一管理，缺乏“確權”的前置工作，必然會阻礙權利的變更，阻礙農村宅基地的退出工作。另一方面，農村土地交易市場畸形，國家對流轉做了嚴格的限制性規定——農村宅基地只能在村集體內部流轉，而不能轉給集體經濟組織以外的居民、單位。土地隱性交易普遍，農民的權益得不到保障，需求得不到滿足，普遍轉為土地隱性交易，土地糾紛增多，土地市場交易秩序混亂。上述問題造成土地及宅基地權屬不清，無法進入正常的退出程序。

(三)宅基地退出補償不合理、不到位

目前，我國宅基地退出補償工作在政府的主導之下開展，而對于農戶和農村集體經濟組織的利益考慮不充分。一是補償方式較為單一，目前為農戶提供的補償方式主要包括住房實物補償和貨幣補償兩種方式，上述兩種方式僅考慮到較為單一的經濟補償，而對農民脫離宅基地使用權后的長久生計如教育、醫療等有所忽略；二是補償標準不合理，“在宅基地退出補償標準方面，對于減少宅基地，補償標準按照宅基地退出面積采用國家征用土地的標準進行補償或進行面積置換”[4]，我國對于農村集體土地上房屋拆遷補償標準我國法律并未明確規定，政府建設用地價格遠遠高于征用農村宅基地的價格，且政府對農戶的補償承諾也遠低于農民的心理預期，因此農民會不愿意退出宅基地，不利于調動農民退出宅基地的積極性。

三、我國農村宅基地退出的完善建議

通過前文對我國農村宅基地退出制度建立必要性的分析，結合我國宅基地退出工作的開展現狀和情況，總結出我國農村宅基地退出工作還存在諸多問題。筆者認為，農村宅基地制度的建立與完善在我國勢在必行，我國應當大力推進該項工作并從以下法律體系的建立、產權登記制度的完善和激勵補償機制的建立對該制度進行完善。

(一)建立健全宅基地退出法律體系

農村宅基地退出必須在法律的框架范圍下進行，法律保障是農村農村宅基地退出的重要支撐。建立健全宅基地退出法律體系，主要從實體和程序兩個方面著手。一是實體法方面，除了原則性的法律規定外，需要引入具體的法律條文做實際工作的依據，除《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》外，還可以建立一部專門用于調整農村不動產和土地管理方面的民事法律；應當適當依據更新我國對宅基地制度的相關規定以削弱法律滯后性的影響，同時減少法律規定之間的矛盾與沖突，減少國家政策之間的矛盾與沖突。二是程序法方面，科學和嚴格的程序是實體得以實施和貫徹的有力保障，我國采用宅基地自愿退出程序，該程序應當全面嚴謹。如明確規定農戶退出宅基地的前置條件，充分發揮基層群眾自治組織的作用，建立退出協商制度和信息公開制度，明確糾紛爭議處理責任主體，明確規定宅基地退出環節及其時限等等。程序和實體的結合有利于農村宅基地退出的有序開展，也為我國新型城鎮化下土地制度改革奠定了基礎。

(二)完善宅基地產權、登記制度

現代產權制度是權責利高度統一的制度，“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”是其基本特征，農村宅基地退出應當以現代產權制度做理論指導。一方面農村宅基地退出“確權”處于第一位，只有產權明晰才能排他性開展工作。我國的產權結構包括房屋的物權和農村宅基地使用權，確產權主體，建立健全產權全能，加強產權管理是必經之路。應當盡快完成農村土地確權登記和發證工作，明確先關權屬并統一登記造冊，同時建立數據庫以便公眾查詢。[5]另一方面，應當完善宅基地退出信息公開制度。登記制度本身具有公示功能，使得社會大眾對該項權利或者物品物權狀態予以了解，所以更應當公平公正。社會公眾可以通過登記以及登記的變更來公示自己的權利。故而在具體退出的程序和各個環節中，應當注意要將相關的計算方法和標準(如測繪、價格評估、補償等)等信息告知民眾并做好解釋說明工作，同時將計算結果、審查、審核和審批結果公開并接受民眾監督。產權明晰、登記公示、信息公開，從維護農民的切身利益出發考慮，農民才會資源并且配合退出農村宅基地。

(三)建立宅基地退出激勵、補償和懲罰機制

市場經濟促進資源的自由配置和流動，應當建立配套的激勵、補償和懲罰機制與農村宅基地退出相適應引導農戶作出選擇。一是建立激勵機制，我國鼓勵自愿退出宅基地，因而我們應當通過制定相應的鼓勵措施，調動起農戶自愿退出的積極性。設立資源退出獎勵基金，針對積極資源退出宅基地的農戶提供相應的物質和精神獎勵等。二是建立合理的補償機制，補償關系到農戶的切身利益，宅基地退出的補償要多站在農戶的角度考慮，可以采用多種形式相結合的補償方式。如經濟補償和其他補償相結合，經濟補償可以采取貨幣補償、宅基地換房等方式，還要考慮農戶的就業、社保、醫療、教育等等多方面的因素，可以采用宅基地換社保等方式來進行補償。此外，還應適當提高補償標準，依據不同的情況設置不同的補償標準，做好補償標準解釋說明工作，做好政府承諾的合適補償和農戶的心理預期協調工作。三是發揮收回懲罰機制的作用，對于私建亂建、非法超標占用多處宅基地的農業轉移人口應當設計收回懲罰機制。對于合法的宅基地退出農戶，按照合理的標準補償。對于超標的宅基地進行無償收回，情況嚴重的可以收取較高的收費以示懲戒。

[1]汪莉，尤佳.土地整治中宅基地的退出激勵機制——以安徽省為例[J].政法論壇，2015(4).

[2]任寶林.推拉理論視角下的農村宅基地退出機制研究——基于南京市農戶意愿調查[M].南京：南京農業大學出版社，2011.

[3]何曉峰.新型城鎮化背景下的農村宅基地(使用權)退出法律問題研究[D].河北大學法律碩士學位論文，2016.6.

[4]程春麗.農村宅基地退出補償與利益機制構建探析[J].農村經濟，2014(1).

[5]李歡.農村宅基地退出法律程序研究[D].西南大學民商法學碩士學位論文，2016.6.

D922.32；D

A

2095-4379-(2017)22-0059-02

李銀鳳(1988-)，女，河南鄭州人，鄭州工程技術學院，研究方向：經濟法學。