集體建設(shè)用地法律探討

張?zhí)炜?/p>

南陽(yáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，河南 南陽(yáng) 473000

集體建設(shè)用地法律探討

張?zhí)炜?/p>

南陽(yáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，河南 南陽(yáng) 473000

土地是一種重要的自然資源，其不僅是人們生存生活所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)還兼具重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)保障功能。集體建設(shè)用地是我國(guó)法律劃分的一類(lèi)土地資源，其也被稱(chēng)之為農(nóng)村集體土地建設(shè)用地或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地，土地使用權(quán)歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)村個(gè)人投資者所有，土地主要用于各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，固定的國(guó)有建設(shè)用地已經(jīng)難以滿(mǎn)足國(guó)家建設(shè)、社會(huì)發(fā)展需求。同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地受到立法缺陷、城鄉(xiāng)土地管理制度等影響，所以面臨著土地使用權(quán)難以依法流轉(zhuǎn)的尷尬局面。為促集體建設(shè)用地更加良好地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)保障功能，就需要有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步調(diào)整和完善集體建設(shè)用地的審批、規(guī)劃、登記等相關(guān)法律法規(guī)。本文從集體建設(shè)用地的法律概念出發(fā)，對(duì)現(xiàn)階段集體建設(shè)用地的相關(guān)法律制度進(jìn)行分析，并適當(dāng)?shù)靥岢隽私ㄗh。

集體建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；使用權(quán)；策略

依據(jù)我國(guó)法律制度的規(guī)定，可以大致將集體建設(shè)用地分為三大類(lèi)，其分別是公益性公共設(shè)施用地、經(jīng)營(yíng)性用地、宅基地。值得指出的是，集體建設(shè)用地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體(不歸國(guó)家)，農(nóng)民集體擁有集體建設(shè)用地的無(wú)限期使用權(quán)。隨著改革開(kāi)放的不斷深化，為了響應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，集體建設(shè)用地相關(guān)法律制度進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整和改革，但收效卻不盡人意。近年來(lái)，違法違規(guī)將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的現(xiàn)象有逐漸上升的趨勢(shì)。集體建設(shè)用地法律法規(guī)完善與否將直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民生活以及農(nóng)村環(huán)境(主要是社會(huì)環(huán)境)，為此，探究集體建設(shè)用地的相關(guān)法律問(wèn)題具有重要意義。

一、集體建設(shè)用地法律概念辨析

集體建設(shè)用地，全稱(chēng)為農(nóng)村集體土地建設(shè)用地。依據(jù)我國(guó)目前的法律制度，集體建設(shè)用地并沒(méi)有一個(gè)明確的定義，為便于論述，本文在探究集體建設(shè)用地法律概念之前，先對(duì)“建設(shè)用地”概念進(jìn)行梳理。建設(shè)用地是指用于各種基礎(chǔ)設(shè)施(住宅、工礦、交通、通信、水利等)建設(shè)、旅游、軍事等用途的土地；土地使用者通過(guò)一定的工程手段，在該土地上進(jìn)行工程建設(shè)，建設(shè)用地主要利用了土地的建筑空間、承載能力發(fā)揮建設(shè)作用，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)區(qū)別于以取得生物產(chǎn)品為主要目的的農(nóng)業(yè)用地。對(duì)于建設(shè)用地這一概念，在1986年施行的《土地管理法》中將其細(xì)化為兩類(lèi)，其分別是國(guó)家建設(shè)用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地；在1998年新修訂的《土地管理法》中，再一次將國(guó)家建設(shè)用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地合并為同一個(gè)概念——建設(shè)用地，而不再加以區(qū)分。因此，集體建設(shè)用地是在實(shí)踐中抽象出來(lái)的一個(gè)概念，并沒(méi)有確切的法律定義。

根據(jù)上文所闡述的“建設(shè)用地”這一概念，結(jié)合到《土地管理法》的相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)分析可以得到集體建設(shè)用地這一法律概念四個(gè)方面的基本特征：(1)集體建設(shè)用地不是國(guó)有土地；(2)集體建設(shè)用地的所有權(quán)歸于農(nóng)民集體，而不是歸于國(guó)家；(3)集體建設(shè)用地是依法由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)成的建設(shè)用地，具有合法性；(4)集體建設(shè)用地不用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)上文提及的集體建設(shè)用地的概念特征，可以梳理出集體建設(shè)用地一些顯著特點(diǎn)：集體建設(shè)用地是屬于農(nóng)民集體所有的，一般是地處農(nóng)村的、經(jīng)法律批準(zhǔn)使用于各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目(農(nóng)村居民住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)、農(nóng)村公益性設(shè)施和公共設(shè)施)的土地。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律，結(jié)合到農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況，可將集體建設(shè)用地劃分為三種類(lèi)型：(1)農(nóng)村居民住宅用地。農(nóng)村居民住宅用地，也就是人們常說(shuō)的宅基地。宅基地主要包含了建筑物(居民住房)、建筑物附屬物(廚房、廁所、牲畜舍等)以及建筑物周?chē)糠滞恋亍?2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設(shè)用地。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為集體建設(shè)用地。(3)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益性設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)用地。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施用地是指為滿(mǎn)足農(nóng)村居民生產(chǎn)生活相關(guān)需要，進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)而占用的土地，如，電力設(shè)施、通訊設(shè)施、道路、橋梁、水利設(shè)施等所使用的土地；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益性建設(shè)用地是指為滿(mǎn)足農(nóng)村居民文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育運(yùn)動(dòng)、教育等需要，進(jìn)行公益性設(shè)施建設(shè)而使用的土地，如，社區(qū)、醫(yī)院、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、學(xué)校等。

二、集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)程加快，其所需要土地資源越來(lái)越多，土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值表現(xiàn)得愈加突出，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而產(chǎn)生的法律糾紛也逐漸增加。探究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律問(wèn)題對(duì)于規(guī)范土地資源的管理和使用，維護(hù)各方利益具有重要意義。

(一)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的定義

顧名思義，土地流轉(zhuǎn)指的是土地資源的流通和轉(zhuǎn)讓。而實(shí)際生活中的土地流傳主要表現(xiàn)為兩種類(lèi)型：土地用途的改變和土地權(quán)利的改變?；诜梢曈X(jué)分析，土地流轉(zhuǎn)是土地產(chǎn)權(quán)的變化過(guò)程，其由某一經(jīng)濟(jì)實(shí)體的土地產(chǎn)權(quán)流通或轉(zhuǎn)讓至另一經(jīng)濟(jì)實(shí)體。土地權(quán)利研究得較多的是土地的所有權(quán)和使用權(quán)。抵押土地、出租土地、轉(zhuǎn)讓土地等行為均屬于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范疇。土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)集中表現(xiàn)為國(guó)家強(qiáng)制征收。國(guó)家征收集體土地是一種行政行為，帶有一定的強(qiáng)制性。為此，在現(xiàn)實(shí)生活中研究較多的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?？梢越频貙⑼恋厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)看作一種商品交易行為，土地使用權(quán)的實(shí)際擁有者將土地使用權(quán)當(dāng)做一種商品與另一方進(jìn)行交易。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)者是否為土地所有權(quán)人，可將土地使用權(quán)流傳抽象為土地使用權(quán)初次流傳和土地使用權(quán)再次流傳兩種情況。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)出者若為土地所有權(quán)人的，即為土地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)；土地使用權(quán)轉(zhuǎn)出者為土地使用權(quán)人的，即為土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)。其中，土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的法律表現(xiàn)形式有入股、抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖然在法律法規(guī)中沒(méi)有明確定義，同樣的，參考土地流傳的定義可以總結(jié)出集體建設(shè)用地使用權(quán)流傳的基本特征。

1.土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)(土地用途不發(fā)生變化)

集體建設(shè)用地的用途一般仍用于各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，土地功能或土地用途不發(fā)生改變。一般地，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地后，在此流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地的可能性較低。這里所提及的土地“權(quán)利”，指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照法律規(guī)定所享有的各項(xiàng)處置土地的權(quán)利(占有、經(jīng)營(yíng)、使用、部分處分、收益等)。

2.兩種流轉(zhuǎn)形式

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要有兩種形式。一是初次流轉(zhuǎn)：“土地所有權(quán)和使用權(quán)可相互分離”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)將集體建設(shè)用地的使用權(quán)通過(guò)租賃、折價(jià)入股等多種形式與集體建設(shè)用地的所有權(quán)相互分離，有償或無(wú)償將其流傳至其他單位或個(gè)人。在實(shí)踐中，仍然廣泛存在著集體建設(shè)用地權(quán)利未經(jīng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象(所有權(quán)、使用權(quán)兩權(quán)合一)：以集體生產(chǎn)的方式(集體經(jīng)營(yíng)企業(yè)、公共或公益性設(shè)施建設(shè))使用土地。集體建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)已經(jīng)依法取得了集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位或個(gè)人，根據(jù)法律或相關(guān)約定(主要指合同形式)在集體建設(shè)用地使用期屆滿(mǎn)前，通過(guò)一定的形式(如轉(zhuǎn)租或折價(jià)入股)將集體建設(shè)用地的使用權(quán)再次轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人。

(二)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律形式

我國(guó)實(shí)行土地社會(huì)主義公有制，法律明文規(guī)定不得以任何形式變更土地的所有權(quán)。因此，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)集中表現(xiàn)為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在實(shí)踐中，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要包括了以下幾種法律形式。(1)出讓土地使用權(quán)。集體建設(shè)用地所有權(quán)人(農(nóng)民集體)可將其集體建設(shè)用地一定年限的使用權(quán)讓渡給其他民事主體，并一次性收取對(duì)價(jià)；(2)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)(不一定是農(nóng)民集體)人可將其依法享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓渡給其他民事主體，并收取對(duì)價(jià)。(3)出租土地使用權(quán)。與(1)(2)類(lèi)似。有償讓渡土地一定年限的使用權(quán)(4)其他形式的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。例如，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)破產(chǎn)時(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；農(nóng)民進(jìn)行住房交易時(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；國(guó)家征收時(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中暴露出的問(wèn)題

(一)規(guī)避法律，“暗地交易”

我國(guó)法律對(duì)于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制較為嚴(yán)格，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人或企業(yè)難以獲得集體建設(shè)用地的使用；當(dāng)集體建設(shè)用地被征收為國(guó)有土地時(shí)，個(gè)人或企業(yè)才能夠通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓等方式獲得土地的使用權(quán)。而這時(shí)個(gè)人或企業(yè)往往需要投入更多的資金，難以獲得預(yù)期的效益。受到利益因素趨勢(shì)，規(guī)避法律，“隱形交易”集體建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)象表現(xiàn)得較為嚴(yán)重。

(二)流轉(zhuǎn)過(guò)程缺乏法律依據(jù)，易產(chǎn)生糾紛

依據(jù)現(xiàn)有的法律制度，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)很難得到法律的認(rèn)可與保護(hù)，當(dāng)各種出讓、轉(zhuǎn)讓、出租集體建設(shè)用地的自發(fā)行為產(chǎn)生后，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)得不到法律的保障和約束，這就容易導(dǎo)致產(chǎn)生法律糾紛。

(三)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，農(nóng)民利益受損

法律規(guī)定集體建設(shè)用地所有權(quán)歸農(nóng)民集體，而這一規(guī)定中的“農(nóng)民集體”是一個(gè)相對(duì)模糊的概念，“農(nóng)民集體”沒(méi)有明確的法人代表，加之部分農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，一些村干部違法違規(guī)充當(dāng)集體建設(shè)用地所有權(quán)代言人(為自身牟取私利)，這就間接損害了農(nóng)民的利益。

四、對(duì)策

(一)完善相關(guān)政策法律

我國(guó)法律對(duì)于土地資源的管理是較為嚴(yán)格的，幾乎是在用一種“堵”(明令禁止或限制各種土地“交易”行為)的態(tài)度管理土地資源。為了從源頭上解決問(wèn)題，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，基于社會(huì)發(fā)展規(guī)律，在保障各方(尤其是農(nóng)民，法律意識(shí)較為淡薄)利益的前提下，完善相關(guān)的政策法規(guī)，放寬集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，強(qiáng)化引導(dǎo)和管控，規(guī)范管理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

(二)統(tǒng)一地權(quán)管理

國(guó)有土地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的最顯著差別即是土地使用權(quán)是否可以自由流轉(zhuǎn)。自《物權(quán)法》的施行以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了以宅基地為起點(diǎn)的土地使用權(quán)改革，通過(guò)對(duì)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)的進(jìn)一步修訂和完善，最終達(dá)成統(tǒng)一土地使用權(quán)的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體建設(shè)用地的高效、透明、規(guī)范化管理，促進(jìn)土地資源的合理利用。

[1]王娟.集體建設(shè)用地法律問(wèn)題研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2012.

[2]張海濤.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究[D].山東大學(xué)，2005.

[3]韓宋偉.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探討[D].長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)，2013.

[4]歐志強(qiáng).探析農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2008，5(6)：62-65.

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2095-4379-(2017)22-0085-02

張?zhí)炜?1974-)，女，漢族，河南鄧州人，本科，南陽(yáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。