生態文明視野下的森林法律制度研究

楊熹通

西南林業大學人文學院，云南 昆明 650224

生態文明視野下的森林法律制度研究

楊熹通

西南林業大學人文學院，云南 昆明 650224

森林是生態系統的重要組成部分，具有特殊的生態功能與價值。我國現行的森林法律制度主要把森林作為一種經濟資源來進行利用和保護，對森林的生態價值不夠重視，相關的森林保護法律制度也不夠完善。當今社會的發展，是在生態文明價值觀指導下的發展。而森林法律制度的完善，也應以生態保護優先作為立法目的。文章通過對我國森林法律制度的不足進行分析，同時借鑒國外森林法律制度的立法經驗，使我國的森林法律制度更加完善。

森林；森林法律制度；國外經驗；制度完善

一、森林的功能及價值

森林生態系統包括林木和各種森林資源。森林是陸地生態系統的主體，也是陸地上最龐大、最復雜、多物種、多功能與多效益的生態系統。森林主要有生態功能與經濟功能兩大方面。森林的經濟功能包括：提供林業產品，包括原木、木制品、紙漿材、森林動植物制品、果實等。森林的生態功能包括：1.森林是空氣的凈化器，能夠調節氣候的平衡。2.森林是多種動物的棲息地，也是多類植物的生長地，保護了生物的多樣性。3.森林能夠涵養水源，防風固沙，防止水土流失，是大自然的天然屏障。4.森林有除塵降噪和對污水具有過濾作用。

人類的生存與發展離不開森林，而森林發揮的生態價值遠大于其經濟價值。如果森林遭到破壞，必然會引發一系列生態災難，同時森林的經濟價值也會受損。黨的十八大提出建設生態文明以來，加強生態建設，改善生態環境，維護國土安全已成為我國新時期社會發展對森林及林業的主導需求。森林法是以保護森林的價值為目標，尤其是以保護森林的生態價值為基礎。從各國的森林法發展歷史來看，其都經歷了從林業資源法到森林生態法的發展歷程。因此，對于森林價值的認識，也應在法律規定中有所體現，而今后我國的森林法律制度應以森林的生態價值為首要目標，體現保護生態系統、維護生態安全、堅持生態優先、促進人與自然和諧的立法目的。

二、我國森林法律制度存在的問題

1998年我國修訂了《森林法》，其后頒布了《森林法實施條例》。但我國1998年修訂的森林法對于建設生態文明、提倡可持續發展的今天仍有許多不適應。從其立法目的上來看，1998年的《森林法》沒有體現維護生態安全、保護生態環境、維護生物多樣性、建設生態文明的立法目的。我國在林業發展的過程中還出臺了兩個政策性文件：2003年《加快林業發展的決定》、2007年《關于全面推行集體林權制度改革的意見》。這兩個文件對于促進林業發展、建設生態文明發揮著一定的指引作用，但仍不能有效指引森林保護和資源利用的建設。為了適應林業改革發展的需要，2016年國家林業局開展了森林法修改工作，形成了《森林法(2016年修改征求意見稿)》，同時向社會征求意見，由此依法保護森林的工作進入了一個新階段。但至今為止，正式的森林法修改仍未通過。從1998年《森林法》的整體上來看，其主要是一部林業資源法，而不是真正意義上的生態保護法。森林資源作為管理和利用的對象，主要是為了木材生產而服務，不能體現生態保護優先的指導思想。從立法目的上來看，對森林的保護主要是為了永續利用，把森林作為一種經濟資源看待。

首先，我國森林資源權屬體系混亂，現行的森林法律制度只籠統的規定了森林資源屬于國家所有、集體所有，而在具體的管理保護過程中問題不斷。其次，我國森林法律制度不夠完善。我國森林法規定了森林規劃制度，但缺乏相應的保障措施。在森林生態補償制度中，存在補償標準過低，補償范圍過窄的問題。公眾參與是現代政府治理環境問題的重要力量，而我國的森林法律制度缺少鼓勵公眾參與的規定。最后，森林法律規定的法律責任較輕，處罰標準設定也不合理，只考慮到森林的經濟價值，而忽視了森林的整體生態價值。

三、國外森林法律制度的立法經驗

(一)日本森林法律體系

1951年日本制定了《森林法》對森林的概念、森林規劃、生態林的保護和監督、保安設施、土地使用、森林審議會、法律責任等方面都做了詳細的規定。其立法目的在于促進森林的可持續發展，保護森林的生態環境，不僅注重森林的經濟價值，而且更加注重森林的生態價值。1964年制定的《森林·林業基本法》明確了在森林保護、管理、利用中各個主體的權利義務，以維持林業可持續發展，促進國民經濟的健康發展。《森林·林業基本法》規定：森林·林業基本規劃、林業方針政策、林業可持續政策、林產品利用、行政機關及社團的責任等內容。1978年制定的《森林組合法》立法目的是同森林所有者進行合作，促進森林的可持續發展。有如此完善而又詳細的森林法律體系，為日本的林業發展提供了保障，同時使社會健康可持續發展，生態環境得到了有效保護。

(二)美國森林法律體系

美國國會在19世紀末通過了《組織管理法》開始對林地及林木進行管理保護。戰后美國人民對森林的生態服務及娛樂功能的需求增加，于是林業局開始尋求法律手段支持其管理保護林木，以提供更為豐富的森林生態服務。于是1960年國會通過了《多用途持續生產法》，明確了“可持續生產”與“多用途利用”這兩個基本概念，將森林的管理范圍擴大，同時不減損土地的生產力。隨著對森林保護的認識不斷提升，1976年通過的《國家森林管理法》對森林及相關森林資源的保護加強，確立了國家森林管理體制，提出了新的立法目的。其中認為森林資源的管理保護應當服務于公眾利益，在管理保護的過程中應將科學技術、森林規劃與具體的制度措施相結合，注重程序性管理與公眾參與。《國家森林管理法》平衡了森林生態保護與林業經濟發展的關系，使美國的森林法律體系進入了生態保護的發展階段。

(三)俄羅斯森林法律體系

蘇聯統治時期，蘇聯政府成立了森林管理部門，專門對森林及相關森林資源進行管理保護，于1923年頒布了《森林法典》。為了完善森林法律體系，蘇聯在1977年和1978年先后通過了《蘇維埃國家森林法》和《森林法典》。在這兩部法律中，明確規定森林資源是國家經濟的重要組成部分，包含了經濟價值、社會價值和生態價值。蘇聯解體后，俄羅斯對《森林法典》進行了多次修改。于2006年俄羅斯頒布了《俄羅斯聯邦森林法典》，其中強調對森林進行可持續的管理保護，充分發揮森林的整體效益，保障公民享有良好的森林生態環境。

四、我國森林法律制度的完善

(一)體現生態優先、維護生態安全、建設生態文明的立法目的

設立科學的森林法立法目的有助于完善森林法律制度，推進森林法制建設。自1998年的《森林法》施行以來，森林法立法目的的設立對保護森林起到了重要的作用。隨著我國經濟社會的發展，現行的森林法已經不能適應現代社會可持續發展的需要。因此在今后的森林法修改過程中，應當重新定位森林法的立法目的，著重體現森林法所保護的生態價值。

(二)完善森林資源的權屬體系

通過設置相關主體的具體權利與義務來調節管理、利用森林資源的行為，避免因為主體權利濫用而導致森林資源遭受破壞，并嚴格制裁那些違法使用森林資源的行為。我國的個人、集體、國家都可以擁有林權，主體的多樣導致在權利義務配置中，難免會因為利益訴求的不同而出現各方利益的沖突。因此完善我國森林法律制度，就必須要對這些主體的利益關系進行協調，明確其法律權利與義務。

(三)規定具有法律約束力的森林規劃制度

森林規劃是審查行政機關、林業經營者的管理、利用活動是否合法的第一道閥門。因此，在森林法律制度中應當明確規定：森林規劃一經批準，必須嚴格執行。相關主體不執行森林規劃時的法律責任。這樣才能使森林規劃具有強制執行力，保證相關主體的管理、利用活動符合森林生態保護的要求。

(四)完善森林生態補償制度

首先，保障森林生態效益補償基金的資金來源，森林生態效益補償基金的資金不僅依靠政府的財政撥款，也采取森林生態受益人向森林生態保護人支付生態補償費的方式，同時探索建立橫向間的市場交易制度。其次，根據我國的經濟發展狀況和森林分類情況對森林生態效益補償標準適當提高，充分的激勵機制有利于森林生態環境的保護。最后，擴大森林生態效益補償基金的補助范圍，從對防護林、特種用途林的補助擴大到經濟林、薪炭林、用材林，并逐步對小規模造林進行補助。

(五)鼓勵公眾參與森林保護

森林具有公共屬性和生態價值，與每一個公眾的生產生活都息息相關，因此公眾對森林的保護有著不可推卸的義務。美國的《國家森林管理法》規定：林業局在制定各種措施時都需要公眾參與評價，并根據公眾評價的意見進行修改。這大大提高了公眾參與森林保護的程度，同時也是對行政機關依法履行職責的監督。通過完善森林法律制度及相關政策，調動公眾保護森林的積極性，保障公眾的參與權利，形成政府部門與社會公眾共同保護森林的良性合作。

(六)建立嚴格的法律責任體系

在森林保護行政責任方面。為更好的保護森林免遭破壞，在森林法的修改中應適當提高行政罰款數額，只有提高了違法成本才能夠進一步威懾破環森林的違法行為。對于具有持續違法的行為人，可采取按日連續處罰的措施。對于情節嚴重的違法行為人，可采取行政拘留措施、行政強制措施。在森林保護民事責任方面。當森林遭到破壞時，由違法者向森林資源的所有者、使用者、經營者進行賠償或恢復被破壞的森林。當違法行為損害到社會公共利益時，由相關環保組織、檢察機關提起公益訴訟。

[1]肖彥山.森林法的產生與發展——以制度完善為中心考察[M].北京：中國政法大學出版社，2015.

[2]申金花.中日森林保護與管理現狀及其法律體系比較研究[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2003.6.

[3]包玉華，李冬雪.中俄森林保護若干法律制度的比較研究[J].世界林業研究，2006(19)：2.

[4]于德仲.論森林生態系統保護法律制度創新問題[J].北華大學學報(社會科學版)，2014(15)：6.

D922.6

A

2095-4379-(2017)29-0053-02

楊熹通(1993-)，男，侗族，貴州銅仁人，西南林業大學人文學院，碩士研究生，研究方向：生態法。