江蘇新獲地方立法權設區市立法能力生成現狀研究*
——以淮安市為例

陳玉江

淮陰工學院，江蘇 淮安 223003

江蘇新獲地方立法權設區市立法能力生成現狀研究*
——以淮安市為例

陳玉江

淮陰工學院，江蘇 淮安 223003

隨著地方立法權主體的擴容，江蘇有九個設區市新獲得立法權。新獲地方立法權設區市要想有效行使立法權，必須加強立法能力建設。江蘇新獲地方立法權的設區市主要從黨的領導、人大主導、政府依托、社會力量參與、隊伍建設以及發揮人大代表主體作用等六個方面進行立法能力建設。

地方立法權；立法能力；生成

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。依法治國，建設社會主義法治國家，必須堅持立法先行。中共十八屆四中全會對我國立法體制的完善作出一項重大決定，即依法賦予設區的市地方立法權。2015年3月15日第十二屆全國第三次會議審議通過了《全國人民代表大會關于修改<中華人民共和國立法法>的決定》，將過去由49個較大市享有的地方立法權擴大至所有284個設區的市。為貫徹落實新《立法法》的精神，江蘇省人大常委會先后分兩批批準9個設區市行使地方立法權，連同原本就享有地方立法權的南京、蘇州、無錫和徐州，江蘇全部13個設區的市現在都享有地方立法權。地方立法主體擴容是全面推進依法治國的客觀要求，同時也對地方立法能力提出挑戰。江蘇新獲地方立法權設區市的立法能力如何直接關系到立法質量的高低，進而關乎到法治江蘇的建設。經過課題組的深入調研，江蘇新獲地方立法權的9個設區市立法能力生成現狀大同小異，因此本文以淮安市為例加以分析說明。

一、堅持黨委領導立法

《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》對黨委領導地方立法工作作出明確要求，淮安人大切實增強“四個意識”，自覺把人大地方立法工作置于黨委的領導之下。首先，在在編制立法規劃與年度立法計劃方面，市人大常委會堅決貫徹市委有關地方立法工作的重要決定和重大部署，堅持地方立法堅決服務市委中心工作。立法規劃和年度立法計劃制定后及時報市委批準后方才對外公布。其次，建立重大立法事項報告制度。淮安人大在地方立法工作中，除編制和調整立法規劃、年度立法計劃要報經市黨委批準之外，還建立立法重大事項報告制度。當地方立法內容涉及到政治敏感性、社會焦點性、主題重大性以及特別復雜性問題時，要及時向市委匯報；當地方立法工作中出現重大立法爭議事項時，要及時向市委報告，在市委統一領導下協商解決。最后，市委大力支持人大立法機構建設，市人大法制委和市人大法工委得以迅速建立起來，在人員編制和辦公經費上得到充分保障。有了市委的堅強領導，人大立法能力建設才有了政治保證，堅持黨委領導立法是立法能力生成的關鍵。

二、充分發揮人大在立法中的主導作用

按照相關法律規定，設區市行使地方立法權的主體有市人大、市人大常委會和市政府。[1]但按照十八屆四中全會的精神要求，地方立法要充分發揮人大的主導作用。立法能力的提升，說到底是人大立法能力的提升，人大主導立法是人大作為權力機關的應有之義，是提升立法能力的主渠道。淮安市在人大主導地方立法工作方面做得很好。

(一)市人大常委會及時制定地方立法規劃和立法計劃

為了保證地方立法工作的順利開展，地方立法權的有效行使，淮安市人大常委會通過充分調研和論證，及時制定出《淮安市人大常委會2017-2021年立法規劃》和《淮安市人大常委會2017年立法計劃》。在制定過程中，市人大常委會廣泛聽取各方意見，堅持科學立法和民主立法，采取切實可靠措施保證立法質量。

(二)加強制度立法，保證地方立法的規范化

立法本身是一項專業性和技術性很強的工作，對剛獲得地方立法權不久的淮安市來說，為了順利承接地方立法權工作，市人大常委會及時制定了《淮安市人民代表大會常務委員會制定地方性法規辦法》，該《辦法》基本能夠保證地方立法的規范化，但它畢竟不夠完善，帶有臨時性色彩。市人大常委會十分重視立法的規范化工作，積極組織力量著手起草《淮安市制定地方性法規條例》草案，草案已順利完成，正在抓緊向社會征求意見，預計2017年10月份能進入人大常委會一審程序，通過一審后計劃于2018年初提交淮安市八屆人大二次會議審議通過，屆時淮安市地方立法規范化工作將邁上一個新的臺階。

(三)建立健全人大立法機構

地方立法機構建設是立法主體充分行使地方立法權的組織保障。[2]在市黨委和有關部門的大力支持下，淮安市人大依法成立了市人大法制委員會(以下簡稱法制委)，淮安市人大常委會依法成立了市人大常委會法制工作委員會(以下簡稱法工委)。法制委設主任委員1人、副主任委員1到2人，委員若干名，主任委員、副主任委員和委員人數維持在9人。法制委的全體委員均來自市人大代表，原則上有群眾基礎和專業背景，比較重視地方立法工作的人大代表才能當選法制委的委員。在地方立法方面，法制委的主要職責是審議法工委負責起草或者委托起草的地方法規草案，提出審議結果報告和草案修改稿，將修改后的地方立法草案提交市人大審議。法工委的主要職責是組織開展對地方性法規草案中有關問題的調研；進行地方立法調查研究；負責地方性法規案的起草及法律草案征求意見的工作。淮安市法工委依法享有編制8人，在市人大常委會的內設機構中編制人數最多，由此可見市委和市人大對地方立法機構建設工作的重視程度。

三、充分發揮地方政府立法工作中的依托作用

地方立法工作由人大主導，但離不開地方政府的支持。首先，市政府法制辦與市人大法工委建立密切的工作聯系機制，及時協商溝通有關地方立法事宜；其次，在立法選題、項目論證以及具體地方法規草案的起草等方面要發揮地方政府的作用。地方政府部門多數身處執法第一線，它們對于立法需求有著更準確的把握，自身工作也會產生迫切的立法需求。如《淮安市地下管線管理條例》的順利出臺，就是淮安市規劃局、城管局和建設局等政府部門大力推動的結果。最后，地方立法人才隊伍建設需要地方政府大力支持。淮安市政府積極支持人大立法工作，從政府各部門中抽調懂法、懂城市管理、懂環境保護的專業人才充實市人大立法工作隊伍。

四、加強立法隊伍建設

立法工作是要人來完成的，立法隊伍的素質直接關系到地方立法質量的高低。淮安市積極采取多種舉措，不斷加強立法工作人員的培訓和學習力度，同時積極尋找社會資源，儲備和合理使用立法人才。

(一)立法機構工作人員培訓和學習常態化

為了提高淮安市人大立法機構工作人員的政治素質，增強立法能力，淮安市人大常委會十分注重對立法機構工作人員的培訓和學習工作。一是參加全國人大常委會組織的立法工作培訓班。自從獲得地方立法權之后，全國人大常委會組織的歷次有關立法工作的培訓班，淮安市均派人前去培訓和學習；二是參加江蘇省人大常委會組織的全省人大立法干部培訓班；三是到有行使地方立法權經驗的設區市學習。江蘇的南京、蘇州、無錫和徐州四個市早已享有地方立法權，它們有著比較成熟和豐富的立法經驗。淮安市人大常委會組織立法工作人員到南京和徐州學習立法工作經驗，不斷提高本市立法機構工作人員的立法能力；四是自身經常開展立法工作學習。到外面參加各種立法工作培訓固然重要，但更重要的是自身要不斷加強政治和業務學習，建立起一套自我組織學習的體制和機制。

(二)建立地方立法研究基地

為貫徹全面依法治國基本方略，順應加強地方立法新形勢，適應提高立法質量的新要求，淮安市利用地方人才資源建立地方立法研究基地。2017年5月，淮安市人大常委會與淮陰師范學院簽訂合作共建協議，聯合成立淮安地方立法研究中心。淮安地方立法研究中心充分發揮理論指導、橋梁紐帶、創新實踐作用，同時積極培養和儲備立法人才，為地方立法隊伍建設提供理論支持和人才支持。筆者調研中還了解到，淮安市人大常委會下一步還會繼續加強地方立法研究基地建設，并計劃與淮陰工學院和淮安市律師協會分別合作共建地方立法研究基地，為加強淮安市地方立法隊伍建設搭建更多的平臺。

五、充分調動社會力量參與地方立法

立法要充分調動社會資源的參與，堅持走民主立法之路，要學會借助社會力量提升地方立法能力。淮安市在調動社會資源參與地方立法，幫助立法機構提升立法能力方面作出了有益嘗試。一是建立立法咨詢顧問制度。淮安市在行使地方立法權方面確立了“黨委領導，人大主導，政府協同，社會各方有序參與”的立法原則，其中社會各方有序參與的重要表現就是建立立法咨詢顧問制度，從全市黨政機關領導干部、高等院校專家、資深律師以及媒體工作者中聘請立法咨詢顧問，讓他們充分發揮立法機關的高參和智囊作用。二是強化公開征求社會公眾意見制度。立法工作中除了依法不能公開的事項外，其它一切立法事項均向社會公開征求意見。三是建立和完善立法論證和評估制度。對地方立法工作中遇到的專業性很強的問題，需要邀請相關專家進行論證和評估，并認真征求相關政府部門的意見和建議。

六、充分發揮人大代表的主體作用

法律是人民意志的體現，人大代表是代表人民行使國家權力的，人大代表在地方立法中理應居于主體地位，發揮主體作用。首先，地方性法規草案的最終審議和表決是由人大代表來完成的，這是人大代表代表人民行使國家權力的重要體現。其次，在制定立法規劃和年度立法計劃過程中充分保障人大代表的建議權。實踐中，淮安市人大常委會在制定立法規劃和年度立法計劃時，除了公開向社會征集立法項目建議外，還特別向市縣人大代表征求建議。事實上，后來被列入淮安市人大常委會2017—2021年立法規劃和2017年立法計劃的立法項目有很多均是人大代表建議的。再次，地方性法規在最終提交人大審議表決前要經歷多個環節，如草案的起草、修改、論證過程。在上述環節中，淮安市人大常委會多次召開座談會，邀請市縣人大代表參加座談，充分聽取人大代表的意見和建議。最后，對人大代表提出的修改意見，市人大常委會均會組織專門人員對修改建議逐條研究，并且事后做到一一反饋，充分尊重人大代表的主體地位。

淮安市雖然是第二批經省人大常委批準正式獲得地方立法權的設區市，但由于淮安市十分重視加強地方立法能力建設，立法能力有了較大提升。市委和市人大在地方立法方面提出了“后授先至”的奮斗目標，即淮安市雖然是第二批獲得地方立法權的設區市，但它要爭取先于第一批獲得地方立法權的設區市制定出地方法規來。2006年1月15日，江蘇省十二屆人大常委會第二十次會議正式賦予淮安、連云港和宿遷三個設區市地方立法權，僅僅過去了4個多月，淮安市制定的《淮安市永久性綠地保護條例》就獲得省人大常委會的批準，淮安市第一部地方法規于2016年5月26日正式誕生，實現了“后授先至”的地方立法目標，這也標志著淮安市立法能力建設取得初步成效。

[1]閻曉磊，楊興香.論設區市地方立法權行使的規范化[J].山西大同大學學報(社會科學版)，2017，31(4)：12.

[2]王燕玲，李燕凌，楊珍君.設區市地方立法權的取得與行使——以山西省為例[J].中共山西省委黨校學報，2015，38(6)：79.

* 江蘇教育廳高校哲學社會科學一般項目：“江蘇新獲地方立法權的設區市立法能力生成研究”(編號2016SJB820025)。

D927

A

2095-4379-(2017)36-0036-02

陳玉江(1972-)，男，江蘇淮安人，淮陰工學院，副教授，研究方向：民商法、思政教育。