我國環境行政訴訟的困境與出路

魏 鵬

河北地質大學，河北 石家莊 050031

我國環境行政訴訟的困境與出路

魏 鵬

河北地質大學，河北 石家莊 050031

我國于2014年對《行政訴訟法》作了較大幅度的修改，不少制度得以完善，但環境行政訴訟任然存在許多不足之處：行政主體利益機制不統一；原告資格狹窄；受案范圍有限；舉證責任分配不合理；行為價值判斷困難。本文針對以上缺陷提出幾點應對策略，以期能完善我國的環境行政訴訟制度。

環境行政訴訟；原告資格；受案范圍

環境行政訴訟是是行政訴訟的一部分。環境行政訴訟有著不同于普通訴訟的特征。它不僅肩負著監督行政機關的任務，同時還負擔著環境保護的使命。我國環境行政訴訟運行多年，對環境保護作出了很大貢獻，但目前任面臨這許多困境。

一、環境行政訴訟的困境

2014年我國修改了《行政訴訟法》，隨后最高法院出臺了相應的司法解釋。兩個文件對我國行政訴訟做出了較大改動，一些制度得以更加完善，但環境行政訴訟的困境任然存在。

(一)行政主體利益機制不統一

行政主體這一概念來源于西方行政法。在我國，行政主體不是法律概念，而是學術概念。行政主體是指能以自己名義行使行政職權并獨立承擔責任的機關或組織。我們應該認識到，我國的行政主體理論存在一定缺陷。我國強調行政主體的獨立性，只要一個行政組織能對外獨立行使職權，即為行政主體。由于存在諸多的行政組織，在履行行政職權的過程中，難免會遇到利益沖突。

具體到環保領域，除了環境保護部門，還有地方人民政府，以及國土、林業、水利、農業、海洋等管理部門，這些部門在日常的執法過程中，難免會出現不協調的情況。這尤其體現在環境保護主管部門和地方人民政府的關系上，環境保護主管部門專職環保，地方人民政府的職責是促進經濟社會發展，雖然環保是其中之一，但在我國當前的環境下，還難以撼動經濟發展的主要地位，環境法規定的保護優先原則也淪為一紙空文。在遇到環境問題時，環境保護主管部門需要履行其環保職責，地方人民政府則可能以經濟發展為由使環保予以讓位。如此，環境保護主管部門將面臨兩難選擇：一方面，地方人民政府是其上級行政組織，上級的命令恐難以抗拒；另一方面，作為履行環境保護的主要部門，若不積極履職，可能會遇到行政相對人的起訴，成為“影子被告”，即代地方人民政府受過。①

(二)原告資格狹窄

依據《行政訴訟法》第25條規定，行政相對人以及與行政行為有利害關系的公民、法人和其他組織有權提起訴訟。由于行政相對人可以納入到有利害關系的公民、法人和其他組織中，因此本文對利害關系進行分析，以厘清原告資格。

利害關系是指行政主體的行政行為在客觀上已經或者必然對當事人的合法權益產生實際影響。這一實際影響，不僅包括已經產生的，還包括未來必然產生的；不僅包括有利的，也包括不利的。利害關系是指法律上的利害關系，而非事實上的利害關系。例如，行政相對人因違法行為受到行政機關處罰，其配偶在事實會受到不利影響，但這并非法律上的利害關系，其配偶沒有起訴資格。

利害關系資格在普通的行政訴訟中并無問題，但在環境行政訴訟中恐有失妥當。因為環境行政訴訟有著不同于普通行政訴訟的特點，不僅會影響到行政相對人的合法利益，也會對不特定的多數人的環境利益受到影響，具有明顯的公益性。雖然我國已經有環境行政公益訴訟制度，但尚不足以保護公眾的環境利益。

(三)受案范圍有限

受案范圍是指人民法院可以受理并審理的行政爭議范圍，可以從以下兩個方面解讀。從人民法院與行政機關的關系看，受案范圍決定了行政機關的哪些行為可以由人民法院進行司法審查。從公民、法人和其他組織角度看，受案范圍決定了行政相對人可以對行政機關的哪些行政行為向人民法院起訴，以尋求司法救濟。

《行政訴訟法》與環境保護法律法規規定了環境行政訴訟的受案范圍，可分為兩類：一類是公民不服行政機關作出的行政行為而提起的訴訟；另一類是法人和其他組織對影響其合法權益的行政行為不服而提起的行政訴訟。前者多指向行政機關的審批行為，環境保護的目的較為明顯；后者多指向行政機關對建設、生產行為的許可、處罰等行為，經濟目的較為明顯。由此可知，法律法規規定的受案范圍是行政機關的特定作為義務，即保護特定的公民、法人和其他組織人身權、財產權等權益的義務，缺乏對行政機關一般的作為義務的規定。環境損害具有公共性和滯后性，雖然暫時可能沒有私人利益受損，但最終會影響到個人利益。環境行政行為對環境的影響巨大，將其納入到可訴范圍，可以有效地預防公民的損害。

(四)舉證責任分配不合理

我國《行政訴訟法》規定，在行政訴訟案件中，由被告承擔舉證責任，即行政機關要證明被訴行政行為的合法性。法律作這樣的規定是基于如下考慮：在行政機關與行政相對人的關系中，行政機關處于主動地位、優勢地位，而行政相對人處于被動地位、劣勢地位；為糾正行政管理中雙方地位的不平等，在行政訴訟中規定被告承擔舉證責任，以期達到雙方當事人之間的平衡。

上述規定在原告為環境損害的受害人案件時，可謂公平，恰好彌補了雙方當事人掌握證據資料能力的差異。在原告為排放污染的單位案件中，上述規定便難謂合理。排污單位多為從事生產經營活動的企業，他們對自己排放的污染物的種類、數量、濃度等指標往往非常清楚，而環境保護部門則面臨著監測難等取證問題。將舉證責任盡數分配給行政機關，可能使環境執法部門因害怕難以盡到舉證責任而放棄對排污單位作出處罰等行為，這對環境保護和環境法制將產生巨大的破壞。②

(五)行為價值判斷困難

生產行為可能會帶來環境污染，進而損害私人的人身權、財產權，但生產行為同時是對社會有益的行為，否則不會有排放標準的存在。只要排污行為在排放標準內，就不會面臨行政機關的干預。因此，生產行為本身往往具有雙重影響。行政機關在面對環境案件時，將面臨行為價值判斷的難題。《環境保護法》規定的“保護優先”原則不能一味地得以適用，否則，完全以犧牲經濟發展的代價來保護環境帶來的后果將是災難性的。

法院在面對環境行政訴訟案件時，也面臨著同樣的困難，是傾向于保護生產行為中有益于社會發展的一面，還是更多地否定其造成環境污染的一面。加之環境案件中監測困難，即便有監測數據，因果關系的判斷也難以量化，這使得行為價值的判斷更為艱難。

二、出路

環境行政訴訟面臨著以上五個方面的困境，下文將針對性地提出五點策略：統一行政主體利益機制；拓寬原告資格；擴大受案范圍；重構責任分配制度；重塑行為價值判斷標準。

(一)統一行政主體利益機制

行政主體利益機制不統一，已經造成行政機關執法活動的困擾，更使環境執法部門淪為“影子被告”。因此需要對該機制予以調整，逐漸變革過去行政機關各自為政的狀況，不再強調行政各部門的獨立性，而應側重行政機關之間利益的協調性，將行政機關的執法活動統一在各人民政府之下。③

(二)拓寬原告資格

我國的行政訴訟由利害關系來限定原告的起訴資格，只有與被訴行政行為具有利害關系的公民、法人和其他組織才能起訴。這樣的規定在普通的行政訴訟中尚無問題，但在環境行政訴訟中，則不利于環境保護目的的達成。基于環境的公益性、環境損害的滯后性，應適當拓寬原告的起訴資格。只要公民、法人和其他組織與行政行為具有一定的關聯性，即可起訴。原告在起訴時應提交具有關聯性的證據。④

(三)擴大受案范圍

我國行政訴訟的受案范圍主要表現為行政機關特定的作為義務，如強制、處罰和許可等。與特定的作為相比。一般的作為義務可能更為重要，對環境的影響也更大。修改的《行政訴訟法》規定，規范性文件可由人民法院附帶性審查，即借由一個具體的行政案件審查行政機關的“紅頭”文件。這是一個好的信號，也是好的開端，開啟了抽象行政行為可以納入到司法審查范圍的歷程，具有重要意義。但仍有不足，一是審查范圍只限于規章之下的規范性文件，二是只能予以附帶性審查。下一步應針對這兩點進行完善。將行政機關的一般作為納入到環境行政訴訟中，能夠有效督促其發揮監督職能，保護公民、法人和其他組織的環境權利，發揮環境法的預防功能。

(四)重構舉證責任分配制度

行政訴訟中，由被告承擔舉證責任。法律作此規定，旨在矯正行政管理中行政機關與行政相對人地位的不平等。在原告為環境損害的受害人時，應堅持由被告行政機關的承擔相應的舉證責任。但在原告為排污單位時，應對被告的舉證責任進行適度調整。我們可以借鑒《侵權責任法》的規定，在環境行政訴訟中也由原告對排污行為與損害后果無因果關系進行證明，以發揮原告在此方面的證據優勢，并調和雙方當事人之間的利益。⑤

(五)重塑行為價值判斷標準

無論是行政機關，還是法院，在面對環境行政案件時，均存在行為價值判斷的困難。如此，我們引入比例原則，以兼顧環境保護與經濟發展。行政機關在適用比例原則時應注意以下幾點：一是須存在自由裁量的事項，在法律有硬性規定的范圍，無此原則的適用；二是最小損害，要在多種措施中選擇對當事人損害最小的手段；三是合目的性，行政機關的行為須有助于環境保護目的的實現；四是衡平原則，手段與目的應具有合理的比例關系，不能以較大的損害達成微小的目的。

[注釋]

①張梓太.中國環境行政訴訟之困境與對策分析[J].法學評論，2003(5).

②劉海蓉.環境行政訴訟證明責任研究[J].社會科學研究，2010(6).

③張梓太.中國環境行政訴訟之困境與對策分析[J].法學評論，2003(5).

④王清軍.環境行政訴訟原告資格的再認識[J].當代法學，2002(5).

⑤劉海蓉.環境行政訴訟證明責任研究[J].社會科學研究，2010(6).

[1]劉海蓉.環境行政訴訟證明責任研究[J].社會科學研究，2010(06)：97-100.

[2]董紅.完善我國環境行政訴訟制度的幾點思考[J].西北農林科技大學學報(社會科學版)，2006(04)：115-118.

[3]孫彩虹.我國環境行政訴訟的缺失及其完善[J].河南大學學報(社會科學版)，2005(06)：174-178.

[4]熊燕瓊，黃猛.論我國環境行政訴訟之困境及新展開[J].江西教育學院學報(社會科學)，2005(01)：11-15.

[5]張梓太.中國環境行政訴訟之困境與對策分析[J].法學評論，2003(05)：138-143.

[6]李修棋.論中國環境行政訴訟的范圍及拓展——兼與美、日比較[A].國家環境保護總局、中國法學會環境資源法學研究會、西北政法學院.適應市場機制的環境法制建設問題研究——2002年中國環境資源法學研討會論文集(上冊)[C].國家環境保護總局、中國法學會環境資源法學研究會、西北政法學院，2002.8.

[7]王清軍.環境行政訴訟原告資格的再認識[J].當代法學，2002(05)：123-124.

D922.29；D925.1

A

2095-4379-(2017)36-0063-02

魏鵬(1992-)，男，漢族，山西忻州人，河北地質大學，研究方向：環境與資源保護法學。