試論我國多元行政糾紛解決機制的研究路徑

黃雪嬌

鄭州航空工業管理學院法學院，河南 鄭州 450015

試論我國多元行政糾紛解決機制的研究路徑

黃雪嬌

鄭州航空工業管理學院法學院，河南 鄭州 450015

多元行政糾紛解決機制并不是將現存各種糾紛解決方式簡單地進行羅列，而是在分析各糾紛解決機制的共同功能和特殊功能以及各糾紛解決方式的內在聯系的基礎上，建立一個功能分流、內部統一的行政糾紛解決體系。從法社會學的角度研究我國的多元行政糾紛解決機制，首先應當分析現存行政糾紛解決機制的運行現狀及存在的問題，然后理清可能影響多元行政糾紛解決機制運行的主客觀因素，為我國建構以司法為中心的多元行政糾紛解決機制奠定基礎。

多元行政糾紛解決機制；司法最終裁決；衡量因素

一、問題的提出——急待厘清多元行政糾紛解決機制的內涵

多元行政糾紛解決機制是指行政訴訟、行政復議、行政仲裁、行政調解以及其他行政糾紛解決新途徑形成一個功能分流、內部統一、合理有序的體系，從而實現各行政糾紛解決機制的救濟合力。在這種情況下，設置和實施行政糾紛還應當始終堅持司法最終解決的原則。行政訴訟制度直接觸及國家行政體系的神經，因而成為國家法治水平的晴雨表。它不僅僅是一種糾紛解決機制，同時還具有監督行政、規則創制以及維護客觀行政法律秩序的功能。“法院是法律帝國的首都，法官是帝國的王侯”，這是現代法治國家對司法中心主義最典型的詮釋。[1]雖然替代性糾紛解決機制已經是世界性的趨勢，但我國建構多元行政糾紛解決機制仍應保障司法救濟途徑的中心地位。在我國，司法救濟途徑尚未成為成為解決行政糾紛的核心機制。這本質上是一次反哺的過程，西方法治國家以司法救濟途徑的完善為前提，逐漸在行政糾紛領域中探索ADR的解決機制；而我國可以通過確立以司法中心的多元行政糾紛解決機制來倒逼司法救濟途徑的完善，同時又能適應世界的潮流。

二、建構多元行政糾紛解決機制存在的主要問題分析

(一)各行政糾紛解決機制呈現“功能混同”的趨勢

一般來說，行政訴訟的直接功能包括解決行政糾紛、救濟和保護權利以及監督行政機關依法行使職權；行政訴訟的間接功能包括維護客觀法律秩序、推動立法及宣傳教育。其他非訴行政糾紛解決機制同樣也具有一定的功能。比如行政復議除了解決行政糾紛之外，還強調行政系統內部的監督功能；行政信訪除了要求解決糾紛外，還會表達當事人對國家的政治訴求等。

多元行政糾紛解決機制應當是以司法救濟為中心，其他非訴糾紛解決機制充分發揮各自的功能，且各糾紛解決機制之間實現合理銜接，從而形成一個完整有效的糾紛解決鏈條。但我國現存的行政糾紛解決機制的功能呈現混同于“化解糾紛”功能的趨勢。換句話說，雖然各行政糾紛解決機制都各自具有直接功能與間接功能，但實際上卻對糾紛解決機制化解糾紛以外的功能缺乏關注。誠然，“化解糾紛”是各糾紛解決機制重要的功能，但每一項制度的建構都有其獨特的價值追求和功能意義，比如司法救濟的終極目標是公正，非訴糾紛解決機制往往追求效率。根據價值追求和功能意義的差異，各糾紛解決機制也應在解決糾紛過程中呈現不同的狀態。就行政訴訟制度而言，之所以出現“功能混同”的現象，一個重要原因就是我國行政訴訟領域“嵌入式司法”的特征，即司法救濟與黨政關系密切。[2]行政訴訟的過程無法擺脫政治的干涉與影響，司法獨立與法官獨立裁判很難真正得以實現，司法對于公正的追求只是在政治影響的夾縫中求生存，實現權利救濟與社會公正的目標十分困難。

(二)各行政糾紛解決機制未能形成統一的結構體系

結構功能主義將整個社會看成一個具有一定結構和組織化的系統，各社會組織之間進行有序的關聯，對整個社會發揮有效地功能，其主要目的是強調整個社會的整合作用，忽視沖突。但社會沖突并不是被忽視就不會存在，本文研究糾紛解決機制的功能與節后，不僅希望各行政糾紛解決機制形成一個完整的結構體系，以實現救濟合力之外，還期望各糾紛解決機制在解決行政糾紛時能夠充分、有效地發揮各自的功能與作用。

我國當前并不欠缺解決行政糾紛的途徑與方式，只是這些解紛機制并未形成系統化的結構。一方面，各行政糾紛解決機制過于熱衷解紛功能，而忽視了其他功能，其相互間的銜接機制不暢，也無法形成救濟合力；另一方面，由于尚未真正確立司法最終救濟原則，行政訴訟制度的核心地位也無法保障，各行政糾紛解決機制也無法在內部形成系統化的結構體系。事實上，建構多元行政糾紛解決機制主要是基于理論與實踐的雙重需求，其根本目的不是創設新的糾紛解決機制，而是希望通過理順現存各種行政糾紛解決方式之間的關系，從而形成一個功能分流、內部統一、和諧有序、合理有效的體系。這也是本文所關注的核心命題。

三、多元行政糾紛解決機制的運行框架與路徑分析

(一)立足點：多元行政糾紛解決機制的衡量因素

傳統理論認為，法律制度從根本上說就是規則，糾紛解決的過程本質上就是裁決者適用法律(國家法或習慣法)的過程。根據法律適用的三段論模式，相同的事實所產生的結論也應當相同。但從法社會學的角度來看，任何糾紛的解決過程都是以解決糾紛、解決問題為主要目標的，而不是以嚴格的服從法律規則為目的。況且，對法律的理解與把握也不能僅僅依靠邏輯理性。

1.社會力量的對比

美國學者唐·布萊克在對索馬里傳統社會中“通賠團體”進行考察后，曾假設美國也存在類似的組織，并將其稱為“法律合作社團”。他認為，若是能夠將這種社團這種引入民事案件與刑事案件中，不僅能夠平衡糾紛中的社會結構，使其均質發展，還能夠消除案件之間的社會差異，減少諸多歧視現象，從而使得每個人的社會權益能夠得到應有的尊重。[3]行政糾紛涉及公權與私權的矛盾與沖突，相對人與行政主體之間的社會力量懸殊，且這種情況永遠存在。“法律合作社團”的主要目的在于改變行政糾紛的社會結構，平衡雙方當事人的社會力量，消除案件中的各種社會差異，使其能夠均質的發展，從而保障當事人的合法權益。

2.解紛主體的權威性和公正性

在多元行政糾紛解決機制中，解紛主體的權威包括在訴訟中的權威以及在非訟解紛機制中的權威。馬克斯·韋伯認為司法權威是一種法理型權威，是一種建立在相信統治者的章程規定的制度以及指令權利的合法性的基礎之上，亦即合理性基礎之上的權威。[4]但我國實踐中司法權威式微，導致上訪不斷、申訴成風，不僅嚴重制約司法發揮“定紛止爭”的功能，還非常不利于維護社會穩定的大局。要真正發揮司法在解決行政糾紛的作用，就必須提升司法的權威。同時，在非訴行政糾紛解決機制中，解紛主體的權威也不可忽視。

3.成本(代價)

不論是化解糾紛還是維護社會公正都需付出相應的成本與代價。社會的經濟文化環境以及實體法的規定都直接影響訴訟行為的成本與效益。在特定的社會經濟文化環境中，實體法規范既定的前提下，訴訟的成本與收益往往取決于影響訴訟過程的一些因素，譬如訴訟費用、訴訟程序的繁簡、訴訟周期以及裁判結果的公正性等。行政訴訟和非訴行政糾紛解決機制都不可避免的受到這些因素的影響。

4.公眾滿意度與社會效果

糾紛裁決結果的社會效果往往與公眾對裁決的滿意度密切相關。一般情況下，當事人對裁決結果的不滿只會停留在個人的主觀情緒上，產生的社會性效果非常有限。若是當事人的不滿情緒在一定范圍內傳播，并得到一定數量社會成員的認可，就會對裁決結果本身的正當性的產生影響。而裁決結果的正當性對糾紛解決的社會效果具有非常重要的意義。這不僅關系著當事人心理因素的變化，還被看作是當事人與社會成員之間相互作用過程中的一個重要的社會學上的變數。

(二)過程視角：多元行政糾紛解決機制的判斷標準

通過對影響行政糾紛解決的法社會學因素的考察，可以發現，雖然在一定社會和一定時期內人們對行政糾紛解決機制的選擇會表現出復雜的民族性、地域性、經濟性與文化性的特征，但在特定國家(或地區)和特定的時期內影響行政糾紛解決的各種因素往往表現出某種共通性。本文嘗試總結并歸納各行政糾紛解決機制在解決糾紛的過程中應當滿足的基本條件，希望為多元行政糾紛解決機制的建構提供必要的指引。

1.客觀方面

多元行政糾紛解決機制在客觀上的基本要求是指保障各解紛機制其能夠合理、有效運作的外部條件，主要包括獨立性、時效性、公開性以及勢均力敵的對抗性等方面。首先，獨立性。它主要包括行政糾紛解決機構在設置上的獨立性以及權限劃分的相對獨立性。其次，勢均力敵的對抗性。在行政糾紛中，相對人在大部分情況下都屬于弱勢的一方。為保障糾紛的處理過程與結果的公正性，必須考慮采取相應的手段和措施來改變沖突主體雙方之間的社會力量對比。最后，公開性與公正性。在糾紛解決的過程中，公開是公正的基本前提。公正是法永恒和最高的價值追求。

2.主觀方面

主觀標準主要關注糾紛解決機制是否滿足沖突各方的心理需求以及整個社會對解紛機制的期待。第一，公民需求。一國的法律制度必須回應本國公民的需求，對外國法律制度的移植也必須經過本土化的改造。第二，尊重。在行政糾紛領域，當事人的尊嚴應當獲得應有的尊重。沖突主體在行政糾紛解決過程中是否感覺到被尊重，將直接影響其對解紛主體信任感的強弱以及糾紛處理結果滿意程度的高低。第三，信任。克勞斯·奧佛(Claus Offe)曾指出，“信任關系及其強度既是接受方即被信任者的問題，也是提供者即信任者的問題。信任是一種社會關系現象。雖然適度的行政糾紛具有社會整合的功能，但當行政糾紛積蓄到某種程度依法得到無法化解時，公眾不但會質疑解紛機制，甚至還會對法律制度乃至國家機器能否有效治理國家產生懷疑。

(三)結果視角：建構以司法救濟為中心的多元行政糾紛解決機制

法律實證主義者通常認為公力救濟與私立救濟之間存在涇渭分明的界限，但事實上兩者并非皆然對立，反而關系密切、互動頻繁。私力救濟是人類歷史上最悠久的解紛方式，公力救濟在私力救濟發展的夾縫之中產生。現代社會，無論是私力救濟還是公力救濟都要在“法律的陰影下”活動。當前我國解決行政糾紛的公力救濟機制整體疲軟，若是任由私力救濟和社會型救濟任意發展，很可能會使公力救濟喪失其應有的地位與作用，所以多元行政糾紛解決機制的建構必須堅持司法最終的原則，同時發揮其他行政糾紛解決機制的功能與作用，從而保證解決行政糾紛的法制化渠道暢通、有力。

[1][美]德沃金著，李常青譯.法律帝國[M].北京：中國大百科全書出版社，1996：361.

[2]汪慶華.中國行政訴訟：多中心主義的司法[J].中外法學，2007(5).

[3][美]唐·布萊克，郭星華等譯.社會學視野中的司法[M].北京：法律出版社，2002：42-48.

[4][德]馬克斯·韋伯，林榮遠譯.經濟與社會[M].北京：商務印書館，1998：241.

D920.4

A

2095-4379-(2017)36-0071-02

黃雪嬌(1989-)，女，河南信陽人，武漢大學，法學博士，鄭州航空工業管理學院法學院，講師，研究方向：行政法學、行政訴訟法學。