土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的困境

□ 崔紅志

地方政府頒發(fā)的四至清晰的土地證有時(shí)倍顯蒼白。

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系是黨和政府農(nóng)村土地政策一以貫之的政策取向。

2010年中央一號(hào)文件提出：完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。在通常情況下，中央及中央有關(guān)部門(mén)應(yīng)緊接著出臺(tái)具體的政策解釋和指導(dǎo)意見(jiàn)，并著手啟動(dòng)相關(guān)法律的修改工作。

但實(shí)際上，這些早該進(jìn)行的工作因種種原因而一再拖延。中央沒(méi)有出臺(tái)具體的可供操作的政策解釋和指導(dǎo)意見(jiàn)，與農(nóng)民土地承包權(quán)問(wèn)題的復(fù)雜性和敏感性有直接關(guān)系，但也由此導(dǎo)致農(nóng)村土地承包關(guān)系的政策難以落實(shí)，甚至法律規(guī)定之間的不一致。

《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利，從而提出了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的概念。

《物權(quán)法》第59條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。這里涉及的是農(nóng)民的成員權(quán)，隱含著“天賦地權(quán)”的思想。這是一種個(gè)人權(quán)利，隨著成員的離開(kāi)或去世，這種權(quán)利就消亡。

《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”；第32條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。這又涉及農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的用益物權(quán)，其中隱含著“生不增、死不減”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利原則。

在實(shí)踐中，個(gè)人權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然會(huì)出現(xiàn)沖突，兩種權(quán)利的訴求都可以找到法律依據(jù)。

四川省成都市的實(shí)踐探索，在一定程度上說(shuō)明、證實(shí)了農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變面臨的困境。成都市是較早開(kāi)展并完成了全域農(nóng)村土地確權(quán)工作的先行試點(diǎn)地區(qū)，與全國(guó)其他地區(qū)相比，成都市的確權(quán)方案更加激進(jìn)和徹底，相當(dāng)于依靠地方政府的權(quán)威終止了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)包權(quán)和農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得的承包權(quán)，取而代之是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的用益物權(quán)。

但是，由于缺乏中央更加權(quán)威的意見(jiàn)，確權(quán)后土地調(diào)整現(xiàn)象仍然存在，根據(jù)多渠道調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一旦遇到牽涉到征地補(bǔ)償?shù)韧恋乩娑干那闆r，雖然當(dāng)初確權(quán)頒證的工作比較扎實(shí)、可靠，且政府三令五申，以紅頭文件的形式明確新征地執(zhí)行“征誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)”的政策，但農(nóng)民往往仍然會(huì)依據(jù)憲法、土地承包法和村委會(huì)組織法賦予的權(quán)力，通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議和投票表決的方式，要求征地補(bǔ)償在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員中均分，再重新分配剩余土地的所謂“血戰(zhàn)到底”的方式來(lái)解決問(wèn)題。此時(shí)，地方政府頒給的四至（一宗地四個(gè)方位與相鄰?fù)恋氐慕唤咏缇€）清晰的土地證倍顯蒼白。?