推廣“街區制”的法律供給研究*

鄭雯寧

山東師范大學，山東 濟南 250300

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推廣“街區制”的法律供給研究*

鄭雯寧

山東師范大學，山東 濟南 250300

“十三五”規劃，中央對城市建設提出了“街區制”發展思路，除“推倒圍墻”外，更多地關系到與生活密切相關的法律問題。市民對“街區制”改革認知參差不齊，尤其是涉及到空間權屬、安全問題、社區公共服務等方面如何積極適應“街區制”發展的問題。以“街區制”下的小區管理為切入點，研究我國“街區制”建設的法律供給，解決“街區制”推廣面臨的小區業主共有財產的分配、補償問題和治安問題，為規范小區管理、保障業主利益和城市的未來建設發展，提供可行性的參考與建議。

街區制；小區管理；法律解讀

《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理的若干意見》勾畫了“城市規劃十三五”乃至未來一段時間中國城市規劃建設管理與發展的藍圖，原文指出“新建街區面新建住宅要推廣‘街區制’，原則上不再建設封閉式住宅小區，已建成的封閉住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決城市交通路網布局問題，促進土地的節約利用”①。“街區制”的推廣是否與物權法對私權的保護相沖突？市民擔心的共有利益的分配問題如何解決？“街區制”的推廣造成的安全與治安問題如何解決？本文將以法治思維為主導，從打開圍墻后共有權益的分配和補償角度、從安全與治安的角度進行分析。最關鍵的是如何在實現共有利益的分配、完善治安的過程中更好地維護居民權益，確保整個過程法治化。

一、“街區制”推廣的背景

所謂街區，是被道路包圍的區域、是城市的基本構成單元；而所謂“街區制”，則是城市建設規劃布局的形式，對應于小區制，“街區制”具有小規模圍合空間的特點。②我國現有封閉小區存在種種弊端，在傳統的“封閉即是安全”的觀念下，封閉小區居民排斥公共道路從小區內部穿過，嚴重影響了城市活力，同時“斷頭路”、“丁字路”比比皆是，導致我國現有的路網體系失衡，交通面臨著巨大的壓力。“街區制”有很強的針對性和合理性，推行“窄馬路、密路網”的“街區制”有利于緩解我國城市既有的路網體系嚴重失衡的問題。但是我國市民對“街區制”存在誤讀，認為“街區制”的推廣與物權法相沖突，并且擔心共有利益的分配問題和安全問題。對于“街區制”的推廣造成的問題需要從法律供給的角度提出解決方案。

二、開放街區與物權的法律保障

推廣“街區制”需要調整城市管理的規劃設計，“已建成的小區要逐步打開”。圍墻打開后，主要涉及小區內所有業主共有部分的的開放，原有的小區必然涉及到公共利益的分配問題，而業主專有部分屬于較為封閉的區域，因而權益直接受侵害的可能性較小，在此不進行討論。《物權法》第73條規定了業主共有部分的組成，③同時《物權法》第72條規定了業主不得放棄共有部分的權利。④當下很多市民存在著對“街區制”政策的誤讀，公共利益只有合理分配，才不至于侵犯到私人物權和公民財產權。

(一)完善共有利益分配機制，依法進行征收

“已建成的封閉住宅小區和單位大院要逐步打開”，⑤這必然觸及到居民的權益，涉及到共有利益的分配問題。此外，居民“圍墻安全感”的意識根深蒂固，因此在某些情況下需要行政公權力的介入以完善共有利益的分配機制。根據《物權法》第73條可以得出，建設區劃內的道路(但屬于城鎮公共道路的除外)、綠地(但屬于城鎮公共道路或明示屬于個人的除外)以及其他公共場所、公用設施、占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位及其占用范圍內的建設用地使用權屬于業主的法定共有部分⑥。業主在購房時支付了相應對價，如共有部分的土地出讓金及建設費用，“街區制”改革直接觸動業主切身利益。單靠業主自身很難恰當地處理共有利益的分配問題，因此行政公權力的介入會發揮極大的作用。根據我國物權法和城市土地管理法的有關規定，政府為了公共利益可以按照法定條件和程序，依法進行征收并且給予合理補償。

征收是國家以行政權取得集體、單位和個人的財產所有權的行為。在物權法上，征收是物權變動的一種情形。征收涉及所有權人的所有權的喪失，是對所有權的限制，同時又是國家取得所有權的一種方式。《物權法》47條規定：城市的土地，屬于國家所有。⑦土地出讓金在開發商建造小區住宅以及業主在購買的過程中，已經向國家支付。因此業主應當享有建筑區劃內的公共道路的土地使用權。小區內的公共道路符合原來的城市管理規劃，但是基于現在的道路暢通或其他管理等公共利益的需要，需要改變封閉小區的這塊土地的所有權，便產生了征收關系。

(二)征收的依據

土地管理法規定，為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償⑧。對于小區內公共道路的征收，應當合理界定公共利益的范圍、制定正當的征收程序、確定公平的補償標準。何為“為了公共利益的需要”？在“街區制”背景下小區內部的公共利益，又該如何界定？這里的為了公共利益的需要，可以理解為為了整體業主利益的需要，為了小區外其他業主的方便，而不能是為了小區內某個或者某些特定群體的需要，更不能是政府濫用行政權力進行征收的借口。如果是為了特定人的利益而進行道路的變動，應該試用地役權或者相鄰權的規定。《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條列舉了公共利益的范圍，主要包括：國防和外交需要，能源、交通、水利等公共事業的需要、保障性安居工程建設的需要、舊城區改造的需要。⑨該條例對公共利益的外延界定模糊，對于“街區制”涉及到的小區居民切身利益的情形，還處于法律沒有調整過的領域。此外，法律規定，征收的主體是市、縣級人民政府，模糊的公共利益界限容易導致行政機關濫用自由裁量權。基于我國行政法上“法無規定不可為”的原則，相關立法部門有必要根據“街區制”涉及到的征收的具體問題，完善與明確《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定，從而為“街區制”的推廣提供征收的具體依據。

(三)征收的程序

我國物權法明確規定：改建、重建建筑物及其附屬設施由業主共同決定，且應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。⑩從《物權法》角度，處分共同公有財產的時候，要達到三分之二以上業主同意，而且要召開業主大會，同意了以后，再按照國家征收的相關規定進行征收補償工作。如果對該小區“街區制”的改革方案沒有達到三分之二，可以對投反對票的業主的意見和建議進行征集，并進行協商解決，行政部門此時也可以發揮調解協商的作用。

(四)征收的依法監督

《城市土地管理法》規定了土地統計與管理制度。土地統計調查方案由縣級以上人民政府土地行政主管部門和同級統計部門共同制定，并定期發布土地統計資料。國家建立全國土地管理信息系統，對土地利用狀況進行動態監測。國家征收土地，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。因此，小區公共用地也應納入土地統計與管理的范疇，小區公共用地的征收也應予以監督。

三、開放街區與經濟補償

我國物權法規定，國家有權根據公共利益的需要對土地進行征收征用并予以補償。法律賦予的國家征收公民不動產的權利是有限制的。物權法第四十二條第三款規定了應當給予被拆遷人合理的補償。我國土地管理法中也有類似補償的規定。○11

對于打開封閉小區的做法進行相應的補償在我國現行法律中已經明確規定，至于補償的金額，應由鑒定機構、評估機構、各方協商進行實際情況的考量。強行打開或者打開封閉小區后象征性地補償均不符合合理補償的標準。對于征收的共有部分，應該參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，按照業主占據的共有部分的比例進行補償○12；對于獲取的公共部分的利潤，也應當對業主有所補償，此補償包括圍墻打開后，外來人員占用公共道路停車的利益。

四、開放街區與安全保障問題及公共服務問題

(一)推廣“街區制”要引入執法部門強化小區的治安管理，可以借鑒國外或者是國內一些成功試點的經驗加以學習，小區變街區后，政府要采取確實有效的措施加強街區的安保措施，如視頻監控及警察巡邏力度，管理范圍細化到每一棟樓。只有小區居民感受到“街區制”推廣過程中的安全保障，“街區制”推廣的阻力才能減少。

(二)政府在推進物業服務向綜合服務提升的改革中應發揮主導作用。政府要引領政策的推廣與實施工作，盡快推動物業管理服務行業形成符合“街區制”的新的行業標準和規范，并依法進行監督。要采取措施降低噪音、環境污染對小區居民的影響，保障街區居民生活的安全感和舒適度。

(三)政府應進一步合理配置公共資源。對于停車位問題，政府應該加大對人口密集度高的城市中心區的公共停車場的建設投入。可以采取試點先行并展示成功范例的措施，如滕州已有半開放式小區，允許外來車輛憑臨時卡進入小區通行或者停車，尤其是交通高峰期可以從此小區繞行，限時或者劃區域開放，公布開放時間表。

(四)在發揮政府公共服務與管理職能的基礎上，發揮“居民自治”的作用。例如仿照美國芝加哥地區，不強制，逐步分類推廣開放式小區，已建成的封閉小區是否開放，要征求業主的意見，應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。在治理過程中，也要充分聽取居民的建議，多讓居民參與重大事項的決策。例如，深圳市福田區僑香社區是香蜜湖街道于2013年打造的基層社會治理改革試點，其最大特色就是社區不設工作站。總之，政府轉變城市管理的方式，也是未來“街區制”發展的關鍵因素。

五、結語

“街區制”的推廣，將是一個緩慢發展的過程，“街區制”改革也是一個必然的發展趨勢，也意味著法律規制將在推廣“街區制”中發揮越來越重要的作用，任何改革措施都必須有法可依。無論是對于新建的開放式小區，還是逐步打開的已建成的封閉式小區，社會都應將業主權利的保護作為首要考慮因素。推廣“街區制”需要我們在法律供給的層面做出許多調整與改變，在法律需求的框架內、在保障人們正當權益的情況下慢慢進行。只有這樣，“街區制”才能達到緩解交通壓力，增加社會總福利的目標，才能充滿生機與活力。

[ 注 釋 ]

①<中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見>，2016-2-6.

②李武英.“街區制”不只是“拆圍墻”——解讀“進一步加強城市規劃建設管理工作若干意見”第十六條[N].建筑時報，2016-3-14(005).

③2007年<中華人民共和國物權法>第73條.

④2007年<中華人民共和國物權法>第72條第1款.

⑤<中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見>，2016-2-6.

⑥2007年<中華人民共和國物權法>第73條.

⑦2007年<中華人民共和國物權法>第47條.

⑧1986年<中華人民共和國土地管理法>第2條第4款(2004修正).

⑨2011年<國有土地上房屋征收與補償條例>第8條.

⑩2007年<中華人民共和國物權法>第76條.

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*山東師范大學大學生創新創業訓練計劃項目《街區制發展前景調研與解讀——以小區管理和法律建設為視角》結項論文。

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2095-4379-(2017)21-0044-03

鄭雯寧(1995-)，女，漢族，山東聊城人，山東師范大學長清湖校區，法學專業本科。