對我國城管職能設置及監督管理的法律思考

柳俊偉

金華市人民檢察院，浙江 金華 321000

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對我國城管職能設置及監督管理的法律思考

柳俊偉

金華市人民檢察院，浙江 金華 321000

城管執法體制打破了傳統行政體制的束縛，實現跨部門綜合執法，效果顯著。但是，隨著改革的深入，城管和公眾的矛盾不斷激化，顯現出職權集中無度和監督管理缺位等眾多問題。如何解決這些問題成為城市管理的重中之重。

監督管理；服務職能；法治

城管，作為一個經常見諸于新聞報道、處于社會輿論風口浪尖上的群體，是我國行政管理體制改革的產物。《行政處罰法》第16條的規定是城管機構主要的設立依據和權力來源，即國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。盡管城管執法體制在很大程度上解決了以往各行政部門多頭執法、交叉執法、重復執法的問題，但是實踐證明城管在執法過程中仍舊存在諸如與其他行政執法機構職權劃分不清、職權集中無度、自由裁量權過大、執法監督缺位等詬病無數。隨著城市化的發展，這些問題成為困擾城市管理和建設的難題，其中以城管職能設置及監督管理這兩個問題最為顯著。

一、為城管職能設置提供確切合理的依據

城市管理監察是一項復雜艱巨的任務，我國當前各地方政府在城管職能設置上有較大的自主性，缺少法律的統一規定、沒有行業主管部門的統一領導，所以為城管職能設置提供一些統一的、確切合理的依據很有必要。

首先，要明確城管職能設置的目的。《行政處罰法》第1條規定，所有的城管職能設置都要以維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益為最終目的。簡而言之，就是法律理念的轉變，從單純管理轉變為服務。

其次，在進行職能設置時要在尊重地方差異的基礎上，確立一些集中行政處罰權的基本原則以解決職權集中無度、劃分不清等問題。城管的職能設置要圍繞服務市民、保證良好的市容市貌和公共秩序等核心事務，排除涉及國家安全、限制人身自由或者有關海關、國稅、金融監管、出入境檢驗檢疫等專屬事項，確保職能之間的關聯性，并且根據各地城管法律地位的差異和協調能力的強弱來整合職能，從而達到提高效率，降低成本的目的。

二、建立從“人治”向“法治”轉變的監督管理體系

實現監督最有力的手段，最核心的就是從“人治”轉向“法治”，靠制度而不是靠“人”運轉，只有建立起以法治為核心的監督管理體系能時刻且全面地保持對城管機構執法行為的監督，才能最大限度地避免因上級的疏忽大意或者腐敗而導致的監督不利。

首先，建立以法治為核心的監督管理體系的首要措施是完善城管立法。把城管、城管執法的職能職權、手段、城管執法的標準、城管執法的協調機制、城管執法隊伍的建設培訓等在法律中一一予以明確，使對城管機構的監督管理有標準可采、有法可依。

其次，通過推進行政處罰的司法化進程來加強對城管執法程序的監督管理。城管機構屬于層級較低的行政機構，權限和專業化水平畢竟有限，有時不能完全、妥善地處理執法過程中的問題。推行行政處罰的司法化進程要求實現法院對行政處罰的有限管轄權，在實施輕微處罰時可以允許行政機關行使當場處罰的程序；在實施一般處罰時處罰程序上應當要求行政機關內部設置專門的案件審理與裁決機構來實施處罰；對于嚴重處罰，法院可以采取特別程序進行相關裁決，行政機關只是輔助案件的調查與檢控。①此舉是通過對城管執法程序和權限進行規制，從而達到監督管理的目的。

三、結論

城市管理是千百年來困擾著統治者和國家政府的難題，需要管理者和參與者在實踐中運用經驗、智慧創造出一個科學、合理、可操作的城市管理模式加以運用并不斷完善。城管執法體制作為相對集中行政處罰權改革的產物，是城市管理中的重要一環，雖然相較以往取得了較大的進步和成效，但是不可避免地存在缺漏，包括職能設置的不合理和監督管理的缺失等，也因此得不到公眾的完全信任。在法治社會不斷發展的今天，要適應社會現實的需要，將城市管理納入依法治國的范疇內，在服務市民的理念指導下，科學、合理地實現城管職能的設置，推動對城管的監督管理進入法治的軌道。

[ 注 釋 ]

①趙劍博.相對集中行政處罰權的現實困境與出路[J].政法論壇，2014(3)：156-157.

[1]王雅琴，沈俊強.城市管理監察綜合行政執法之理論與實踐[M].北京：法律出版社，2013.

[2]高潔如.城管執法理論研究[M].北京：法律出版社，2014.

[3]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2015.

[4]陳柏峰.城管執法沖突的社會情景——以<城管來了>為文本展開[J].法學家，2013(6).

[5]楊小軍.城管執法機構性質與城管執法體制[J].行政管理改革，2010(4).

[6]王敬波.相對集中行政處罰權的改革研究[J].中國法學，2015(4).

[7]趙劍博.相對集中行政處罰權的現實困境與出路[J].政法論壇，2014(3).

[8]馬懷德，王柱國.城管執法的問題與挑戰——北京市城市管理綜合行政執法調研報告[J].河南省政法管理干部學院學報，2007(4).

[9]莫于川.城管執法工作法治化的基本路徑[J].北京聯合大學學報，2006，4(1).

[10]孟亮.當前城管執法問題及對策研究[D].山東師范大學碩士學位論文，2009.

[11]王宏.對我國城管執法機構職能的法律思考[D].西南政法大學碩士學位論文，2009.

D

A

2095-4379-(2017)21-0145-01

柳俊偉(1983-)，女，山東人，碩士研究生，就職于金華市人民檢察院。