電信普遍服務中面臨的困境及對策

李夢瓊

重慶工商大學法學院，重慶 400067

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電信普遍服務中面臨的困境及對策

李夢瓊

重慶工商大學法學院，重慶 400067

隨著通信事業的飛速發展，我國電信市場已躍升為全球第一大市場，但其規范化程度遠遠落后于其規模化程度。在三網融合的科技和經濟背景下，普遍服務中矛盾日益尖銳的問題已經成為我國電信市場存在的主要問題之一。制定專門的電信法，通過法律授權，建立新的成本補償機制，落實普遍服務等規范化措施，是解決這個問題的唯一方向。

電信立法；三網融合；普遍服務

一、我國電信普遍服務的現狀

普遍服務，是指“任何人在任何地方、任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務，而且服務質量和資費一視同仁。”隨著網絡的發展和智能手機的普及，越來越多的人使用寬帶，普遍服務中，普及率問題已經基本解決，相對網民月收入而言，高昂的上網費問題才是我國目前普通民眾關注的焦點。

工信部的相關資料表明，2015年初統計的上一年度的數據反映，該年的通信“村村通”工程任務圓滿完成，使得更多人能夠享受到電信的普遍服務，全國有近93.5%的行政村實現了連通寬帶，95.8%的自然村(特指有20戶以上的)可以接通電話，86%的鄉鎮都完成了信息下鄉活動；已經對較集中特困區域的1.8萬余個行政村及1000余個偏遠貧困農村中小學開通寬帶。

2014年4季度全球固網寬帶平均網速為4.5Mbps，網速排名前5位的分別是：韓國22.2Mbps、香港16.8Mbps、日本15.2Mbps、瑞典14.6Mbps、瑞士14.5Mbps。中國平均網速為3.4Mbps，位列全球82位。就上網費用來說，美國的電信行業競爭較為激烈，消費者平均每月花費25美元(約合人民幣193元)就能滿足其上網需求，該費用僅占一個普通家庭月收入的1%左右；英國每月的上網費約為25英鎊(約合人民幣383元)，如果手機話費高，寬帶甚至可以免費，其費用也只占一個一般水平的中產家庭月收入的1%左右；德國最便宜的月租是31歐元(約合322元人民幣)，占普通上班族純收入的2.4%；日本上網費加初裝費，月均為3370日元(折合人民幣210元左右)，占一個普通職員工資的1%；韓國月均上網費為3萬韓元(約合人民幣245元)，占一般工薪階層月收入的1.5%。①我國的上網費之高，可選取中國移動流量消費大省，同時也是優惠程度較大的廣東移動，和香港移動的最新數據進行對比：中國移動廣東：388元套餐，約含6G流量，超出部分0.29元/M。中國移動香港：288港元(約合230元)套餐，含6G流量，超出部分30港元(約24元)/G。兩相對比，我國內地上網費用明顯過高。

就電信資費居高不下的問題一直難以解決，在2016年，政府已經在三個月內連續三次督促寬帶提速、降費，但收效甚微。

二、我國電信普遍服務“提速降價”存在的困境與原因

我國電信普遍服務“提速降價”的目標，其實與我

國提出的“寬帶中國”戰略密切相關。“寬帶中國”實質上是我國“十二五”規劃提出的普遍服務的新目標，即在實現“村村通電話、鄉鄉能上網”的基礎上，更進一步發展農村信息通信、保障和改善民生，力爭基本實現“行政村通寬帶、自然村通電話”，推進城鄉統籌基本公共服務均等化。

雖然我國在推進落實“寬帶中國”戰略的過程中有所收獲，但該過程中也發現了不可小覷的問題——網費定價高。根據我國電信條例第四十三條的規定可知，履行相應的普遍服務是法律給電信業務經營者規定的義務。普遍服務的三個特點包括可獲得性、非歧視性及可購性。網費定價高就不符合普遍服務的可購性的要求。要想真正實現“寬帶中國”的普遍服務目標，我們必須解決該問題。

對于寬帶資費問題，運營商表示市場定價高是因為基礎設施建設成本高，而我國基礎設施不夠完善，是制約提速降費的“短板”之一。據工信部通訊科技委員會調查，我國三大運營商的網絡投資占到其收入的30%，與國際水平相比，已經遠遠高出了10%—20%，他們也為此承擔了繁重的經濟壓力，且其寬帶業務也陷入了只增數量不增收入的尷尬境地，投資成本也難以收回。中國電信科技委主任韋樂平指出，在東部地區，FTTH(光纖到戶)的投資回收期一般是在五年左右，中西部地區則將期限拖長到十年甚至更久，在云南，貴州等偏遠山區，可能一百年也無法收回成本。上網費也因此居高不下。

網費高除了運營商所提及的原因之外，還有更深層次的原因。普遍服務的對象比較特殊，基本以高成本地區和低收入人群居多，從經濟主體趨利性的角度出發，電信運營商一般是不愿意為這樣的群體提供電信服務的，但普遍服務作為公民享有的一項基本人權以及政府通政的考慮，政府往往會要求電信運營商向高成本地區投資進行網絡建設。但像上文提到的云南，貴州等偏遠山區，網絡基礎設施建設的成本難以收回，向這些地區投資，運營商就面臨著巨大虧損。

針對這種虧損，在電信壟斷經營階段，政府多采用政府補貼或提供無息或低息貸款的方式對運營商的普遍服務進行成本補償。隨著國家經濟的發展，政府在電信行業的補貼逐漸減少，但政府允許運營商內部進行交叉補貼，即運用運營商在長途電話等業務領域制定高價來補貼其在普遍服務中的虧損。在壟斷經營時期，交叉補貼確實在一定程度上彌補了運營商普遍服務的虧損。但隨著電信行業競爭的展開，高利潤的業務首先成為競爭的核心，競爭的結果往往就是價格的降低。在壟斷中依靠超額利潤來補貼普遍服務虧損的交叉補貼在競爭環境下變得無以為繼。

在這種情形下，電信運營商一方面要承擔普遍服務的義務，另一方面還要響應提速降價的要求，如果不能很好地解決新形勢下電信運營商承擔普遍服務的虧損問題，那么要想通過提速降價來實現“寬帶中國”的普遍服務目標難度是相當大的，而且還會引起承擔普遍服務義務的電信運營商的抵觸。

三、建立新的普遍服務成本補償機制

在三網融合的競爭環境下，如何打造有效的普遍服務成本補償機制，這決定著我國普遍服務的目標的實現進程。

對不同國家的電信普遍服務成本補償機制進行探討，我們發現，在競爭環境下，大多數國家基本上都建立了普遍服務基金制度，以此來為普遍服務的開展籌集資金，彌補承擔普遍服務義務的運營商的虧損，實現普遍服務的目標。

在市場環境中，電信運營企業都無一例外地參與了電信市場利潤的分配，因此也應當共同承擔電信普遍服務的虧損。無論其是國有、民營還是外商投資，也無論其具體從事什么電信業務，都要共同承擔普遍服務的義務。電信市場參與者，包括基礎電信運營商、融合后的廣電運營商、以及增值電信業務經營者都要按照其每年獲得利潤的一定比例繳納普遍服務基金。當然普遍服務基金的來源不限于此，也更加可以多元化，例如接受社會的捐助等。

對于承擔普遍服務義務主體的確定，目前可以通過政府指定，也可以通過招標的方式來決定，但應逐步過渡到單獨通過后者的方式來確定。這對于有效激勵運營商降低企業成本，提高普遍服務基金的利用效率大有裨益。普遍服務基金制度的設立，既為企業在高成本地區網絡基礎設施的建設籌集了資金，也彌補了其在高成本地區投資的虧損，那么在實現“寬帶中國”的普遍服務目標時，網費自然就會因為成本的減少而降低。另外，隨著網絡基礎設施的建成和不斷完善，網速提升自然會得以實現。

[ 注 釋 ]

①開心網論壇.為何在中國，網費如此之貴？[EB/OL].http：//iphone.kaixin001.com/repaste/39005819_2722065985.html?stat=orrecn_out.

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[2]夏文，韓蕊.中國電信普遍服務工作任重道遠[J].通信世界，2015：21-22.

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[5]王瑾.建立中國普遍服務機制的經濟分析[D].清華大學，2005.

F

A

2095-4379-(2017)21-0190-02

李夢瓊(1994-)，女，哈尼族，重慶工商大學法學院，2016級法律碩士，研究方向：金融法務。