基層央行行政執法風險點研究

武玨 中國人民銀行太原中心支行

基層央行行政執法風險點研究

武玨 中國人民銀行太原中心支行

人民銀行作為我國的中央銀行，履行金融監管職責，依法行使行政執法權力，防范和化解行政執法風險是人民銀行當前的重要任務。本文立足人民銀行工作實際，對轄內各分支機構行政執法狀況進行了調研，分析了當前基層央行行政執法工作中存在的風險點，并有針對性地提出了防范和化解行政執法風險的對策。

行政執法 風險點 防范

一、基層央行行政執法風險的發展趨勢

近年來，我國金融機構提高了對人法律意識和維權能力的要求，逐步改變了以往對人民銀行的行政執法行為盲目聽任的態度，行政相對人越來越注重利用救濟渠道維護自己的合法權益，顯性風險已經逐漸替代了行政執法風險。[1]從2016年至2017年山西省人民銀行系統執法檢查案卷評查結果看，出現實體違法的情況較少、執法程序不規范的情況增多，行政執法風險的防范重點由實體違法逐步轉向了程序違法。

二、基層央行行政執法風險點分析

隨著我國市場經濟的不斷完善，金融在經濟生活中的作用越來越重要，金融法治建設是金融業自身發展的需要，更是金融業落實依法治國方略的基本要求?；鶎友胄凶鳛榻鹑诤暧^管理部門處于依法行政的最前沿，其依法行政水平不僅關系到國家金融方針政策能否在基層貫徹落實，還關系到人民銀行的執法權威。目前，基層央行行政執法工作總體逐步規范，對于執法行為和行政處罰行為有法律依據，對于檢查程序和行政處罰也有嚴格的要求，但行政執法工作仍存在諸多的風險。

（一）金融法律法規及規范性文件不完善

一是部分金融法律法規滯后現象嚴重。如1985 年頒布的《國家金庫條例》及其實施細則，這個是計劃經濟體制的產物，在實施的過程中也沒有一些國庫風險預防的措施。很多國庫業務比如國庫監管、國庫退庫、國庫撥款，還有一些新型業務，如支付系統往來、國庫內部往來和橫向聯網等，對這些國庫業務都沒有明確的規定和限制，在一定程度上削弱了相關領域行政執法的效力與權威。由于基層央行行政執法的法律依據多為部門規章和規范性文件，許多規定是在《中國人民銀行法》修訂之前制定的，行政執法依據存在法律效力層級低、與上位法不一致的問題，在具體的適用過程中存在法律風險[2]。二是部分法律法規可操作性不強。三是法律授權不清。如《中國人民銀行法》明確規定，人民銀行對金融業的數據統計全權負責，并且擁有向銀行機構報送統計報表和資料，但對證券、保險機構的統計工作未作規定，相關信息采集無法可依，不利于人民銀行全面履職，也不利于金融宏觀調控的及時性和準確性。[3]四是規范性文件制定內容或程序違法。法無授權不可為，規范性文件所有人民銀行進行業務進行的基本來源和保障。在所有的規范性文件中，有一部文件變相使用行政許可，肆意讓這些業務文件代替相應的法律法規，進行一些不恰當的操作，而且制定程序不合法，[4]同時未按規定及時向上級行備案。

（二）依法行政組織機構履職不到位

隨著人民銀行對行政執法工作的重視和加強，緊緊圍繞建設法治央行目標，為把法治貫穿于金融運行和管理的全過程，山西省轄內各分支機構均成立了依法行政工作領導小組、普法領導小組、行政處罰委員會、行政復議委員會等組織機構，組織機構的健全和完善，為基層央行依法行政提供了保障。但在實際工作中，執行和制度相脫離，有的依法行政組織機構并未按規定履行相關職責，未定期召開會議研究相關工作，對行政執法工作中存在的難點和問題沒有及時解決等，導致依法行政工作缺乏統籌部署，問題解決機制不暢，影響了行政執法工作的全面推進和水平提高。

（三）執法檢查程序不規范

根據《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》（國辦發〔2015〕58號）規定，對法律法規規章規定的檢查事項，要推廣隨機抽查，建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查機制。基層央行在具體落實雙隨機工作的過程中，由于沒有統一的隨機抽查系統，如何做到隨機抽取檢查對象和檢查人員全程留痕存在難點，特別是關于檢查人員隨機抽取問題，各級執法部門檢查人員有限且相對固定，隨機可能抽取了有執法資格但不熟悉相關業務的人員進行檢查，如不進行隨機抽取，則與國務院及人民銀行總行規定相違背，在實際操作中存在很大風險。[5]

在具體開展執法檢查時，不能嚴格按照《中國人民銀行執法檢查程序規定》進行檢查，主要表現在：無執法資格人員參與檢查或者有執法資格的檢查人員未出示執法證；《執法檢查通知書》的制作時間早于執法檢查立項審批時間；未按要求制作《執法檢查調閱資料清單》、執法檢查意見書；《執法檢查事實認定書》被檢查單位負責人未逐頁簽字且未加被檢查人蓋公章；執法檢查文書要素填寫不全；執法檢查不符合時限，如《執法檢查事實認定書》的制作時間晚于檢查結束的時間，未在檢查結束后十個工作日內制作執法檢查報告、執法檢查意見書，檢查的開展時間不符合檢查方案及《執法檢查立項審批表》中的檢查期限。這些檢查程序上的瑕疵，使得基層人民銀行在實施行政處罰時存在風險，埋下了行政復議和行政訴訟的隱患。

[1]中國人民銀行武漢分行法律事務處課題組：“人民銀行分支行行政執法風險研究——對贛、鄂、湘三省人民銀行系統行政執法風險的調研報告”[J]，武漢金融，2009年第9期.

[2]中國人民銀行天津分行課題組：“基層央行行政執法法律風險問題研究”[J]，華北金融.2010年第1期.

[3]中國人民銀行武漢分行法律事務處課題組：“人民銀行分支行行政執法風險研究——對贛、鄂、湘三省人民銀行系統行政執法風險的調研報告”[J].武漢金融.2009年第9期.

[4]吳道義等.基層人民銀行面臨的法律風險及防范對策[J].金融法苑.2017年第1期.

[5]吳道義等：“基層人民銀行面臨的法律風險及防范對策”[J].金融法苑.2017年第1期.

武玨（1981.10-），女，漢族，山西交城人，碩士研究生學歷，主任科員，經濟師職稱，研究方向：金融法治，金融消費權益保護。