有關采用PPP模式盤活存量資產形成良性投資循環的問題研究

趙漢剛 寧夏西吉縣環境監測站

有關采用PPP模式盤活存量資產形成良性投資循環的問題研究

趙漢剛 寧夏西吉縣環境監測站

本文針國家發改委日前印發了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），指導地方加快運用PPP模式、規范有序盤活基礎設施存量資產，形成投資良性循環的具體要求。為解決當前我國已實施的PPP項目中新建項目多、存量項目少的問題，提出并分析以PPP模式盤活存量資產形成良性投資循環的意義及相關落地方案。

PPP模式 盤活存量 資產形成 良性投資循環

引言

日前，國家發展改革委印發《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），指導地方加快運用政府和社會資本合作PPP模式，規范有序盤活基礎設施存量資產，形成投資良性循環。

為什么要推動運用PPP模式盤活存量資產？有何重要意義？針對上述問題，國家發展改革委投資司副司長韓志峰就此進行了詳細解讀。

在目前新一輪PPP項目發展迅速，且落地越來越多的情況下，為何還要提出推動運用PPP模式盤活存量資產？

以筆者看來，主要基于兩點考慮。一方面，推動運用PPP模式盤活存量資產是落實黨中央、國務院的統一要求，進一步深化投融資體制改革的一項重要舉措。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發［2014］60）明確要求，“鼓勵通過PPP方式盤活存量資產，變現資金要用于重點領域建設”，“政府可采用委托經營或轉讓－經營－轉讓（TOT）等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理”。《中共中央國務院關于深化投融資體質改革的意見》（中發［2016］18號）也明確指出要依托多層次資本市場體系，“盤活存量資產，優化金融資源配置，更好地服務投資興業”。

今年7月5日，國務院常務會議也明確提出，要拿出更多優質資產，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續用于新的基礎設施和公用事業建設，實現良性循環。

另一方面，推動運用PPP模式盤活存量資產也是推廣PPP模式的現實需要。改革開放以來，經過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等基礎設施領域形成大量優質資產。比如在公用基礎設施市政工程領域，截止2016年底，自來水廠4000余座，供熱廠（站）集中供熱面積超過70億平方米，該領域的優質存量資產大多可通過PPP模式加以盤活，但事實上，只有很少一部分采用了PPP模式。

總體看，目前我國已實施PPP項目中大約95%以上為新建項目，存量項目很少。2015年以來發改委公開推介各地PPP項目3764個，總投資6.4億元，其中，擬采用改建-運營-移交（ROT）、轉讓-運營-移交（TOT）等模式盤活存量資產的138個，總投資2019億元，僅占推介項目總投資的3.2%。從上述數據分析得知，如果在存量基礎設施領域加大PPP模式推廣力度，即可優化PPP項目結構，又能彌補PPP發展短板，也同時還能拓寬PPP的發展空間。

一、推動運用PPP模式盤活存量資產能更好解決現今PPP模式推廣中遇到的問題

此次國家發展改革委專門印發文件，積極推動運用PPP模式盤活存量資產，對我國PPP模式持續健康發展具有重要意義。具體體現在以下四個方面：

（一）有利于更好地吸收民間資本進入基礎設施領域，增加民營企業投資機會，改變現有國有企業占據PPP項目主導的局面。目前，民營企業參與的PPP項目雖數量多，但投資規模小，投資規模大的基礎設施項目參與較少。據市場機構統計，2014年1月至2017年6月，已公布社會資本方中標人的PPP項目達到3774個，平均投資規模約14.8億元，其中民營企業單獨或作為聯合體牽頭人中標項目的平均投資規模約7.8億元，明顯小于總體平均規模。

造成這種現象的原因大致有三點，一是新建的大型基設施項目所需投資量大，而民營企業總體上投融資能力不強，參與這些新建項目易受約束；二是民營企業在重大項目的施工經驗、能力和資質方面有所欠缺，在激烈的市場競爭中往往不具有優勢；三是民營企業推動項目前期工作還面臨一些困難。

與新建項目相比，對存量項目推行PPP模式，所需新增投資少，較少涉及大規模施工，報建審批前期工作通常已經完成，規避了民間資本參與PPP項目特別是大型基礎設施PPP項目的諸多障礙，為民營企業發揮專業技術和能力優勢創造了有利條件，豐富了民營企業參與PPP的機會。

（二）有利于吸引具有較強運營能力的社會資本，提高基礎設施運營效率，真正實現PPP項目重在運營的核心理念。由于目前已落地的PPP項目以新建項目為主，更有利于施工企業發揮優勢。

1.2.3 DEG的基因本體及信號通路富集分析 DAVID數據庫整合了大規模基因或蛋白列表中的生物功能注釋信息。DEG的基因本體(gene ontology，GO)功能和KEGG信號通路均能從DAVID 6.7數據庫中獲得信息。

據統計，2014年以來，大約55%以上的PPP項目由施工企業中標。這些施工企業具備較強的施工能力，但長期運營能力相對偏弱，這對PPP模式長期可持續是不利的。在存量基礎設施領域推廣PPP模式，對施工的要求弱化，而項目運營需求大大提升。這對具有較強運營管理經驗和能力的社會資本提供了更多參與機會，有利于激勵專業運營商充分發揮其自身專業技術和能力優勢，增補國有企業的相應不足，實現項目運營成本的節約，提高項目運營效率，保障項目運營質量。

（三）有利于拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方債務負擔。隨著許多地方財政收入增速放緩、融資平臺被要求剝離政府融資職能，地方基建投資面臨著一定的資金來源壓力。通過盤活存量資產收回資金，為基礎設施項目提供了新的資金來源，擴大了地方政府投資能力。同時，回收資金可用于償還存量項目的貸款，或者在轉讓存量資產時將債務一并轉讓給社會資本方，在一定程度上可以減輕地方政府債務負擔。

另外，存量項目已經歷一定年限的運營期，更容易準確測算項目收益和運營成本支出，進而準確確定政府可行性缺口補助，這對控制政府中長期支出是有利的。

（四）有利于規范PPP運作，降低項目融資成本。優質存量項目收益較好，并已形成較穩定、可預期的現金流，便于投資人對項目未來的風險和收益作出合理分析判斷。因此，與投資新建PPP項目相比，投資人參與存量項目所面臨的風險相對較小，其要求地方政府提供回購安排、固定回報等承諾的動力也會弱化，在客觀上對規范開展PPP項目將起到一定的積極作用。同時，由于風險較小，金融機構也會更愿意提供融資支持，項目融資成本也會有所降低。

二、運用PPP模式盤活基礎設施存量資產的實施方式

由于各地實際情況不同，項目具體特點也千差萬別，地方在開展工作中，要積極探索、大膽創新，靈活運用PPP模式。具體來說，要分類實施，根據實際情況，分別采取不同的實施方式。

（一）對擬采取的PPP模式的存量基礎設施項目，可通過轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、轉讓-擁有-運營（TOO）、委托運營、股權轉讓等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。

（二）對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目，可通過股權轉讓等方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人。

（三）對在建的基礎設施項目，積極探索推進PPP模式，引入社會資本負責項目的投資、建設、運營管理。目前，一些企業經常反映，報批報建等前期工作推進有困難，而在建項目已完成這些前期手續，這對社會資本方會有一定的吸引力。

三、地方政府采用PPP模式盤活基礎設施存量資產注意事項及相關建議

為規范有序盤活基礎設施存量資產，《通知》從多個方面提出具體要求。

（一）要主動拿出優質資產。這也是貫徹國務院的明確要求。各地要解放思想、勇于創新，優先推出邊界條件明確、商業模式清晰、現金流穩定的優質存量資產，提升社會資本參與的積極性。

（二）嚴禁利用盤活存量資產之名變相融資。盤活存量資產，既要創新，也要規范。各地在運用PPP模式盤活基礎設施存量資產時，要切實規范與社會資本方的合作行為，嚴禁利用PPP模式違法違規變相舉債。

（三）要符合國有資產管理等相關法律法規制度。盤活存量資產，應合法合規。在不違反國有資產管理等有關規定的前提下，主動作為，積極推動相關事業單位和國有企業改制，做好資產核資、國有資產評估等工作。

（四）加強資金回收資金使用管理。盤活基礎設施存量資產回收的資金，除按規定用于必要的職工安置、債權債務處置等支出外，應主要用于新的基礎設施和公用事業建設，實現投資良性循環。

（五）加強協同合作。建立基礎設施存量資產盤活協同工作機制，強化組織領導和統籌協調。各地發展改革部門要按照政府統一部署和職責分工，主動與行業管理、國有資產管理、財稅、國土、環保、人力資源社會保障部門加強銜接，形成合力。

四、總結

期望 PPP 模式發揮緩解政府財政壓力，形成高效經濟社會領域產品供給的局面，就必須依據并尊重市場的決定性作用，必須根據市場規律，引入社會資本，并促使其發揮更加積極的作用。當然，在制度構建初期，為防止其出現“一放就亂”的局面，規范制度環境顯然十分必要，仍應發揮政府主導作用。通過政府將社會資本引導至規范的發展路徑上。為盡快實現政府和市場良性互動的局面，在新建項目中采用PPP 模式的經驗基礎上，需要盡快總結，并將其運營至存量資產盤活中，并促使PPP政策的初衷得以盡快實現。