公益信托：解珠三角職工醫療互助困境之劍*

吳栩潔 李思杰 殷含笑 王秋清 盧玉芬

華南師范大學，廣東 廣州 510631

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公益信托：解珠三角職工醫療互助困境之劍*

吳栩潔 李思杰 殷含笑 王秋清 盧玉芬

華南師范大學，廣東 廣州 510631

本課題組以珠三角地區為調研地，通過訪談職工保障互助會、各代辦點一線工作人員，并向群眾派發問卷取得大量數據后，進一步分析整理數據樣本，剖析職工醫療互助的運營現狀，探討引入公益信托解決職工醫療互助困境的可行性，為解決職工醫療互助困境提出訂立行政協議、保守科學選擇信托項目、嚴格監管資金利潤流向、完善公益信托制度的監管模式、完善稅收政策等對策。

職工醫療互助保障活動；公益信托

一、職工醫療互助課題背景

職工醫療互助保障活動(簡稱職工醫療互助)，是建立在基本醫療、重大醫療或者其他醫療保障制度基礎上的第三種制度，旨在進一步減輕職工的醫療負擔，是醫療保障體系的最高層次，是對醫保的重要補充。本課題旨在以進一步提高職工醫療保障水平，通過初步調查發現職工醫療互助在現階段存在推廣覆蓋之困、保障各種疾病能力之困等，而引入公益信托可節約人力、物力，減少運營成本，降低經營風險，實現保值增值，進而有更充足的資金來提高疾病保障能力，擴大覆蓋面，較好地解決醫療互助現有難題。故本課題組擬通過調研了解醫療互助金的運營管理模式，發現更為具體細致的問題及根源，再結合前期的調研基礎，研究公益信托如何引入能較好地解決職工醫療互助保障活動的困境。

二、職工醫療互助運行現狀

(一)發展初期，上傳下達自愿模式，資金固定存儲

職工醫療互助保障活動在廣東省珠三角地區已實現基本覆蓋。目前該活動是按照省互助會下設市互助會，市互助會下設地方性互助會及代辦點的架構，通過省總工會或省互助會下放相關文件放到各市互助會，再由市貫徹到地方或者單位的模式推廣落實，采用地方單位工會收集職工醫療互助保障金，存放于銀行特定賬戶專款專用，職工有需要再依照申請、根據條款理賠的運營模式。

每年實繳的互助費雖足夠支付理賠總費用，但年尾余額所剩無幾。存放于銀行的資金管理是通過上調收繳會費或者下調理賠比例來防范風險。職工醫療互助保障活動屬于自愿性活動，通過培訓相關工作人員、不定期調研、對相關問題進行記錄備案等方式管理監督，推廣和監管力度較低，出現糾紛主要是通過調解解決。

(二)推廣及宣傳力度小，資金情況是關注重點

本課題組抽取了廣東省珠三角地區九個城市(廣州、深圳、珠海、東莞、佛山、惠州、中山、肇慶、江門)，總共派發了900份問卷。近半數人(49.68%)不了解職工醫療互助保障活動，大約40%的被調研者表示收到過工作單位工會的通知、宣傳，約30%的人則在只是電視、報紙、互聯網等多媒體的報道中聽說過職工醫療互助。值得關注的是，近45%的調研對象表示根本不知道醫療互助保障計劃是什么。大多數人(68.58%)沒有參與職工醫療互助保障活動，這反映出職工醫療互助保障活動參與度低；過半數人(50.74%)想(或已經)參加職工醫療互助的原因是減輕目前或今后的醫療費用負擔，說明了資金在職工醫療互助保障活動中占有重要地位。

宣傳力度小和宣傳渠道匱乏影響到了職工對醫療互助保障活動的知情度和參與度，多數人(69.35%)不想(或尚未)參加職工醫療互助的原因是不知道怎么參加、怎么理賠等情況，多數人(64.12%)認為目前職工醫療互助保障活動存在的問題是宣傳推廣力度小，過半數人(53.93%)認為是信息公開度低。

過半數人(55.2%)表示如果所需民眾繳納的互助金比例下降，愿意考慮(繼續)參保，過半數人(55.63%)表示倘若通過一些其他途徑(如政府資金支持、公益信托等)增加總互助金數額，增大理賠數額，愿意(繼續)參保，這說明資金因素對民眾參保意愿的影響大。

(三)可保障的病種范圍小，理賠金額存在“一刀切”的情況

本課題組在對相關互助會、工會進行訪談時，發現目前職工醫療互助保障病種范圍小且理賠金額“一刀切”的問題。例如，如對于良性腫瘤、良惡性不明的腫瘤、不屬于原發灶不明的轉移癌疾病等嚴重疾病不予理賠，其次便是重大器官移植、尿毒癥等。另外，近年來，參保費用不斷提高，但是理賠數額依然照舊，且不論是重大疾病還是普通疾病，理賠數額均固定。對于重大疾病的參保職工顯然有失公平。

(四)互助資金營運效率低，互助金盈余不足

通過對廣東省互助會相關負責人員進行訪談，本課題組了解到，當前互助金主要存放于銀行特定賬戶中，只有需要理賠時才會有資金流動；當出現虧損可能時，互助會通常采用上調收繳參保費或者下調理賠比例的方式來防范風險和保持平衡。而此種解決模式不利于調動下一年參保積極性。

三、引入公益信托的可行性

目前信托公司跟政府政策相關的主要是運用于基礎設施項目的投資產品，具體為政府或企業基于融資需要，與信托公司合作，由信托公司發行產品，供給投資者選擇、購買、投資。通過電話訪談和網絡檢索，發現公益信托的年盈利率基本可達7%以上。且我國目前有18家信托機構，均處于銀監會的嚴格監控下，其投資風險處于可控范圍內。

(一)公益信托業發展勢頭迅猛

信托靈活性強、獨立透明，被公認為是最適合開展公益事業的制度。信托業在不到10年的時間里，其總資產經歷了爆發式的增長，資產規模已達9.7萬億元。在促進社會公益事業方面，信托公司開展的公益信托規模達到了47.60億元。公益信托資金大多用于投資短期和中長期票據、國庫券、金融債券等幾乎零風險產品，還有企業債、公司債、地方債、資產證券化等中低風險產品，可以獲取的年收益率從5%-20%不等。將職工醫療互助保障基金投入公益信托，可節約人力、物力，減少運營成本，降低經營風險，實現保值增值，進而有更充足的資金來提高疾病保障能力，擴大覆蓋面。基于本次調研地區為珠三角，課題組成員訪談了珠三角的幾所信托機構，獲取其經營情況，基本年收益在20%-41%之間，整體運營情況良好，僅有尚城資本去年一年出現虧損。

(二)社會呼吁立法支撐信托運行

近兩年，制定公益信托的制度配套設施的呼聲不斷加強，銀監會擬啟動《信托法》的修訂獲得了全國人大財經委同意，公益信托相應的實施細則將不斷完善。當公益信托得到法律支撐之際，職工醫療互助保障基金的保障將上升到法律層面。在這一背景下，引進公益信托對醫療互助基金進行管理和增值操作，有助于在保證基金資產安全性、流動性的前提下，實現醫療互助基金資產的保值增值，先行解決疑難問題，為進一步推廣珠三角、廣東省乃至全國職工醫療互助保障活動作鋪墊，促使職工醫療互助活動更有效地加強與基本醫保、醫療救助等制度銜接，筑牢職工健康防線，防止因病致貧返貧，維護職工的合法權益，促進社會穩定。

四、建議與對策

(一)訂立行政協議

互助會是工會的一部分，歸政府勞動部門管理和監督。互助會可以通過工會向政府發出倡議，以政府名義與具有專業知識的人簽訂行政協議，聘請他們根據專業知識，結合實際的市場情況與經濟政策，給職工醫療互助保障金的運營和管理提供建議，或者直接對職工醫療互助保障金進行投資、經營等活動。政府對該相對人的運營活動可以進行適當監管，并在行政協議中明確法律責任，對相對人進行法律約束。就公益信托的受托人的確定、變更及公益信托的檢查等方面明確具體的政府管理部門。現行《信托法》僅說明上述該事項由政府管理部門進行管理和規定，但并未明確具體的指出應由哪個部門來專門復負責，這使得公益信托在執行方面無據可循。

(二)信托項目選擇循循漸進，嚴格監管資金利潤流向

在投資方式的選擇上，目前最穩妥的方式便是拿出部分職工醫療互助保障金投資于較為穩健又能保障收益的國債、金融債券、企業債券等，這樣能保證絕大部分資金的安全保值和穩健增值。余下小部分醫療互助保障金可以嘗試投資于投資于基礎設施、房地產投資項目，根據銀監會官網顯示，這部分投資每年的盈利率大致達7%以上，盡管受市場經濟、國家政策影響相對較大，但由于投入資金基數相對較小，不必過多擔心其風險性。更重要的是，此種投資方式收益高，經營理想的話能夠大幅度促進職工醫療互助保障金增值。

(三)完善公益信托制度的監管模式

2001年實施的《信托法》中關于公益信托的審批機構和公益事業管理機構的界定并不清晰，導致公益信托在十幾年實踐中的發展始終有所限制。銀監會主席助理楊家才在2016年中國信托業年會上的講話也提到，“公益(慈善)信托主要風險就是挪用，監管上就是防挪用防占用。”倘若，有人利用公益信托進行變相的詐騙，濫用公益信托為自身謀取不正當利益，這將給社會，同時也給公益信托發展的環境帶來消極的影響。公益信托關乎公共利益，其收益最終要用于救濟貧困、救助災民、扶助殘疾人，發展科技、教育、文化、衛生、藝術、體育事業等公益事業，要使廣大公眾從中受益，就必須對信托實施過程進行管理和監督。國家機關必須做好監管工作，才能督促受托人依照法律和信托文件的規定履行義務，從而使得公益信托能夠得到健康發展。

(四)完善稅收優惠政策

近年來，公益信托也在不斷發展，尤其自2014年銀監會《關于信托公司風險監管的指導意見》提出完善公益信托制度、大力發展公益信托后，公益信托項目的發行規模與數量都有所增加，但稅收優惠的缺失仍是其發展路上的一塊絆腳石。2016年中國公益信托發展報告指出，針對慈善信托制定具體的稅收優惠政策目前迫在眉睫，并要著重解決慈善信托委托人的納稅抵扣問題。在我國的在信托業務稅收制度中，還存在重復征稅的問題，這也讓公益信托的運營活動陷入了困境。因此，在立法上有必要參照發達國家對公益信托的稅收優惠，根據我國的具體實踐完善盡快出臺相關稅收政策，以有效降低公益信托所需費用，更好地促進公益信托事業的發展。明確國家對公益信托的鼓勵支持政策如稅收優惠政策。

[1]賈洪波，陽義南.中國補充醫療保險發展：成效、問題與出路[J].中國軟科學，2013，01：81-92.

*華南師范大學法學院2016年省級大創課題《公益信托：解珠三角職工醫療互助困境之劍》成員(項目編號：2016244)。

F

A

2095-4379-(2017)16-0053-02

吳栩潔(1996-)，女，漢族，廣東揭陽人，華南師范大學，法學本科生。