證券行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)刑事司法銜接機(jī)制研究*

劉瓊娥

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034

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證券行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)刑事司法銜接機(jī)制研究*

劉瓊娥

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034

我國證券領(lǐng)域的“兩法銜接”機(jī)制已經(jīng)初步建立，案件移送的數(shù)量逐年增加，但行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制不順暢的問題在我國證券領(lǐng)域依然存在，一部分符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的案件僅被處以行政處罰，“以罰代刑”，“有罪不究”仍是證券監(jiān)管部門行政執(zhí)法中的一個突出問題，究其原因是多方面的。本文主要從證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件的前提以及接受主體確定存在的問題入手，強(qiáng)調(diào)了證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)商情公安機(jī)關(guān)提前介入的必要性與重要性，并就加強(qiáng)證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的交流協(xié)作機(jī)制進(jìn)行了分析，以進(jìn)一步提升我國相關(guān)職能部門治理資本市場各種亂象的合力。

證券行政執(zhí)法；刑事司法；銜接機(jī)制

2001年7月，國務(wù)院頒布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，2001年12月，公安部也出臺了《公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》，2006年1月，最高人民檢察院、公安部等相關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》(以下簡稱《意見》)，應(yīng)該說我國證券領(lǐng)域的“兩法銜接”機(jī)制已經(jīng)初步建立，而且案件移送的數(shù)量也在逐年增加，權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年以來，證監(jiān)會累計(jì)向公安機(jī)關(guān)移送證券期貨涉嫌犯罪案件及線索共計(jì)159起，超過此前三年移送數(shù)量的總和。其中，2016年1-10月移送案件47起，比2015年同期增長34%。證監(jiān)會與公安部采取多種協(xié)作模式，聯(lián)手偵破了一批重特大證券違法犯罪案件，在促進(jìn)證監(jiān)會依法監(jiān)管，規(guī)范證券執(zhí)法行為，規(guī)范證券發(fā)行與交易市場起到了推動作用，但在治理資本市場的種種亂象中，實(shí)際啟動刑事司法程序追究行為人刑事責(zé)任的并不普遍，“以罰代刑”，“有罪不究”仍是證券監(jiān)管部門行政執(zhí)法中的一個突出問題，由于證券違法成本低，證券領(lǐng)域的違法犯罪行為屢禁不止，甚至愈演愈烈，上市公司造假欺詐，莊家幕后操縱、惡性炒作等問題頻發(fā)，直接影響到我國資本市場的健康發(fā)展。為維持證券市場運(yùn)行的秩序，增強(qiáng)中小投資者對我國資本市場的信心，加大證券違法行為的打擊力度，證券監(jiān)管部門行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)刑事司法如何有效銜接也就成為了一個必須解決的問題。

一、證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件

(一)證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件的前提

行政執(zhí)法重點(diǎn)在行政監(jiān)管，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使監(jiān)管職能過程中應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)和查處行政管理中的違法行為，刑事司法重點(diǎn)在于預(yù)防和懲治犯罪，在證券監(jiān)管實(shí)踐中，對證券違法案件的處理，大多會涉及行政制裁和刑事制裁兩種處罰方式，對于違法者而言，證監(jiān)會可以做出沒收非法所得、罰款、禁入等相應(yīng)的行政處罰，在刑事制裁方面，當(dāng)證監(jiān)會將有關(guān)涉罪證券案件以及相關(guān)證據(jù)移送公安機(jī)關(guān)，就意味著通過司法程序追究行為人刑事責(zé)任的開始，一經(jīng)查實(shí)，行為人還應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。行政制裁與刑事制裁各顯其能，共同實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪打擊犯罪的目的，共同維護(hù)法律的權(quán)威，從這個意義上來說，維護(hù)證券市場健康有序的發(fā)展，直接涉及到證券監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院等眾多部門，其中證券行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)刑事司法銜接尤為重要。

我國證券領(lǐng)域的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制依然不順暢，一些涉嫌犯罪的案件大多止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，究其原因有多方面，但案件移送的標(biāo)準(zhǔn)不好把握應(yīng)該是主要根源之一。我國《證券法》第179條規(guī)定，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)依法對違反證券市場監(jiān)督管理法律、行政法規(guī)的行為進(jìn)行查處。《行政處罰法》第7條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰”。《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條規(guī)定，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)證券違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪需要追究刑事責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)依法將案件移送公安機(jī)關(guān)。基于上述相關(guān)規(guī)定，對違反證券市場監(jiān)督管理法律、行政法規(guī)的行為，由證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)先行查處，展開調(diào)查并收集固定證據(jù)，當(dāng)違反證券市場監(jiān)督管理法律、行政法規(guī)的行為可能構(gòu)成犯罪，就產(chǎn)生了向公安機(jī)關(guān)移送案件的問題，可見，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件的前提為“違法行為構(gòu)成犯罪”或“涉嫌構(gòu)成犯罪”，準(zhǔn)確定性是案件移送的前提，這就要求證券領(lǐng)域執(zhí)法人員既要熟知證券法的相關(guān)專業(yè)知識，還要精準(zhǔn)地判斷證券違法行為是否構(gòu)成犯罪，由于專業(yè)知識的阻隔加之證券違法案件的復(fù)雜性，有時一起案件涉及多種證券犯罪類型，或其他經(jīng)濟(jì)犯罪類型，不僅涉及到證券法相關(guān)規(guī)定，還會涉及到刑法、刑事訴訟法、相關(guān)司法解釋等方面的問題，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員很難精準(zhǔn)地把握涉罪證券案件的構(gòu)成要件，進(jìn)而影響到案件的及時移送或者不該移送卻破格移送。此外，我國證券法的刑事罰往往依附于刑法，但證券法與刑法之間又存在著一定的立法虛置現(xiàn)象，如證券法中規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但刑法中又沒有相應(yīng)的規(guī)定，這種“立法虛置”既影響影響了案件的移送，某種程度上也助長了“以罰代刑”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

(二)證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的接受主體

證券領(lǐng)域的“兩法銜接”機(jī)制能否良性運(yùn)行受制于程序設(shè)計(jì)，具有可操作性的程序規(guī)則是證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將涉罪證券案件移送公安機(jī)關(guān)的依據(jù)，而證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的接受主體是程序設(shè)計(jì)中重要的一環(huán)，也是“兩法銜接”機(jī)制能充分發(fā)揮作用的重要保障。根據(jù)我國證券法的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)證券市場的統(tǒng)一監(jiān)督管理，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)按照授權(quán)履行監(jiān)督管理職責(zé)。2013年7月，中國證監(jiān)會發(fā)布了《中國證券監(jiān)督管理委員會派出機(jī)構(gòu)行政處罰工作規(guī)定》，根據(jù)該規(guī)定，自2013年10月1日起，除大案要案、復(fù)雜疑難案件及其他可能對當(dāng)事人權(quán)益造成重大影響的案件由證監(jiān)會負(fù)責(zé)審理外，各派出機(jī)構(gòu)按規(guī)定對其管轄范圍內(nèi)的案件進(jìn)行審理，實(shí)施行政處罰，報證監(jiān)會備案。可見證券違法案件管轄有其特殊性，首先是根據(jù)案件的復(fù)雜程度在證監(jiān)會與其派出機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行管轄劃分，然后再根據(jù)屬地原則在各個派出機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行立案管轄，因證券交易行為的網(wǎng)絡(luò)化，行為的發(fā)生地與結(jié)果地往往相分離，屬地管轄中的“地”不好界定，此外，如果一起案件涉及多種證券犯罪類型，既有證監(jiān)會管轄的犯罪類型，也有派出機(jī)構(gòu)管轄的犯罪類型，或其他經(jīng)濟(jì)犯罪類型時，勢必出現(xiàn)證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向誰移送案件、誰是適格的接受主體的難題。

二、證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可商情公安機(jī)關(guān)提前介入

(一)公安機(jī)關(guān)提前介入有利于證據(jù)偵查收集

根據(jù)最高人民檢察院、公安部等部門聯(lián)合頒布的《意見》之規(guī)定：“對有證據(jù)表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù)，需要公安機(jī)關(guān)參與、配合的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以商情公安機(jī)關(guān)提前介入，公安機(jī)關(guān)可以派員介入”。

隨著我國資本市場的迅速發(fā)展，各類證券違法犯罪案件數(shù)量不斷增多，證券違法犯罪行為的隱秘性專業(yè)性技術(shù)性不斷地增強(qiáng)，查處的難度越來越大，但涉罪證券案件相關(guān)的股票交易記錄，相關(guān)憑證等信息存儲于證券交易所計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，加之證券交易的網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化、電子化與無紙化等對證據(jù)偵查收集等專業(yè)性要求高，為精準(zhǔn)打擊各類證券違法犯罪行為，公安機(jī)關(guān)提前介入，加大聯(lián)合辦案力度，提高了內(nèi)幕交易、操縱市場、欺詐發(fā)行等各類證券違法犯罪線索的發(fā)現(xiàn)能力，增強(qiáng)了相關(guān)職能部門打擊證券違法犯罪行為的合力，對促進(jìn)我國資本市場的健康發(fā)展意義重大。

(二)公安機(jī)關(guān)提前介入有利于證據(jù)的銜接

根據(jù)我國刑事訴訟法修改前的相關(guān)規(guī)定，只有公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)才有收集犯罪嫌疑人或犯罪被告人有罪證據(jù)的權(quán)力，也就是說涉罪證券案件前期大量的調(diào)查取證工作是由證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)完成的，證券監(jiān)管部門作為行政執(zhí)法部門，他們所收集的證據(jù)不能直接作為證券違法行為人刑事犯罪的證據(jù)，必須將其轉(zhuǎn)化成刑事證據(jù)，行刑證據(jù)轉(zhuǎn)化問題在一定程度上影響了“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行的順暢。而且，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在罪與非罪、此罪與彼罪的證據(jù)收集方面，因?qū)I(yè)阻隔必然存有一定的局限性，移送給公安機(jī)關(guān)的案件難免會因?yàn)樽C據(jù)不足而被退回補(bǔ)充調(diào)查，案件調(diào)查的回爐加工直接影響到經(jīng)費(fèi)效率外，最主要的是不利于證券市場的及時有效監(jiān)管。修改后我國刑事訴訟法第52條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。雖然行刑證據(jù)轉(zhuǎn)化問題在刑事訴訟法中確定下來，但該條規(guī)定中是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，而且行政機(jī)關(guān)有無刑事證據(jù)調(diào)查取證權(quán)仍存爭議和質(zhì)疑，公安機(jī)關(guān)提前介入涉罪證券案件，既有利于充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的優(yōu)質(zhì)警務(wù)資源進(jìn)行刑事偵查，涉案證據(jù)收集能更專業(yè)更準(zhǔn)確，又解決了“兩法銜接”中證據(jù)方面的行刑轉(zhuǎn)化問題，提升了對證券領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)犯罪活動的集群打擊和立體打擊成效。

三、證券行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)的交流協(xié)作模式

(一)信息共享交流機(jī)制

信息共享交流暢通是“兩法銜接”良性運(yùn)行的保障，證券行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善信息共享平臺，依托電子政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)公開執(zhí)法信息與司法信息，實(shí)現(xiàn)信息共享，動態(tài)跟蹤，聯(lián)動執(zhí)法，提高證券市場監(jiān)管的效率，此外，信息共享，也有利于對證券行政執(zhí)法部門違法行為定性權(quán)的監(jiān)督，督促涉罪證券案件的及時移送。

(二)聯(lián)席會議交流機(jī)制

建立證券行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)聯(lián)席會議機(jī)制，定期與不定期召開相結(jié)合，通報執(zhí)法司法中遇到的困難，協(xié)調(diào)解決執(zhí)法過程中遇到的疑難案件敏感案件，聘請專家進(jìn)行鏈條式、全方位剖析，在案件定性、取證以及執(zhí)法規(guī)范化方面進(jìn)行深層次的合作，提高證券市場監(jiān)管的有效性。

(三)培訓(xùn)交流機(jī)制

證券行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)交流，促進(jìn)兩個部門在從行政執(zhí)法、刑事偵查環(huán)節(jié)進(jìn)行充分溝通，提高行政執(zhí)法人員的證據(jù)意識，強(qiáng)化證券行政執(zhí)法人員涉罪證券案件的專業(yè)知識，通過培訓(xùn)交流，有利于證券行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，破解執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一帶來的兩法銜而不接的難題。

[1]柯湘.中國證券監(jiān)管權(quán)的行使與制約研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2015.

[2]楊永華.行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接的理論與實(shí)踐[M].北京：中國檢察出版社出版社，2013.

*2015年度湖北警官學(xué)院科研計(jì)劃項(xiàng)目“證券行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)刑事司法銜接機(jī)制研究”(2015YB022)。

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2095-4379-(2017)16-0061-02

劉瓊娥(1965-)，女，湖北天門人，湖北警官學(xué)院法律系，副教授，從事經(jīng)濟(jì)法民商法研究。