國有土地上房屋征收與補償法律制度探究

李興民

日照市法制研究中心，山東 日照 276800

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國有土地上房屋征收與補償法律制度探究

李興民

日照市法制研究中心，山東 日照 276800

近年來，隨著城市化進程的快速推進，舊城改造成為新城建設的重要組成部分。國有土地上房屋征收是指政府對被征收人的房屋所有權及其相關權利的有償征收，具有強制性、有償性、裁執分離性的特點?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》作為現階段實施房屋征收行為的主要法律依據，其在規范和約束政府的征收行為、保護被征收人的合法權益方面起到了重要作用。然在社會實踐中，由于《征收條例》規定的不完善，加上一些地方政府并未嚴格按照法定程序實施征收，導致被征收人利益遭受損害的現象時有發生。本文針對房屋征收中存在的問題，提出強化制度設計、明確公共利益、規范征收程序等建議，以期對該項法律制度加以規范和完善。

國有土地；公共利益；房屋征收；征收程序

一、房屋征收的概念和特征

(一)房屋征收的概念

行政征收是指政府以公權力，也就是實施國家賦予的征收權取得公民財產權的一種方式，其指向的是公民的私有財產。房屋征收是行政征收的一種特殊制度。結合《征收條例》第二條“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償”的規定，房屋征收是指，政府以征收權對被征收人房屋所有權及其相關權利的有償征收。這就意味著，房屋征收不同于稅費征收這樣的無償性征收，即“征收或者征用并給予補償”。且根據房地一體主義原則，房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

(二)房屋征收的基本特征

1.強制性。無論是征收稅費抑或是土地、房屋，其實質上都是行政機關實施征收權，被征收人必須服從征收決定，即征收在一定意義上不需要征得被征收人的同意。盡管《征收條例》設定了房屋征收部門需與被征收人協商的程序，但并不意味著無法達成協議的情況下房屋征收就不再進行。即便被征收人不服征收決定而采取行政復議、行政訴訟等救濟方式，在復議訴訟期間，房屋征收決定也不停止執行。

2.有償性。公平補償是房屋征收的基本要素，明顯不公平的補償意味著房屋征收行為不能成立。傳統意義上行政法規定的征收一般是指無償性的征收，但是我國目前依法確立的房屋征收屬有償征收。房屋征收不但是有償征收，更要求公平補償。

3.裁執分離性。①房屋征收補償決定的后果是強制執行程序，即必須由作出房屋征收決定的政府依法向法院提出強制執行申請，由人民法院審查后作出是否準予執行的裁定。這意味著房屋征收權受到司法機關監督，有明顯的權力制約與監督性，目的在于防止權力的濫用帶給被征收人的侵害。即征收人具備房屋征收權，可以實施強制執行，但沒有強制執行權。

二、房屋征收基本程序

(一)前期準備工作

房屋征收的前提是出于公共利益之需要，因此純粹的商業開發不得進行征收。房屋征收要符合“國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃、國民經濟和社會發展年度計劃”。房屋征收部門要對征收范圍內房屋的建筑面積、用途、權屬等情況組織調查核實并登記。作為一項重大行政決策，政府要進行社會穩定風險評估，根據評估結論決定是否啟動征收程序。

(二)補償方案和征收決定

決定啟動征收程序后，房屋征收部門要擬定征收補償方案，報政府論證。后公布征求公眾意見。將征求意見情況和根據意見修改情況在征收區域內公布。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不合理的，政府要召開聽證會，并根據聽證會情況修改方案。補償方案確定后，政府作出房屋征收決定。

(三)房屋評估和協商程序

評估機構按照約定向房屋征收部門提供分戶初步評估結果。分戶初步評估結果在房屋征收范圍內公示，并進行現場說明。公示期滿后，評估機構向房屋征收部門提供整體評估報告和分戶評估報告。

(四)房屋征收補償決定和強制執行程序

政府按照征收補償方案作出征收補償決定并公告。被征收人對征收補償決定不服的，可以申請行政復議或提起行政訴訟。但是房屋的其他權利人并不具備這項權利。②被征收人在法定期限內未申請行政復議或提起行政訴訟又不搬遷的，或者經過行政復議、行政訴訟維持征收補償決定的，經過催告程序后，由作出房屋征收決定的政府依法申請法院強制執行。

三、實踐中國有土地上房屋征收存在的問題

(一)公共利益界定不明確

公共利益是啟動國有土地上房屋征收的一個重要前提，明確界定公共利益的范圍十分重要。在內容和受益對象方面，公共利益具有較大的不確定性，在具體實施中也正是因為公共利益的界定模糊，導致公權力的濫用，政府常常會為獲取自身利益而將商業利益劃歸為公共利益，且公共利益的解釋權掌握在政府手里，再加上行政相對人法律意識淡薄，缺乏與征收主體相對抗的能力，導致其自身的權益難以實現。③《征收條例》第八條對公共利益進行了列舉性規定，且第六項將“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”作為兜底條款，為實踐中地方政府的操作留下了很大的自由裁量的空間。因為沒有對公共利益做出明確而限制性的界定，使得公權力的實施存在模糊的部分。

(二)被征收人權益易受侵害

國有土地上房屋的征收對被征收人造成的最直接的不利后果就是失去現有的住房條件。當然，房屋的征收為被征收人帶來的利益損失包括多個方面，不僅包括被征收房屋本身的價值、臨時安置補償、停產停業損失的利益這些有形的利益損失，還有因生活環境改變導致的情感損失，就業、子女教育、養老等生活成本增加等無形損失，因此政府作為國有土地上房屋征收和補償的唯一主體應依法保障公民的基本生存條件。④《征收條例》雖然賦予了被征收人不服征收決定時，有著申請行政復議或提起行政訴訟的權利，但被征收人仍舊缺乏與作為征收與補償主體的對抗的能力。在實際實施過程中，給予被征收人的補償金額在很多情況下并不足以抵消其所遭受的損失，更不用提額外的收益，這在一定程度上增加了被征收人的生活成本，直接導致了被征收人生活質量的下降。

(三)征收補償程序不合理

國有土地上房屋征收是一個以犧牲公民房屋所有權而實現某種公共利益的一項法律制度，而這一公共利益的類型是由立法者所決定的，因此立法者要根據我國國情和社會的發展，同時確保公民的權益得到保障，方可決定房屋征收是否可以實施。補償作為房屋征補的一個核心且重要的環節，在以往的條例中的問題是十分突出的，例如在《土地管理法》中僅說明給予適當的補償，《物權法》中規定“給予相應的補償”和“退還相應出讓金”，《城市房地產管理法》中則根據土地使用者對該項土地的使用開發情況進行相應賠償。盡管相關的法律法規在不斷的完善，但是卻忽略了補償金額的高低受時間和地區的影響，再加上相關法律用語不統一，降低了法律的實際可操作性，導致大部分補償難以落實到位。房屋征收補償程序的不合理不僅會導致對公權力的限制失效，無法保障公民的合法權益，而且還會導致強制拆遷等惡性事件，對社會的穩定造成一定的威脅。

四、完善房屋征收補償法律制度的建議

(一)強化頂層設計

我國現行的房屋征收立法工作還不完善，特別是在公共利益界定、征收程序、補償標準等方面還存在不科學之處。《憲法》規定，依照“法律”的規定才能征收公民的私有財產。這里的“法律”特指全國人大及其常委會制定的法律?！读⒎ǚā返诎藯l規定，下列事項只能制定法律：……(六)對非國有財產的征收。即征收公民的財產需要由法律規定，這里的“法律”也是指全國人大及其常委會制定的法律。《立法法》第九條規定，本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規……?！墩魇諚l例》是國務院在全國人大及其常委會授權的情況下做出的，其出臺在一定程度上彌補了房屋征收方面的法律法規的空白，對規范房屋征收行為起到了一定的作用。但隨著城市化進程的加速，國有土地上房屋征收出現的新情況、新問題不斷涌現，僅憑效力較低的《征收條例》是很難解決問題的。為貫徹憲法精神，必須由全國人大及其常委會制定房屋征收與補償等方面的法律法規。

(二)明確征收決定啟動程序

征收決定啟動程序是規范政府征收行為、維護被征收人合法權益的重要保障。根據《征收條例》的規定，房屋征收的前提是有符合第八條規定的情形之一的建設項目。那么，建設項目的建設單位在房屋征收程序中處于何種法律地位呢？有權向政府提出國有土地上房屋征收申請的是建設項目的建組織實施單位還是房屋征收部門？《征收條例》尚未規定。《山東省國有土地上房屋征收與補償條例》在此基礎上做了進一步細化，規定，房屋征收啟動程序由建設項目組織實施單位向房屋征收部門提出，并完善了對具體征收項目是否符合公共利益，是否符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃的審查機制和形式要求。如此，從源頭上約束政府濫用房屋征收行政權力的行為。

(三)規范征收補償聽證程序

聽證程序是正當法律程序的主要內容。政府在對國有土地上房屋進行征收前召開聽證會，不僅是提前告知利益相關人群行政決定，也是行政公開和民主的具體體現方式。聽證程序具有保障被征收人利益、制約政府自由量裁權、促進各方利益相關人溝通等功能。政府應當將房屋征收列為政府重大行政決策事項，在決定啟動房屋征收程序前，應按照重大行政決策程序規定，依法組織決策聽證，廣泛聽取專家、學者、被征收人的意見，聽證結果應當作為是否啟動房屋征收決定的重要依據。擬定補償方案時，政府應該積極征求社會公眾的意見，尤其是房屋所有權人的意見，超過半數的被征收人認為征收補償方案不符合條例規定的，政府應當組織由被征收人代表和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的，房屋征收部門報請作出房屋征收決定的政府依法作出補償決定前，亦應組織聽證會，通過聽證會形式，聽取被征收人意見，最大程度的增加社會公眾在房屋征收與補償中的參與程度，實現國有土地上房屋征收與補償程序的科學和民主。

(四)完善征收補償評估程序

很多情況下，房屋征收糾紛的癥結在于補償能否體現公平。建立獨立、中立、客觀、公正的評估機制，保證評估機構和評估師的獨立性，排除外來因素的干擾，嚴格按照評估辦法，公正客觀的作出評估結論。要根據市場價格，并通過房地產價格評估來確定，以確保房屋所有權人的利益得到保障。保障被征收人的異議權，對被征收人提出異議的，要審慎對待，并進行復核，確保不出紕漏。要采用先補償后搬遷的方式，盡可能的給予房屋所有權人合理的征收補償，然后再進行搬遷，但是并不是說只要給予了房屋所有權人合理的補償就可以強制要求其搬遷。如果被征收人在征收補償決定生效后拒絕搬遷，政府無權不顧被征收人的意愿強制執行征收決定的相關內容，而是要向人民法院提交相關申請，然后再執行，使司法最終原則真正的體現在整個征收和補償程序中，遵循法治原則。

五、結語

“居者有其屋”。房屋是公民最寶貴的生活資料。國有土地上房屋征收補償法律制度關系到國計民生，

具有非常重大的現實意義?！墩魇諚l例》的頒布使該項法律制度取得了很大的進步，對規范房屋征收行為意義重大。然而，在具體實踐中，該項法律制度仍然存在著諸多不完善之處。本文針對目前房屋征收中存在的問題，提出了幾點建議。隨著民主法治建設進程的不斷推進，相信房屋征收補償法律制度將會更加規范完善。

[ 注 釋 ]

①胡春明.規范房屋征收案件審理 拆遷補償不公平不準強拆[N].中國建設報，2012-7-20.

②王錫鋅.<國有土地上房屋征收與補償條例>專家解讀與法律適用[M].北京：中國法制出版社，2011：86.

③鄭賢君.“公共利益”的界定是一個憲法分權問題[J].法學論壇，2005(1)：20-23.

④陳新民.德國公法學基礎理論[M].濟南：山東人民出版社，2001：182.

[1]國務院法制辦公室.國有土地上房屋征收與補償條例注解與配套[M].北京：中國法制出版社，2011：19.

[2]王錫鋅.<國有土地上房屋征收與補償條例>專家解讀與法律適用[M].北京：中國法制出版社，2011：86.

[3]馬明華.國有土地上房屋征收與補償中弱勢群體的法律保護[J].公民與法，2011(7)：29-30.

[4]鄭賢君.“公共利益”的界定是一個憲法分權問題[J].法學論壇，2005(1)：20-23.

[5]李曉斌.房屋征收補償法律政策解讀與實用范本典型案例全書[M].北京：中國法制出版社，2013：241.

[6]王紅娜.房屋征收與補償機制存在的問題及完善[D].中國政法大學，2011.

D922.3；D

A

2095-4379-(2017)16-0094-03

李興民(1987-)，男，漢族，山東日照人，本科，就職于日照市法制研究中心，初級職稱。