我國環(huán)境保護(hù)國家標(biāo)準(zhǔn)制定主體探究

胡繼華

新疆司法警官學(xué)校，新疆 烏魯木齊 830001

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我國環(huán)境保護(hù)國家標(biāo)準(zhǔn)制定主體探究

胡繼華

新疆司法警官學(xué)校，新疆 烏魯木齊 830001

環(huán)境問題已經(jīng)成為困擾和制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，特別是對全面建設(shè)小康社會提出嚴(yán)重挑戰(zhàn)。環(huán)境問題產(chǎn)生原因極其復(fù)雜，其主要根源有經(jīng)濟(jì)、科技、制度和認(rèn)識論因素等四個(gè)維度。筆者擬從制度根源出發(fā)，以國企主導(dǎo)石化行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定為例，借鑒加拿大、美國和日本的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定模式，提出完善我國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定主體的應(yīng)對措施。

環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；制定主體；標(biāo)準(zhǔn)化；國有企業(yè)

一、問題提出：環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定主體的立法與司法實(shí)踐錯(cuò)位

《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施條例》第五條規(guī)定：“標(biāo)準(zhǔn)化工作的任務(wù)是制定標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和對標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。”標(biāo)準(zhǔn)化主要包括標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施和監(jiān)督三個(gè)重要方面。第十二條規(guī)定：“國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門編制計(jì)劃，組織草擬，統(tǒng)一審批、編號、發(fā)布。工程建設(shè)、藥品、食品衛(wèi)生、獸藥、環(huán)境保護(hù)的國家標(biāo)準(zhǔn)，分別由國務(wù)院工程建設(shè)主管部門、衛(wèi)生主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門組織草擬、審批；其編號、發(fā)布辦法由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定。”此條款已經(jīng)明確賦予了環(huán)保部門組織草擬、審批和制定環(huán)境保護(hù)國家標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。但由于行業(yè)部門利益之爭，國有企業(yè)卻一直主導(dǎo)石化行業(yè)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)。

二、原因分析：國企主導(dǎo)石油行業(yè)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制定的形成

環(huán)保部制定國家標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力是如何一步步落入國企之手的呢？二十世紀(jì)六十年代，環(huán)保部門尚未成立時(shí)，石油行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)是由石油部下屬的石油化工科學(xué)研究院負(fù)責(zé)，車用燃油的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由石油化工科學(xué)研究院暫時(shí)負(fù)責(zé)制定。但是目前環(huán)保部早已成立，車用燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)日益重要，涉及千家萬戶的切身利益，國家標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)力顯然應(yīng)該歸還于國家環(huán)保部。

國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不同，主要表現(xiàn)在：第一，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一般由對應(yīng)的行業(yè)委員會或者企業(yè)上報(bào)，由國家相關(guān)主管部門審批通過；國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院主管部門深入調(diào)查研究后進(jìn)行草擬和制定。第二，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)只適用于本行業(yè)或者本企業(yè)，而國家標(biāo)準(zhǔn)適用于全部社會公眾。當(dāng)二者沖突時(shí)，優(yōu)先適用國家標(biāo)準(zhǔn)。

國家標(biāo)準(zhǔn)的制定流程應(yīng)當(dāng)包括：國務(wù)院各部門組成標(biāo)準(zhǔn)制定委員會，經(jīng)過調(diào)查實(shí)踐、專家論證、投票通過最終制定。以環(huán)保部制定國家車用燃料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為例，先由環(huán)境部成立制定委員會，全面征求各方面環(huán)境專家意見，最后由委員會成員投票通過。石化企業(yè)作為與其利益密切相關(guān)的機(jī)構(gòu)，委員會成員中有其部分代表是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模壤荒苓^大。目前現(xiàn)狀是由石化企業(yè)主導(dǎo)該標(biāo)準(zhǔn)制定，這就與國家立法的初衷背道而馳。

民事訴訟法學(xué)者呼吁：“原審法院自然不愿意承認(rèn)自己審判的失誤，故而向原審法院提起再審不利于查清事實(shí)，減少事實(shí)分析和法律適用上的錯(cuò)誤。”同樣，對于石油化工企業(yè)而言，經(jīng)過程序制定的標(biāo)準(zhǔn)由他們執(zhí)行。如果再由他們主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的制定，即形成行政條例的制定與執(zhí)行一體化的局面。石油化工企業(yè)為了自己的利益，一定會盡量將車用燃油標(biāo)準(zhǔn)降低，得以節(jié)約成本和提高產(chǎn)量，最終達(dá)到增加收益的目標(biāo)。但這需要付出資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的高昂代價(jià)。反過來說，當(dāng)問及為何不生產(chǎn)高質(zhì)量的車用燃油時(shí)，他們又會以國家標(biāo)準(zhǔn)就是這樣，市場經(jīng)營主體只需要嚴(yán)格遵守國家標(biāo)準(zhǔn)，不需要超過國家標(biāo)準(zhǔn)。

三、模式探尋：國外立法和司法實(shí)踐借鑒

國有企業(yè)恣意地主導(dǎo)國家標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行，產(chǎn)生的惡劣環(huán)境后果卻要由消費(fèi)者買單，這何談公平正義？2014年新出臺的《民事訴訟法司法解釋》已經(jīng)確認(rèn)：“不能向原審法院提出再審。”那么，《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施條例》能否所改進(jìn)，進(jìn)一步明確國家標(biāo)準(zhǔn)的制定規(guī)程呢？在探索我國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定模式之前，不妨先借鑒一下國際社會制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的程序。

加拿大制定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的程序主要包括：由議會和省眾議院制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)框架，然后政府制定細(xì)節(jié)性的管理規(guī)定，再由行政長官頒發(fā)排放許可或行政命令，最后由法院作出有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的判例。總之，該國通過設(shè)定環(huán)境目標(biāo)、確定環(huán)境基準(zhǔn)、建立環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和制定排放標(biāo)準(zhǔn)4個(gè)步驟制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，加拿大充分運(yùn)用技術(shù)評估、政治選擇、磋商、利益相關(guān)者參與等程序，運(yùn)用分權(quán)制衡的方式確保標(biāo)準(zhǔn)制定的準(zhǔn)確性和客觀性。

在日本，其環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定由產(chǎn)業(yè)協(xié)會與各種利益集團(tuán)如：環(huán)境廳、地方當(dāng)局和居民團(tuán)體等經(jīng)過艱苦磋商后制定。企業(yè)在其中所起的作用相當(dāng)大。地方當(dāng)局無法獲得足夠的污染控制技術(shù)信息時(shí)，企業(yè)就要給提供技術(shù)信息支持，幫助制定科學(xué)合理的排污標(biāo)準(zhǔn)。盡管企業(yè)參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定，但環(huán)境省采取一系列嚴(yán)格限制措施，保證企業(yè)在提供專業(yè)化、合理化建議時(shí)不能主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

美國環(huán)保局在編制排放限值和制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)廣泛征求公眾意見，舉行各種聽證會，在各方意見無法取得一致時(shí)不惜采用訴訟程序，由法院做出裁決。法院的裁決確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定有法可依，廣泛征求公眾意見又可以增加民眾參與的積極性。

以上幾個(gè)國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定給我們以下幾點(diǎn)啟示：一是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定主體分工明確。二是通過立法程序促進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性和可行性。三是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)綜合考慮各項(xiàng)因素，尤其注重對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)施行的成本效益進(jìn)行分析。四是注重公眾參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序。

四、應(yīng)對措施：我國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)回歸立法

結(jié)合我國國情和其他國家立法實(shí)踐，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面完善國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體。

(一)完善行政立法程序

1.嚴(yán)格國家標(biāo)準(zhǔn)制定程序。國家標(biāo)準(zhǔn)的制定可以分為四個(gè)程序：組成委員會、企業(yè)調(diào)查實(shí)踐、征詢專家意見和最終審核通過，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定每個(gè)程序執(zhí)行的時(shí)間和參與對象。程序正義是實(shí)體正義的保證。只有嚴(yán)格國家標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，才能確保制定的標(biāo)準(zhǔn)符合實(shí)體正義，使社會公眾從中受益。

2.嚴(yán)格控制企業(yè)工作人員在標(biāo)準(zhǔn)制定委員會成員中的比例。嚴(yán)格控制相關(guān)主導(dǎo)企業(yè)負(fù)責(zé)人在標(biāo)準(zhǔn)制定委員會中的人員比例，確保至少1/2以上的成員與主導(dǎo)企業(yè)沒有利害關(guān)系。這樣，企業(yè)負(fù)責(zé)人就不可能通過表決來控制國家標(biāo)準(zhǔn)的制定過程，更不可能通過脅迫手段來主導(dǎo)國家標(biāo)準(zhǔn)的制定。

3.及時(shí)啟動標(biāo)準(zhǔn)修訂程序。各級政府職能部門要對標(biāo)準(zhǔn)的制定和施行過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。一旦出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)過于落后，不符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)或者環(huán)境保護(hù)需要時(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行社會調(diào)研，啟動國家標(biāo)準(zhǔn)的修訂程序，重新制定符合社會發(fā)展趨勢的新標(biāo)準(zhǔn)。

(二)完善行政立法監(jiān)督

行政立法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更加重視外部監(jiān)督，健全監(jiān)督制約體系，具體包括以下三個(gè)方面：

1.全國人大常委會的監(jiān)督。全國人大常委會作為國家立法機(jī)構(gòu)，對于行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和條例具有當(dāng)然性的監(jiān)督權(quán)，確保其按照有利于國計(jì)民生的方向發(fā)展。

2.政協(xié)和其他社會機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。政協(xié)和其他社會機(jī)構(gòu)組成人員往往具有多方面的專業(yè)知識。除監(jiān)督行政法律的制定和執(zhí)行之外，還可以根據(jù)其具有的專業(yè)知識和專業(yè)技能，監(jiān)督國家標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行，以及各級行政法規(guī)、條例的適用。

3.社會公眾的監(jiān)督。“勿以善小而不為”。很多時(shí)候，我們不經(jīng)意的一個(gè)小舉動可能為自己、他人，或?yàn)槲覀児餐娴募覉@做出貢獻(xiàn)。每個(gè)社會公眾都應(yīng)樹立公民意識，真正把自己看作國家的主人，就一定能夠使我們的未來更加美好。

(三)逐步開放石油行業(yè)壟斷經(jīng)營市場

逐步放開市場，讓國企壟斷的經(jīng)營產(chǎn)業(yè)參與市場自由競爭，讓市場交出答卷。

1.深化國企改革，全面開放，簡化企業(yè)注冊審批機(jī)制，逐步向市場化邁進(jìn)。中小企業(yè)由于資金鏈比較薄弱，技術(shù)缺乏，大部分以民營的手工業(yè)和商業(yè)為主，很難涉及一直由國企主導(dǎo)的燃油、電力、電訊等產(chǎn)業(yè)。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，從貸款來源、政策支持和引導(dǎo)扶持等方面采取措施支持中小企業(yè)發(fā)展。

2.國家政策制定繼續(xù)向中小企業(yè)傾斜。面對國營產(chǎn)品的巨大收益，很多民營企業(yè)曾經(jīng)嘗試經(jīng)營國營產(chǎn)品，但是最終由于壟斷商的打壓而敗下陣來。美國洛克菲勒石油大王就是由美國政府通過強(qiáng)制措施拆分為幾十個(gè)中小企業(yè)，結(jié)束了其近20年的壟斷歷程。作為典型市場經(jīng)濟(jì)國家的美國尚且需要這樣的政府干預(yù)，中國更需要加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控。國企擁有雄厚的資金、最新的技術(shù)和高科技人才，不需要進(jìn)行技術(shù)改革和創(chuàng)新就能打敗所有競爭對手。即使虧損，也由國家買單。所以，政府制定政策時(shí)，必須給予中小型企業(yè)資金支持、技術(shù)支持和人才支持。

3.國企應(yīng)當(dāng)是面向開放市場的國企，而不應(yīng)當(dāng)是政府保護(hù)下的特殊市場主體。2001年以后，國家逐步對國有企業(yè)進(jìn)行股份制改革，國有企業(yè)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了市場化。但是，國有企業(yè)主導(dǎo)國家標(biāo)準(zhǔn)制定的現(xiàn)狀，顯然與我國經(jīng)濟(jì)體制改革方向背道而馳。所以，應(yīng)當(dāng)將國企壟斷的產(chǎn)業(yè)逐步向自由競爭市場開放。

五、結(jié)束語：環(huán)境治理公共政策的制定應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理

我國2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》被認(rèn)為是史上最嚴(yán)厲的環(huán)保法，卻未能遏制嚴(yán)重霧霾的頻繁發(fā)生。一些大企業(yè)利用自己在行業(yè)內(nèi)的獨(dú)特地位影響公共政策的制定，使得立法失衡，群眾意見得不到順暢表達(dá)。同時(shí)，在執(zhí)法方面又不能使違法者得到應(yīng)有的懲罰。人民群眾無法感受到法律的公平正義。所以，立法上必須廣泛征求社會公眾意見，真正實(shí)現(xiàn)利益平衡；執(zhí)法上要嚴(yán)格執(zhí)法，給守法者予以獎(jiǎng)勵(lì)，讓履行環(huán)保政策的企業(yè)得到實(shí)實(shí)在在的好處。只有這樣，才能從根本上改變環(huán)境問題日益嚴(yán)重的尷尬局面。

無論是國家、政府還是企業(yè)，其最終目標(biāo)是一致的，就是讓社會更加和諧美好，使每一位公民生活質(zhì)量提高。完善環(huán)境公共政策制定體系，加強(qiáng)三者之間的監(jiān)督制衡，最終受益于全體社會公眾。

[1]<行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法>.

[2]白貴秀.基于法學(xué)視角的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問題研究[J].政法論叢，2012(3).

[3]傅郁林.審級制度的建構(gòu)原理——從民事程序視角的比較分析[J].中國社會科學(xué)，2002.7.

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2095-4379-(2017)16-0116-02

胡繼華(1975-)，女，漢族，新疆烏魯木齊人，新疆司法警官學(xué)校刑事司法教研室，教師，講師，研究方向：行政法與行政訴訟法、刑事訴訟法、治安處罰法等。