從《物權法》中“自動續期”看公私法分權

張 靖

廣東財經大學，廣東 廣州 510320

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從《物權法》中“自動續期”看公私法分權

張 靖

廣東財經大學，廣東 廣州 510320

溫州住宅建設用地使用權續期收費的案例暴露了我國相關法律之間的矛盾，這種矛盾是由于憲法在分配權力的時候界限不清導致的，《物權法》的“自動續期”是對公民住宅權保障的呼喚，而現有的法律則是管理視角。要解決這個問題，需要明確公私法的分權，并從憲法層面去解決。

自動續期；分權；憲法；建設用地使用權

一、《物權法》與《土地管理法》的貌似沖突

2016年4月溫州一批住宅因建設用地使用權20年期間屆滿需支付大筆費用續期的新聞引起全國輿論關注，隨著這一事件的持續發酵，許多專家學者開始思考這一現象背后的法律問題并發表了不同觀點。矛盾最終集中在對《物權法》第149條的解釋上，該條規定：“住宅建設用地適用權期間屆滿的，自動續期?！比绾卫斫獾?49條第一款的“自動續期”，有的學者認為應該理解為既不用申請也不用交費的無條件續期(孫憲忠)，有的認為應該理解為不需要申請但需要繳納費用的有條件續期(楊立新)，有的認為屬于空白立法需要有權機關予以解釋(龍衛球)。的確，從立法的文字來看，基于常識理解，“自動續期”最容易被解釋為“既不申請也不用交費的無條件續期”，而我國《土地管理法》第2條第5款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外?！比绻扇O憲忠的觀點，那么我國的《物權法》和《土地管理法》便存在沖突。不過，值得注意的是，我國的《物權法》第149條的規定并沒有寫明是無償續期，因此想要解決這種假性沖突，可以通過法律解釋的途徑。那么該如何對《物權法》第149條進行解釋，梁慧星教授回顧了《物權法》起草中關于“自動續期”規定的立法討論過程。從他的回憶中我們得知，第三次審議稿規定土地續期要申請并付費，委員長會議決定對此問題向社會公開征求意見并獲得意見11543件，另有26個省(市、區)和15個較大市人大常委會、47個中央部門、16家大公司、22個法學院所專家，提出了意見。法律委員會研究認為：“建設用地使用權續期的問題，宜區分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓的安居樂業?！睋耍晌瘑T會建議將這一條修改為：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期；非住宅建設用地使用權期間屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續期，出讓人應當同意。”“建設用地使用權續期后，建設用地使用權人應當支付土地使用費。續期的期限、土地使用費支付的標準和辦法，由國務院規定?！边@一建議被體現在第四次審議稿中。該條在第五次審議稿中最終確定為：自動續期，付費留待將來慎重研究。由此可見三次審議稿對建設用地使用權續期問題的立法態度的轉變過程。從最開始借鑒《土地管理法》的規定——對國有土地實行有償有限期使用并且要登記，到對住宅建設用地和非住宅建設用地的區分和自動續期的出現，再到對建設用地使用權的續期交費問題的法律留白。梁慧星教授在文末表示：“可見，本條立法機關的意思是：鑒于住宅用地使用權續期后是否支付土地使用費問題，關系廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法不作規定，留待將來根據實際情況再作慎重研究。”由此可見立法者們對住宅建設用地能夠真正自動免費續期的愿望和努力。

二、《物權法》和《城市房地產管理法》的關系——公私法分權不合理

由于特定歷史原因，我國在物權法缺失的情況下，逐漸形成了一整套房地產法律法規。新中國建立之后，便于1950年頒布了《土地改革法》，以國家政策干預、調整土地等不動產關系的趨勢初見端倪。自高度集中的計劃經濟管理體制形成以后，我國主要通過行政管理手段調整不動產關系，這種管理體制從法律的形式到內容上更需要具有濃厚行政管理特點的房地產法，而不需要傳統上以“私權神圣”、“私法自治”等理念為核心的、注重對不動產物權進行確認和保護的民事物權法體系。因此，大多數平民主體間的物權關系的規則只能被房地產法吸收，從而具有一定程度上的行政化、公法化的特點。

改革開放以來，有關房地產方面的立法雖然在不斷增多，但這些立法仍然主要體現的是政府對房地產關系的縱向管理與監督關系，它們從立法精神和調整機制來看，仍然具有濃厚的行政管理色彩，更強調的是國家對房地產關系的規劃、管理、監管和調控。應當承認，我國現行的房地產管理方面的立法是比較完備的，正是因為這一原因，一些學者對我國是否有必要再房地產法之外單獨制定物權法表示了疑問。按照這些學者的觀點，我國房地產法已經形成了一個獨立的法律部門，且內容和體系也較為完善，尤其是《城市房地產管理法》的頒布，標志著我國房地產法律體系已經初步形成。因此，只要進一步充實不動產有關房地產權利方面的保護性規定，就可以完全替代物權法，沒有必要再另行制定一部物權法。

我認為上述溫州建設用地使用權續期的問題就給了這一提議一個很好的回答，房地產管理法在保護公民的合法權益方面力度仍然不夠。且不說物權法不僅僅調整房地產關系，還調整對動產的占有和適用所形成的關系，是以有體物為中心的對財產歸屬、利用、流轉秩序的一般規范。并且從兩部法律的立法精神和原則來看，也是不能混同的。物權法作為民法不可分離的一部分，擁有系統的價值觀念、基本原則以及一套行之有效的基本制度，體現了權利本位的價值取向。雖然受到社會本位思潮的沖擊，至今物權法仍不失為民法的重要基石。特別是我國長達數千年的義務本位法制傳統，個人觀念、權力觀念十分薄弱，這已嚴重阻礙了我國社會主義市場經濟的進一步發展，有必要以民法的理念強化對市場經濟主體權利的保障。作為民法的物權制度可以設定權利人必要的自由空間，排除他人非法干涉，通過確立物權請求權制度，強化對物權的保護。物權制度的建立有利于以權利制約權力，促進我國社會主義民主法治的建設。現行的房地產法則無論如何都很難充分體現這些民法的基本精神。

隨著《物權法》在2007年的頒布，我國的房地產法體系更顯現出其不合理之處，溫州建設用地使用權續期事件只是初步顯現了這兩個法律體系之間的沖突。實際上物權法是以權利本位為中心，希望能夠最大限度保護公民的所有權和建設用地使用權，我們可以從對149條“自動續期”的產生過程看到民法學者們的努力，而房地產管理法作為行政法體系的一部分，是一部管理法，其主要立法目的并不是為了實現公民的居住權，是用來約束公權力的法律。在基本法律體系還不夠系統和完善的情況下，私法這種努力會被現實所打敗。這就是雖有“自動續期”，但是不可以理所當然的解釋為自動免費續期的現象發生的原因。

三、在憲法層面進行權力劃分

現有的房地產法律、法規在清理之后應當圍繞著房地產縱向管理關系展開，回歸其本來面目，醇化為房地產管理法。其內容主要包括對土地的適用和利用、出讓和轉讓的管理監督；對城市房地產的開發和銷售的管理調控；對城市規劃、設計以及對居民住宅的質量管理等。而其他涉及平等民事主體間的和體現私人利益的物權關系，則應當悉數由物權法調整。這是內容上的分類，而要解決它們之間的問題，還要將在憲法的層面上進行分權。

(一)完善憲法關于國有土地使用權的規定

關于與土地利用權有關的土地制度，現行《憲法》作出如下規定：1、土地的歸屬。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。2、其他自然資源的歸屬。礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。3、農村經營體制。農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。參加集體組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留山、自留地、家庭副業和飼養自留畜。4、土地征收或征用。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。5、權利限制和義務。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地。

《憲法》對土地權利的規定是我們制定具體土地制度的根本要求和基本原則。除第十條第四款提到的“土地使用權”外，《憲法》沒有出現土地使用權、土地承包經營權、宅基地使用權等用益物權概念，這明顯表現了在土地制度問題上，《憲法》是“以土地所有權為中心”的立法傾向。正是由于《憲法》對土地用益物權規定的缺失，才導致基本法律的沖突適用。

(二)用立法解釋來分配權力

《物權法》的制定過程便為現實發展留足了空間，這一功能需要立法解釋去實現。立法解釋的作用體現在：一是完善法律。通過對法律的解釋，可以將條文準確化，充分闡明法律條文的意義，明確行為界限，將原則性的東西具體化，彌補不周全的地方，從而使法律具有操作性，保證法律準確良好地實施。針對法律在實踐中暴露的問題，通過立法解釋手段，使之不斷完善。二是補充法律。法律是在一定的社會客觀條件下制定的，不免帶有時空的局限性，所以，有些法律規定本來就可能不很周全，有些可能有遺漏，有的法律會隨新的社會關系出現而變得殘缺甚至過時。通過法律解釋，使不周全的法律得以周全，有遺漏的法律得以填補，并可以根據新的社會關系，對法律條文作比立法原意更廣的擴充解釋或轉義解釋，使某些詞語和句子更富有包容性，而不用正式補充修改法律，使之適應形勢發展的需要。立法解釋雖然主要針對的是法律的適用問題的，但是不能忽視其完善法律體系的重要作用。在憲法穩定的情況下，立法解釋是較為靈活的方式來分配國家權力。

[1]孫憲忠.論物權法[M].北京：法律出版社，2008.

[2]汪軍民.土地權利配置論[M].北京：中國社會科學出版社，2008.

[3]王利明.物權法論[M].北京：中國政法大學出版社，2003.

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2095-4379-(2017)16-0128-02

張靖(1994-)，女，漢族，河南信陽人，廣東財經大學，法學碩士，研究方向：中國憲法與中國行政法。