論新《環境保護法》中的環境公益訴訟

崔鑫銘

西北政法大學，陜西 西安 710122

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論新《環境保護法》中的環境公益訴訟

崔鑫銘

西北政法大學，陜西 西安 710122

2014年《環境保護法》較1989年《環境保護法》有了明顯進步，被稱為“史上最嚴環保法”。其中新增的“信息公開與公眾參與”一章中第58條規定了環境公益訴訟的相關內容，在新《民事訴訟法》第55條規定的基礎上擴大了環境公益訴訟的范圍并細化了“社會組織”的主體資格，對于建立完備的環境公益訴訟制度具有重要意義，但同時存在的一些問題也需要今后的立法予以關注和改進。

新《環境保護法》；環境公益訴訟；新《民事訴訟法》；主體資格

一、引言

“千呼萬喚始出來”的2014年《環境保護法》一出臺便引發社會各界的廣泛關注，其中頗為引人注意的亮點之一是第58條對于環境公益訴訟的規定。新法增加了“第五章信息公開和公眾參與”的內容，其中第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”這條規定可以看作是對環境公益訴訟制度的進一步細化。眾所周知，環境公益訴訟制度的規定最早出現在2013年1月1日起施行的新《民事訴訟法》中，該法第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條規定首次將環境公益訴訟以法律條文的形式確定下來，為環境公益訴訟制度的建構奠定了立法基礎。但由于新《民事訴訟法》中的此項規定過于籠統模糊，缺乏實際可操作性，學界以及實務界都格外期待作為環境保護綜合性法律的新《環境保護法》能夠將新《民事訴訟法》第55條的規定進一步明晰，使其有效發揮應有的作用，切實拓寬公眾的環境維權途徑。

二、新《環境保護法》的完善

經過四次審議通過的新《環境保護法》在以下兩方面對環境公益訴訟制度進行了完善：

(一)擴大了環境公益訴訟的范圍

“一般認為，環境問題包括環境污染和生態破壞。前者可以理解為過度攫取環境容量使用利益從而侵害生態性環境公益的狀態；后者則指過度攫取自然資源開發利益侵害生態性環境公益的狀態。”新《民事訴訟法》僅將污染環境的行為納入環境公益訴訟的范圍，對破壞生態的行為則未作出規定，不利于全面規制相關企業、個人破壞環境的不法行為。2014年《環境保護法》的重大進步之一就是將破壞生態的行為正式納入到環境公益訴訟的范圍，初步形成了較為完整、全面的法律規制體系。

(二)細化了環境公益訴訟的主體資格

新《民事訴訟法》中規定的提起環境公益訴訟的適格原告有“法律規定的機關和有關組織”，但是未進一步明確“法律規定的機關和有關組織”的范圍。2014年《環境保護法》仍舊沒有對“法律規定的機關”進行闡釋，但是對于“有關組織”的資格認定作出規定：(1)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(2)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。作出這一規定后意味著有更多的主體取得環境公益訴訟的原告資格，可以代表公眾維護其合法權益，有利于監督、敦促相關企業和個人重視環境問題，嚴格守法，保護環境。

三、《環境保護法》對于環境公益訴訟的規定還有待繼續完善

2014年《環境保護法》對于環境公益訴訟的規定有諸多可圈可點之處，但是一項新制度的確立需要經過一個逐步摸索的階段，因此，筆者認為，以下兩方面有待繼續完善：

(一)未明確“法律規定的機關”的范圍

早在新《民事訴訟法》出臺以前，實踐中已有眾多關于環境公益訴訟的案件，這些案件的原告大多是檢察機關、環保組織和環保部門。新《環境保護法》明確規定符合條件的社會組織可以提起環境公益訴訟，肯定了相關環保組織的原告主體資格，但對于檢察機關和環保部門是否屬于“法律規定的機關”則未作出明確規定。筆者認為，檢察機關作為國家的法律監督部門，有職責也有必要代表受害的不特定多數人維護其合法權益。盡管環境公益訴訟不同于私益訴訟旨在維護個人受到侵害的人身或財產權利，但環境公益訴訟所維護的環境權也是每個公民依法享有的正當權利。武漢大學蔡守秋教授認為，“個人環境權雖然以個人為主體，但不等于私權，具有公益性是個人環境權的重要特點，不能以私權的標準否定不是私權的個人環境權”因此，環境權作為具有公益性的個人權利，建立不同于私益訴訟的權利保護機制實屬必要。并且從某種程度上講，污染環境、破壞生態的行為類似于刑法所打擊的犯罪行為，雖然某一具體的行為指向對象是特定的人，但行為本身會對不特定多數人的生命財產安全造成威脅，對社會公眾造成心理上的壓制與恐慌，即具有一定的社會危害性。所以，從這一層面來看，由檢察機關作為環境公益訴訟的原告主體也較為合理。

那么環保行政部門是否可以作為環境公益訴訟的主體？2016年11月7日最新修訂的《海洋環境保護法》第89條第二款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”盡管該條規定局限于“給國家造成重大損失”，但仍可以認為是法律對于環保行政部門提起環境公益訴訟的初步認可。筆者認為，環保行政部門作為執法機關，有責任也有能力對污染環境、破壞生態的行為進行監督，并在必要時代表社會公眾提起環境公益訴訟維護公眾的環境權益。

(二)環境行政公益訴訟尚未納入法律規制

一般觀點認為，環境公益訴訟包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。前者在新《民事訴訟法》中有所體現，但2014年修訂的《行政訴訟法》卻并未作出有關環境行政公益訴訟的規定。因此，在實踐中就會產生這樣的問題：法律規定的機關和有關組織可否對行政機關的違法環境決策和環境許可提起訴訟？筆者認為，負有法定環境保護職責的行政機關怠于履職或違法審批，造成環境污染、生態破壞應該受到相應的處罰與制裁。在現有的法律體制下，通過行政機關內部的行政處分等方式可以對相關責任人員進行追責，但是缺乏相應的外部監督機制。因此，有必要由法律規定的機關和有關組織對負有法定職責的行政部門的違法失職行為進行監督，從而更好地從源頭上根治環境問題的產生與出現。

此外，公民個人是否可以成為環境公益訴訟的原告在學界也是一個頗有爭議的問題。筆者認為，環境權作為關乎社會每個公民的一項重要權利，應當由法律賦予公民個人因公眾環境權益受到損害而提起公益訴訟的權利。并且在實踐中已有類似的案例，如“2000年12月3日，山東省青島市300名市民以經青島市規劃局批準的在音樂廣場北側建立住宅區的做法破壞了廣場的景觀、侵害了自己的優美環境享受權為由將青島市規劃局告上了法庭。法院受理了此案，認為青島市民具有主體資格”環境公益訴訟制度的構建任重而道遠，新《環境保護法》第58條的規定可以看作是在該項制度構建道路上邁出的重要一步。在肯定其意義的同時，也應該認識到現有法律體系中對環境公益訴訟相關規定的缺失。立法機關與相關部門應該充分重視這一問題，通過不斷完善相應的法律法規進一步推動環境公益訴訟制度的構建，從而更好地實現對于公眾環境權益的維護與保障，讓每個人都能時刻“呼吸到最清新的空氣，看到最藍的天空”。

[ 注 釋 ]

①王燦發，程多威.新〈環境保護法〉規范下環境公益訴訟制度的構建[J].環境保護，2014(10)：36.

②蔡守秋.從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟[J].現代法學，2013(6)：13.

③呂忠梅.環境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008(6)：131.

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2095-4379-(2017)16-0204-02

崔鑫銘(1995-)，女，河北人，西北政法大學，本科生。