公共利益之合理界定
——以私權保障為視角

陳 新

浙江廣播電視大學桐鄉學院，浙江 桐鄉 314500

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公共利益之合理界定
——以私權保障為視角

陳 新

浙江廣播電視大學桐鄉學院，浙江 桐鄉 314500

“公共利益”是一個在現行法律中被廣泛使用的概念，但我國憲法和相關法律并沒有對“公共利益”作出明確解釋，理論界至今也沒有完整而權威的確定性結論，造成實踐中“公共利益”的濫用。本文從私權保障的視角對“公共利益”概念作了扼要的檢視，以及從實體標準和程序標準方面對公共利益進行了界定，從而做好“公共利益”的準確定位。

公共利益；實體標準；程序標準

近年來，伴隨著土地征收的熱潮，社會矛盾頻發不止。分析原因，在于公權力和私權之間的劃定不明，而焦點則集中在“何為公共利益以及公共利益應該如何界定”這一問題的解決上。因此，本文主要圍繞此問題進行簡單的分析。

一、公共利益：我國立法梳理與學者觀點

公共利益在現實生活中是一個被廣泛關注的法律概念。目前我國的法律體系中，“公共利益”這一用詞在很多法條中都被提及：我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償”。《土地管理法》第2條、《物權法》第42條及其他條文均涉及了公共利益的原則性規定，但以上的法律法規均沒有對公共利益做出一個明確的界定，概括性而抽象的規定無法應對復雜的現實情況。

王利明教授則認為，“公共利益是一個內容不確定的概念，其不確定性表現在概念的內涵和外延很難有一個確切的界定，需要結合個案中的具體情況來判斷和確定”。[1]梁慧星教授認為，“所謂公共利益是指社會全體成員都能夠直接享受的利益”。因此，觀點中明確，一個要點是社會全體成員，另一個要點是直接享受。全體社會成員都能直接享受的利益比如有：修公路、造鐵路，建公立醫院、公立學校等，因此屬于公共利益。比如房地產開發具有商業利益，就屬于間接享受的利益，因為直接享受利益的是開發商和企業，因此并不屬于公共利益。

民法上對公共利益的探討主要集中在公民個人利益和公共利益平等和統一上。在財產所有權問題上，孟德斯鳩認為，“如果個人的私益應該向公共的利益讓步，那就是荒謬背理之論，因為公共的利益永遠是：每一個人永恒不變地保有民法所給與的財產”。[2]但是，公共利益并不是理所當然的應該劣后于私人利益的，公共利益的界定必須權衡私權的保障。彭誠信教授認為，“社會公共利益是普遍利益的制度化。它能給社會公眾帶來好處，是人們認可并接受的共同善。不管用什么名稱稱呼它，如公共利益、公序良俗、社會福利、公共善、社會文明等，其內容都不外是由人們所共同接受諸如安全、穩定、正義、和平、文明、富足、進步等價值，具體表現為清潔的自然環境、安全的社會秩序(如交易安全、社會的穩定)、良好的文化氛圍、完備的社會保障等”。[3]

筆者認為，大數據時代下的公共利益內涵豐富，越來越多的人更加重視環境、醫療、食品、交通等領域，公共利益除了公共秩序與公共道德，在具體的情境下，還有其他類型。在生活中，也經常聽說一些“公共利益”事件，有拆遷、有奶粉、有疫苗……因此，我們不禁要問，公共利益為何物？實現公共利益是否一定要限制一定的私人利益？

二、公共利益的界定標準

(一)實體標準界定公共利益

公共利益在學理上已由諸多觀點，但是我們最終是為了解決實際操作問題，確定公共利益的行使界限。因此，在實踐中的界定，也是要采取實體界定和程序界定相結合的方式。

實體的標準，即從既成的法律條文和判例標準來界定具體的公共利益。從整體來看，公共利益在較多國家和地區的法律體系中通常都包含以下五個方面：“(1)國防軍事用地；(2)創建公共設施占地；(3)用于公共事業的建設用地；(4)公共交通運輸事業；(5)體育文化基礎設施以及公共休閑娛樂設施?！盵4]

一般來說，公共使用的主體包括兩類：第一類，公共，指社會群體中的多數一方，范圍可寬可窄，不同的歷史條件會影響對“公共”的界定。[5]如對于公共道路、公共衛生、公共醫療設施、公共文化場所、公辦教育機構、市政等，一般不確定成員都能基本直接享用。隨著社會經濟的發展，人們越來越重視公共利益的質量。在質方面，應以人民之生存權及人類尊嚴為最高價值，積極提倡保障私權，如私人的生命健康權方面，國家保障這些利益就是公益的需求。第二類為代表公共利益的主體，主要指行政機關。對于這些事業，因都存在并經社會廣泛承認，大多數國家都覺得符合公共利益，這一類利益內容很容易為公眾所辨別和理解。

從公共利益產生的直接目的來看，必須確定為非營利性。在實踐中，很容易將房產開發、舊城拆遷改造、經濟發展與公共利益混為一談。筆者認為，公共利益的“公共”本質決定了其決不能是營利性行為，否則就實現不了“最大多數人的幸福”。基于商業用途不符合公共利益的目的性條件。

(二)程序標準界定公共利益

在實體標準下對公共利益進行界定的同時，需要輔助程序標準來判定公共利益。

1.公共利益界定主體

關于公共利益的界定主體，學術界尚未達成一致意見。一種觀點從行政機關的專業性、靈活性和其本身的性質考慮，認為公共利益應由行政機關通過聽證程序進行界定；另一種觀點認為，人民基本權利是立法機關通過制定法律予以保障的，立法機關能更好的反應民意，主張是立法機關而不是行政機關有權界定公共利益；此外，也有學者從司法機關界定的可行性和其在國家權力分配中的角色的角度論證，主張由司法機關界定公共利益[6]。在我國實踐中，雖然立法機關和司法機關多少都有涉及公共利益的界定，但公共利益的執行行為主體是行政機關。如拆遷中，行政機關是實行征收、征用的主要執行者。廣大人民群眾是參與者。因此，筆者主張公共利益的規制應當遵循現代法治的基本理念：需要國家立法、行政、司法機關的緊密配合，可以采用聽證方式，平衡各方主體的利益，保障公共利益之目的實現。

2.正當的界定程序

我國學者建議：第一，公開參與的正當程序；第二，公平有效的訴訟程序；第三，切實可行的監督機制。同時，在程序的各個環節切實保障民眾的知情權、參與權和充分表達權。[7]筆者認為，在程序上，盡量使決策過程公開公平，大家共同參與。因為主要從以下幾個方面考慮。首先，公共利益的實現目的在于個人價值的最大化，從而保護大多數人的私權的自由和安全，故公共利益的實現絕不能夠以犧牲大多數人的利益為代價。其次，不同利益主體之間需要溝通協商。公共利益和私人利益之間的沖突得以妥協解決。溝通使二者的矛盾有緩和的機會，而協商是使得公共利益得以整合。再次，事前補償和事后救濟制度的完善。比如征收就伴隨著補償，通過合理分配利益與負擔，達到公共利益與私權的平衡。

三、結語

公共利益變得越來越復雜，范圍也變得越加寬泛。公共利益可以從實體或者從程序角度上界定，但界定時必須權衡私權的保障。兩者要做到利益的平衡，最大限度的保障全體公民的私人財產權不受公權力的非法侵犯。

[1]王利明.論征收制度中的公共利益[J].政法論壇，2009(3)：23.

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神(下冊)[M].張雁深譯.北京：商務印書館，1961：189-190.

[3]彭誠信.主體性與私權制度研究——以財產、契約的歷史考察為基礎[M].北京：中國人民大學出版社，2005：184-185.

[4]劉國臻.論我國土地征收公共利益目的之邊界[J].中國行政管理，2010(9)：33-36.

[5]王丹陽.憲法視閾下公共利益的界定[J].天水行政學院學報，2016，17(1)：89-94.

[6]楊吉.行政法律關系中公共利益的界定主體[J].哈爾濱師范大學社會科學學報，2014(5)：43-45.

[7]吳蔚波.我國房屋征收中“公共利益”的法律界定與程序規范[J].東南大學學報(哲學社會科學版)，2016(S1).

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2095-4379-(2017)16-0206-02

陳新(1987-)，女，漢族，浙江桐鄉人，法學碩士，浙江廣播電視大學桐鄉學院，研究方向：民商法學。