推行權力清單制度背景下公安權力事項分類問題探討

袁周斌

湖北警官學院，湖北 武漢 430035

推行權力清單制度背景下公安權力事項分類問題探討

袁周斌

湖北警官學院，湖北 武漢 430035

建立和推行權力清單制度是我國目前法治公安建設實踐中的一個熱點問題。對公安權力事項進行科學的分類是制定公安權力清單的重要環節。目前已出臺的各地公安權力清單中的權力事項分類普遍存在劃分標準不統一、地區差異較大等問題，在一定程度上消解了權力清單制度的應有功效。亟需全面梳理公安機關法定職權、科學劃分公安行政權力，確保公安權力清單內容的科學性，充分發揮權力清單制度的生命力。

公安機關；權力清單；權力事項；科學分類

近幾年來，各地方政府及其工作部門按照中央的部署要求，積極建立和推行權力清單制度，正以法治的思維和方式推進政府職能轉變。作為政府重要組成部門和執法機關之一的公安機關亦不例外。2015年3月，公安部印發的《關于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執法規范化建設全面建設法治公安的決定》明確規定公安機關“要建立權力清單制度”。目前，全國各級各地公安機關均積極建立和推行權力清單制度，并取得了初步的成果。但毋庸諱言，地方公安機關在權力清單制度實踐中仍面臨著諸多困境，尤其是已出臺的各地公安權力清單中的權力事項分類普遍存在劃分標準不統一、地區差異較大等問題，在一定程度上消解了權力清單制度的應有功效。本文擬通過對已公布的若干地方公安機關權力清單進行實證研究，分析公安權力事項分類在清單制定實踐中存在的問題，并探尋公安權力事項分類的合理路徑。

一、推行權力清單制度背景下公安權力事項分類的意義

(一)有利于明確公安機關的法定職權和職責

公安機關的權責不清晰問題是公安工作各種矛盾的綜合反映。長期以來，公安機關職責被過度放大或縮小，職權職責不清甚至異化，正是當前警力配置不合理，警務效能不高的根本原因。推行公安權力清單制度，對公安職權及其具體事項進行科學的分類，使公安機關做到“法定職責必須為、法無授權不可為”，把該負的責任負起來，將該管的管住管好，有利于促進公安機關全面正確行使職權和履行職責。

(二)有利于規范公安機關執法用權

推行公安權力清單制度，按照職權法定原則，對公安機關依法享有的權力進行全面梳理，并進行合理的分類，詳細規定公安機關應該干什么，不能干什么，到底怎么干，等等。讓公安機關的職權和職責公開透明，有助于消除公安執法實踐中權力運行中的暗箱操作、權力尋租和灰色地帶，有助于規范公安執法用權，進而維護公安機關執法的權威性和公正性。

(三)有利于增強執法民警的法治責任意識

權力意味著責任，權力越多，責任越大，權力越清楚，責任也就越明晰。通過制定公安權力清單，科學劃分公安權力事項，集中把公安機關的法定權力及其具體事項向社會公布，一方面，可以提示公安機關執法民警自覺學法、知法、用法，養成正確行使權力、依法履行職責的習慣；另一方面，可以借助網絡的普及和群眾的監督，倒逼公安機關執法民警更加認真負責開展工作，有效提升民警工作責任意識。

(四)有利于促進全面建設法治公安

公安改革是法治中國建設和公安工作科學發展的不竭動力，而建設法治公安是深化公安改革的重要載體和必然要求。全面建設法治公安，要確保嚴格規范公正文明執法，提高公安機關執法水平和執法公信力，努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。而推行權力清單制度，科學劃分公安權力及其具體事項，通過清單公開的形式鎖定公安法定權力的邊界、流程及責任，正是深化公安執法規范化建設、全面建設法治公安的重要舉措。

二、公安權力事項分類在實踐中存在的問題

對公安權力事項進行科學的分類是制定公安權力清單的重要環節。針對公安權力清單中對公安權力事項的分類是否科學、合理的問題，本文以下列兩類公安權力清單作為研究樣本，一是省、自治區、直轄市公安廳(局)的權力清單；二是省會城市(省、自治區政府所在地的市)公安局的權力清單。作此選擇的理由如下：第一，省、自治區、直轄市公安廳(局)在權力清單制度設計與推行實踐過程中具有特殊地位，其對上需要執行國務院、公安部有關權力清單制度的指導意見，對下需要監督和指導下級公安機關的權力清單制度建設，故對其自身的權力清單有研究的必要性。第二，省會城市公安局在我國地方基層公安機關的警務改革和制度建設實踐中歷來具有代表性，因而也有必要將其權力清單作為研究樣本。第三，上述兩類公安權力清單除西藏拉薩尚未公布公安權力清單之外，其他均已公布于各省、自治區、直轄市政府和省會城市政府的門戶網站或者公布于政府法制辦公室門戶網站、公安機關門戶網站等，故對其進行研究具有可行性。通過對已公布的上述兩類公安權力清單進行考察、統計和分析，可以發現，在公安權力清單中對公安權力事項的分類普遍存在如下問題。

(一)公安法定職權的梳理不全面

全面梳理公安法定職權是對公安權力事項進行科學分類的前提。根據2015年中共中央、國務院《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)的明確要求，地方各級政府工作部門應當對行使的直接面對公民、法人和其他組織的各項權力，分門別類進行全面徹底的梳理，并逐項列明設定依據，匯總形成該部門的法定職權目錄。因此，對法定職權的梳理是否全面徹底，是判斷權力清單構成內容是否科學的首要因素。就公安機關而言，根據我國《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民警察法》等法律的規定，法定的公安權力應包括公安行政職權和公安刑事職權兩大類。據此，對公安法定權力的全面徹底梳理，不僅應梳理各項公安行政權力，還應梳理公安機關依法享有的刑事司法權力。然而，從已公布的上述兩類公安權力清單來看，對公安法定權力的梳理并不全面，其表現在兩個層次：首先，普遍存在只梳理公安行政權力而未涉及其刑事權力的問題。目前僅有極少數公安權力清單對刑事權力作了梳理，例如上海市公安局在列出“行政權力清單”的同時，還明確列出了“刑事權力事項清單”；杭州市公安局的權力(職責)清單中既包含了其行政權力(職責)，又包含了其刑事權力(職責)。在此問題上，上海市公安局和杭州市公安局可謂走在了全國公安機關的前列。其次，對于公安行政權力的梳理，上述兩類公安權力清單的梳理對象一般都局限于行政許可權、行政處罰權、行政強制權、行政檢查權、行政確認權等公安行政執法權力，而對行政執法權之外的公安行政規范性文件制定權、行政復議權等均“置之度外”。

(二)公安行政權力事項的分類標準不統一

根據《指導意見》的有關規定，在制定政府權力清單時，可將行政權力劃分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政獎勵、行政確認、行政裁決和其他類別共計10類(9+X)。然而，考察上述兩類公安權力清單可以發現，各地對公安行政權力的劃分標準并不統一。大多數地方的公安權力清單在采納《指導意見》規定的“9+X”的基礎上，結合地方實際，對公安行政權力的歸類有所增減，并在行政權力的類型命名和事項范圍方面均存在差異。

首先，在減少行政權力類別方面，各地公安權力清單中均未列出行政裁決這一權力類型，同時各自又刪減了其他一些權力類型。在此以省級公安權力清單為例予以說明：例如，北京市公安局權力清單在《指導意見》規定的“9+X”基礎上刪減掉了行政裁決和行政給付；又如，陜西省公安廳權力清單在“9+X”基礎上刪減掉了行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政裁決等5類，進而將公安行政權力劃分為行政許可、行政處罰、行政確認、行政獎勵和其他類別共計5類(4+X)；再如，新疆維吾爾自治區公安廳權力清單只保留了行政許可、行政處罰和其他類別共計3類(2+X)，即在“9+X”基礎上刪減掉了7類。此外，省會城市公安權力清單亦呈現出與上述相同的問題。

其次，在增加行政權力類別方面，各地公安權力清單也是差異紛呈。例如，青海省公安廳權力清單在“9+X”基礎上增加了一類行政權力即行政收費(含權力事項73項)；長沙市公安局權力清單在“9+X”基礎上增加了兩類行政權力，即行政征用(含權力事項1項)和行政備案(含權力事項16項)；廣州市公安局權力清單在“9+X”基礎上增加了行政指導(含權力事項23項)。又如，湖南省、石家莊市、長春市、濟南市的公安權力清單均在“9+X”基礎上刪減掉了行政檢查，同時增加了行政監督；而在蘭州市、哈爾濱市、呼和浩特市的公安權力清單中均將“行政檢查”修改為了“行政監督檢查”。再如，太原市公安局權力清單在“9+X”基礎上將“行政征收”修改為了“行政征收征用”。此外，在省級公安權力清單中，有北京、上海、重慶、安徽、青海、寧夏等5地，均在“9+X”基礎上用“行政審批”代替了“行政許可”。

再次，對于“9+X”中的“X”即“其他類別”的行政權力究竟應包括哪些權力類型和事項，目前尚無統一的標準，因此各地公安權力清單中歸入“其他類別”的行政權力事項存在著明顯差別。例如，在南昌市公安局權力清單中將“其他類別”的行政權力(含權力事項51項)進一步細分為：備案(含權力事項17項)、審核轉報(含權力事項1項)、行政監督檢查(含權力事項20項)、年檢(含權力事項4項)、行政調解(含權力事項2項)、其他審批權(含權力事項4項)、其他(含權力事項3項)；而其他絕大多數地方的公安權力清單中均未對“其他類別”的行政權力作進一步的類型細分，只是分別在“其他類別”中逐條列出數目不等的行政權力事項。例如，北京市公安局權力清單中“其他類別”列出了權力事項75項；哈爾濱市公安局權力清單中“其他類別”則含權力事項141項。顯然，“其他類別”所包含的權力事項數目在上述兩類公安權力清單中占有相當高的比例，如此就使得公安權力清單難免有過于粗略之嫌，而且一些涉及責任大、風險高的行政權力事項往往被歸于“其他類別”中隱蔽難見，這與法定權力清單化的初衷背道而馳。

除上述情形之外，還有少數地方的公安權力清單并未參照《指導意見》規定的“9+X”分類方式對公安行政權力進行劃分。例如，河北、福建、黑龍江三地的省級公安權力清單中均只列出了行政審批這一權力類型。又如，杭州市公安局將權力清單與責任清單合二為一，進而劃分為“部門職責”、“與相關部門的職責邊界”、“事中事后監管制度”以及“公共服務事項”四個模塊，并在每個模塊中再分別羅列相關的具體公安職權或職責。此種做法可謂獨樹一幟，但杭州市將權力清單與責任清單合二為一，即沒有單獨編制責任清單，不免有重權力、輕責任之嫌。

三、公安權力事項分類的合理路徑

確保公安權力清單內容具有科學性、合理性的關鍵因素是全面梳理、準確劃分公安機關的法定權力。圍繞公安法定權力事項分類這一核心要素，全面優化公安權力清單的構成內容，是公安機關推行和完善權力清單制度的重要基礎和關鍵環節。

(一)健全完善公安法律規范

應全面清理公安法律、法規、規章和行政規范性文件，嚴格規范各項公安權力的來源和依據。在深入研判全面深化公安改革新形勢的基礎上，將不再符合改革形勢、不再適應發展規律的公安法律、法規、規章通過法定程序進行修訂或廢止；對需要加強公安監管而當前立法有所缺失的領域，則盡快啟動立法程序，以立法的及時跟進，確保公安權力清單的統一性、權威性和公信力。同時，鑒于列入權力清單中的公安權力均應以法律、法規和規章作為依據，故還應對實踐中大量存在且可能作為公安權力行使依據的行政規范性文件進行全面的清理，加大對公安行政規范性文件的合法性審查力度，并明確各級公安機關制定行政規范性文件的權限，從法律制度層面明晰公安權力的來源和依據。

(二)全面厘清公安法定職權

職權法定原則是包括公安權力在內的國家公權力在行使過程中應遵循的首要基本原則。根據我國《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民警察法》等法律的規定，公安機關的法定權力應包括公安行政職權和公安刑事職權兩大類。

首先，就公安行政權力而言，由于行政并不僅限于執法，而且也包含了立法和司法職能的意味，實質是一個集立法、執法、司法三權于一身的復合體，故公安行政權力不僅應包括各項具體的公安行政執法權力(行政許可權、行政處罰權、行政強制權、行政檢查權、行政確認權等)，還應包括具有準立法性的公安行政規范性文件制定權和具有準司法性的公安行政復議權等。

此外，就公安刑事權力來說，應以《刑事訴法法》的有關規定為根據對其作進一步的分類。可借鑒上海市公安局刑事權力事項清單的規定，其將公安刑事權力劃分為案件受理、偵查、強制措施、證據、回避、執行刑罰、律師參與刑事訴訟、特別程序等八個方面的權力，共計48項。

(三)科學劃分公安行政權力

首先，統一公安行政權力的分類標準。按照科學、合理的標準對公安權力尤其是公安行政權力進行準確、全面的劃分，是公安機關有效實施權力清單制度的基礎。權力清單的本質是將行政權力置換為行政行為，按行政行為類型規范行政權力類型，名為行政權力清單，實為行政行為清單。建議各地應遵循《指導意見》的規定，統一適用“9+X”的分類模式，對各項具體的公安行政執法權力進行劃分。因為，對行政權力的分類標準進行統一，并不具有現行法律規范和法學理論研究上的障礙，既然采用一致的標準有利于公安權力清單的公信力之樹立和其應有功效之彰顯，則宜采用《指導意見》規定的“9+X”分類標準。

其次，就各地公安權力清單中增減行政權力類別的問題作如下處理：對于有少數地方公安權力清單中增加列出的“行政監督”或“行政監督檢查”，可將其歸入至“行政檢查”權力類型中；對于增加列出的“行政收費”，因其在性質上屬于一種無償征收，故應將其歸入至“行政征收”權力類型中；對于增加列出的“行政指導”，由于其不具有強制性，則可將其歸入至“其他類別”權力類型中；對于部分地方公安權力清單中列出的“行政審批”這一權力類型，則根據《行政許可法》和法律優位原則，應以法定的“行政許可”來取代，如此才符合行政法治的要求。

再次，對于“X”即“其他類別”這一權力類型，則應將其空間壓縮至最小的狀態，過濾掉其中可以明確歸入非“其他類別”的行政權力事項，防止隱形權力疊加在“其他類別”權力類型中“暗箱操作”。譬如，在南昌市公安局權力清單中，現歸屬在“其他類別”權力類型中的“年檢”(含權力事項4項)，可將其歸入至“行政檢查”權力類型中；同理，還可將其“其他類別”權力類型中的“其他審批權”(含權力事項4項)歸入至“行政許可”權力類型中。

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D

A

2095-4379-(2017)25-0030-03

袁周斌，男，湖北警官學院法律系，副教授。

湖北省教育廳2016年度人文社會科學研究項目《公安機關建立權力清單制度的基本問題研究》(項目編號：16Y146)的研究成果之一。