淺談我國的林業行政執法及存在的問題

王 瑩

東北林業大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040

淺談我國的林業行政執法及存在的問題

王 瑩

東北林業大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040

改革開放以來，人們的環保意識不斷增強，林業資源因其巨大的經濟和生態價值，越來越得到人們的重視。近年來，雖然我國林業法制建設取得了很大進步，但在林業行政執法中仍然存在許多問題。本文介紹了我國林業行政執法的概況并分析了當前存在的問題，以期對我國林業行政執法的完善有所助力。

行政執法；林業行政執法；必要性；問題

以前人們十分重視林業的經濟價值，但隨著科學發展觀的提出，環境污染、生態破壞的加重以及十八大“美麗中國”目標的提出，人們不再狹隘地單純追求其經濟價值，而是越來越重視林業的生態價值。林業建設是一項長期、基礎的建設，是一項惠及千秋萬代的公益事業，是生態文明的重要組成部分。不可否認，經過這些年的建設，我國的林業法制已經初步建立起來，也取得了相應成果。但是，由于我國林業法制建設起步較晚，而且一直處于在摸索中前進的狀態，在林業行政執法方面還存在許多亟待解決的問題。本文在介紹現階段我國林業行政執法概況的基礎上，發現了一些問題。

一、林業行政執法概述

林業行政執法是指林業行政主管部門和法律法規授權的組織(以下簡稱林業行政主體)執行、適用林業法規于林業生產、經營、管理活動的行政行為。這里的行政行為主要是指林業行政執法主體針對個人、組織采取的具體直接影響其權利義務的具體行政行為，以及對個人、組織行使權利和履行義務情況進行監督檢查的行為。林業行政執法具有以下特點：

(一)林業行政執法的主體是林業主管部門或者法律、法規授權的組織，具體包括：①縣級以上林業行政主管部門(國家林業局，省級林業局，地、市、縣級林業局)；

②法律、法規授權的組織(如森林公安機關、森林植物檢疫機構、木材檢查站等)。

(二)林業行政執法是一種具體行政行為。林業行政執法是林業行政主體將法律、法規和規章直接應用于具體的人或組織的行為，會直接影響行政相對人的權利義務。

(三)林業行政執法主要以林業法律、法規和規章為依據。如《森林法》《野生動物保護法》《森林防火條例》《森林采伐更新管理辦法》《林業行政處罰程序規定》等，均為林業行政執法依據。

(四)林業行政執法具有強制性。林業行政執法以單方意志性為主，雙方合意性為輔，即林業行政執法活動一般情況下以體現林業行政執法主體一方的意志為常態；在特殊情況下，則體現林業行政執法主體和相對人雙方的共同意愿。如果相對熱違反林業法律、法規和規章或者不履行其規定的義務，就會受到林業行政處罰或者行政強制。

二、完善林業行政執法的必要性

(一)是適應黨提出的生態文明建設目標的要求

黨的十八大首次把“美麗中國”作為生態文明建設的宏偉目標，把生態文明建設擺在了中國特色社會主義五位一體總體布局的戰略位置。十八屆五中全會又提出堅持“綠色發展理念”，著重解決好人與自然和諧的問題。

(二)嚴峻的現實情況

當前，我國生態建設正處于關鍵階段。經過多年不懈努力，我國林業生態建設取得了很大的成就。但是，隨著我國經濟社會的快速發展，工業化、城鎮化的加速推進，林業生態產品、文化產品和生產生活用品的供求矛盾日益加劇，導致森林、濕地、野生動植物等林業自然資源的保護管理形式依然嚴峻，林業行政案件發生數量仍然居高不下，亂砍濫伐、亂采濫挖，特別是違法占用征收林地等行為屢禁不止，使林業資源遭受不同程度的破壞，嚴重干擾了林業經營管理秩序，極大影響著生態文明建設及林業“雙增”目標的如期實現。林業行政執法隊伍是我國保護盒發展林業資源必不可少的重要力量。但在實際工作中，一些地方依然存在著執法隊伍培訓過少、素質偏低、法律知識缺乏、辦案質量不高、自我保護能力不強等問題，亟待盡快解決。

三、當前林業行政執法存在的主要問題

(一)林業行政立法脫離林業發展的現實需要

首先，隨著人們對林業發展的重視，林業立法逐步發展起來，已基本涵蓋林業行政管理的各個方面。但是，不可否認的是，雖然各種法律、法規和規章層出不窮，但還是存在著大量法律空白。主體不明確，對行政執法部門的義務規定得較少，具體程序不完善，處理方法模糊等等。法律的不明確會在執法時造成許多漏洞，導致一些人故意鉆法律空子。其次，在一些草案的起草過程中，部門本位思想嚴重，一些部門不考慮大局而只想著為本部門謀利益，擴大本部門的權力。爭權現象嚴重，對于處罰權、收費權等權力，各部門你爭我奪，難以協調。而一些義務則成了“燙手山芋”，各部門之間互相推諉，誰也不愿承擔。還有，由于歷史因素的影響，我國的立法工作一直存在“重實體、輕程序”的問題。立法機關重視林業行政執法實體法的立法工作，而一直忽視程序法的建設。然而，程序公正是實體公正的前提，一項非經合法程序作出的裁判，即使結果再正確，也是很難讓人信服的。

(二)雙重領導體制導致“權力尋租”問題

林業行政執法部門既受上級林業主管部門的領導，又受同級人民政府的領導。從實踐中來看，這種雙重領導體制導致的最嚴重的問題就是地方政府對林業行政執法工作的過多干預。林業行政執法部門的經費主要來自于地方政府，上級林業主管部門對它主要是業務領導，所以林業行政執法部門主要受制于地方政府。這又導致了另一個問題的出現——“權力尋租”。在一些地方國有森林企業的改造中，有的政府官員與民間資本勾結，合謀侵吞國有資產。還有一些地方官員認識不夠，不能正確處理經濟和生態的關系，以GDP壓倒一切，為了追求政績而盲目上馬一些建設項目，對開發商侵占林地、亂砍濫伐、亂采濫挖的行為視而不見。我們的林業執法部門在面對這種現象時也缺乏原則，不敢查、不敢罰，導致森林資源被破壞。

(三)經費得不到保障

林業執法是法律賦予的責任。各地的林業行政執法單位多為事業單位，經費常常不到位，有些地方甚至處于嚴重短缺的狀態。當案件發生時，往往是臨時劃撥資金、調配車輛，導致林業行政執法機關反映遲滯，這勢必會使執法效果和質量大打折扣。還有一點不容忽視，林業執法部門將收繳的罰款上交以后，一部分還會返還回來，也就是說罰得越多，返得越多，這就導致在經費不夠的情況下，一些地方以罰款代替經費，這嚴重影響了政府在人民群眾心中的形象。

(四)機構設置不當，無法形成執法合力

目前我國負責林業行政執法的機構主要有林政資源管理、種苗站、林業站、野生動物管理、木材檢查、檢疫站、營林管理、森林公安分局、營林規費征收管理等。顯而易見，我們的機構設置十分繁雜，職能分散、職能重疊，由此導致在一些地區不同程度地存在著多頭執法、多層執法的問題。此外還有重復調查、爭奪處罰權、行政案件與刑事案件銜接不好等許多問題。而且一些地區由于沒有建立綜合執法機制，各機構之間信息分享不充分，不能很好得協調解決出現的違法案件，導致執法效率低下。

(五)執法人員素質有待提高

目前，我國基層的林業行政執法人員素質參差不齊，大多都沒有受過系統的法律知識和林業專業知識培訓，加之林業方面各種法規條例紛繁復雜，許多一線的執法人員都不能準確運用法律辦理案件。而且林業工作工作量大，一些單位還雇傭了許多臨時工參與到基層執法工作，導致執法隊伍素質較低，不文明執法的現象大量存在。

(六)執法缺乏強制力

林業是產業結構的重要一環，其發展離不開林業行政執法。雖然我國已出臺了相關法律法規給執法工作以支撐，但目前還存在大量空白和漏洞，這嚴重制約了執法機關的執法能力。此外，我們在立法時根本沒有授予林業行政執法機關任何直接強制執行力，作出的處理自然難以被很好執行，暴力抗法現象時有發生，林業行政執法形同虛設。

四、結語

森林不僅具有重大的經濟價值，而且還有改造自然、調節氣候、保持水土、涵養水源、防風固沙、保障農牧業生產、防治污染、凈化空氣等多方面的生態價值。然而我國目前的林業行政執法還存在許多問題，對其的完善已是迫在眉睫的問題。

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D

A

2095-4379-(2017)25-0049-02

王瑩(1996-)，女，漢族，山東泰安人，東北林業大學文法學院，法學本科生。

2015中央高校基本科研業務費創新團隊項目(2572015EC02)。